人大監督司法的重點和突破口

涂龍科 姚 魏 劉 晶

（上海社會科學院法學研究所，上海200020；華東政法大學，上海200042；上海市長寧區人民檢察院，上海200051）

人大監督司法，是指人大依照憲法和法律的規定，對司法機關及其工作人員的司法活動的合法性所進行的監督。我國的司法體制并不追求司法獨立，而是強調審判獨立，法院在審判過程之外應當接受人大的控制和監督。根據法律規定，本級人民代表大會及其常委會是對法院進行監督的法定主體，人大代表在特定情況下也是監督法院的主體，人大專門委員會不是監督法院的主體。人大的監督對象不應僅限于同級法院和檢察院。

在中國特色社會主義法律體系已經形成的歷史背景下，人大的立法或規則創制的功能可能相對減弱，工作重點應轉向法律的貫徹實施。按照這樣的法治發展邏輯，可以認為人大監督司法工作的重要性在現階段更顯突出。1但毋庸諱言，人大監督司法的優勢和重要性的發揮與國家憲法和相關法律的要求尚存在一定的距離。尤其是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）否定了理論上質疑不斷2、實務中曾經廣泛推行的個案監督制度。在此前提下，如何尋找人大監督司法的突破口與重點，是人大監督司法工作面臨的一個迫切問題。

一、各地人大監督司法的具體做法

綜覽全國各地方人大加強監督司法的思路、方法、舉措，有以下幾種做法具有一定的代表性，值得關注。

（一）監督監督者

所謂的“監督監督者”，是指人大通過監督檢察院這個法定的“監督者”，強化監督司法職責，提升監督效果。

我國憲法第129條明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關。人民檢察院的主要任務是依法履行法律監督職能，保證國家法律的統一和正確實施，保障在全社會實現公平與正義。但是在實踐中，檢察監督存在一系列的問題，如涉及檢察監督的法律不夠全面、方式單一、知情渠道和監督手段規定得不具體；同時，檢察機關的監督意識不強。檢察院對憲法和法律賦予檢察機關的法律監督職責缺乏全面正確的認識，沒有把依法監督糾正違法的工作擺到應有位置；檢察監督的剛性不足、力度不夠、效果不佳。人大作為國家權力機關，不具有審查司法實踐中具體案件的專業知識和能力，也不可能有足夠的人力來進行針對具體案件的監督司法工作。并且，由于憲法和法律已經賦予檢察院審判監督權，如果將相同的權力同時分配給兩個主體，勢必導致權力的沖突。因此，在現有的法律框架下，更加充分發揮檢察院作為國家法律監督機關的作用，強化人大監督檢察院的監督意識和監督活動，成為人大加強監督司法的一個可行且相對易行的選項。

正是基于上述考慮，實踐中有的地方人大提出了通過“監督監督者”，來推進監督司法的做法。推行該做法較早的是北京市。2008年9月，北京市人民代表大會常務委員會通過了《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》（以下簡稱《決議》）。監督監督者，拓展了人大監督的方式,強化了人大監督的規范性，3所以，在北京之后，許多地方人大常委會陸續出臺了加強檢察機關法律監督的類似決議或決定。

（二）類案監督

一般認為，《監督法》否定了理論上質疑不斷、實務中曾經廣泛推行的個案監督制度。那么，在此背景下，如何尋找人大監督司法的突破口與重點，是人大監督司法工作面臨的一個迫切問題。近來，實務界有人提出了人大對司法的類案監督建議。實踐中，四川省眉山市等地的人大已經開始試行類案監督。

所謂類案監督，就是通過對同一類型案件的監督，了解適用于這類案件的司法政策是否合憲、合法，司法制度和司法工作機制是否科學合理，司法機關和有關行政機關在處理這類案件中是否依法履行職責；通過檢查監督，了解該類型案件存在的法律問題和反映出的社會問題，督促解決司法領域中普遍性的制度和機制問題以及社會領域中的突出問題，維護社會公平正義。4類案指同一類案件，那么，什么是同一類案件，即類案的分類標準是什么？一般認為是以案件所歸屬的法律關系為標準，屬于同一法律關系的案件，歸為同一類案件。需要明確的是，在類案監督中，界定法律關系范圍的大小，可以根據監督司法工作的需要而定。可以選擇一個較大的類案，作相對較全面的監督，也可以劃定一個較小的類案，做較深入、專業的監督。

類案監督是一個新事物，對類案監督的提起、類案監督的途徑、類案監督的方式、類案監督的內容等方面，都尚在探索之中。

關于類案監督的內容與對象，最關鍵的是，類案監督是否包括對具體司法人員的監督。在已有的論述中，人們一般對此持否定觀點。如有的論者就明確提出，類案監督的對象主要是適用于某一類案件的司法政策及對這類案件的司法工作問題，不針對具體的司法人員，也就是針對司法工作范疇，發現、解決帶有共性、普遍性等機制、體制上的問題。5還有的論者主張司法類案監督可概括為四個方面的內容：黨委關注的司法機關存在的突出問題；群眾反映強烈的司法工作中帶普遍性、傾向性的突出問題；司法機關在執行和適用法律、司法政策中存在的突出問題；司法機關工作機制和隊伍建設中存在的突出問題。6可以看出，其中并不包括對具體司法工作人員的監督。至于該觀點是否妥當，可進一步研究。

關于類案的選擇方式，有論者提出了初步的設想，即由人大常委會相關工作機構通過《監督法》規定的途徑收集司法類案：一是人大常委會每年年底向組成人員和人大代表征集的司法工作中帶普遍性和傾向性的問題；二是人大常委會在聽取和審議專項工作報告、執法檢查等工作中發現的司法工作中的突出問題；三是本級人民代表大會對司法工作提出的問題；四是人大常委會各工作機構在調查研究和受理申訴、控告、檢舉中發現的司法工作中的突出問題；五是司法機關向人大常委會提出涉及司法工作中的機制或制度方面的問題。人大常委會相關工作委員會提出進行司法類案監督的建議，由主任會議決定是否列入常委會議題進行監督。7

類案監督的方式是指類案監督按照何種方法和渠道進行。《監督法》已經明確了人大常委會的監督形式，因此，開展司法類案監督的形式主要有專項審議、執法檢查、詢問、質詢、特定問題調查等。在監督的具體過程中，可以運用一種形式，也可以綜合運用幾種形式。具體的監督流程可以如下：人大有關專門委員會或常委會有關工作機構先行組織司法類案監督的調研、執法檢查，形成書面報告，再提交人大常委會會議審議；人大常委會在審議書面報告后，提出司法類案監督審議意見或作出相關的決議、決定；司法機關按照審議意見或決議、決定的要求進行整改；人大常委會對司法機關辦理落實司法類案監督審議意見的情況報告進行滿意度測評；人大常委會將司法類案監督審議意見、決議、決定及司法機關辦理落實情況通過媒體向社會公開，接受人大代表和社會公眾的監督。

（三）監督司法者

無論是以前的個案監督，還是創新的類案監督，監督的著眼點都放在司法案件上。據此，有論者提出，應當轉移監督的關注點，將監督司法從集中針對案件監督轉到聚焦于審判機關、檢察機關在辦理案件過程中所發生的違法行為、失職行為上。只要違法行為、失職行為發生，不論此時是在案件審理中還是在審結后，人大都可以進行監督、追究。反之，如果沒有違法行為、失職行為的發生，對尚在審理中的案件本身啟動干預程序，確有不妥。因此，按這種監督司法思路看，具體的案件只是監督司法的一個載體，具體案件的審理結果是否公正，并不是人大監督司法的職責，而“真正關注法院的抽象社會形象及法官的行為規范，關注司法腐敗問題的解決”，8才是監督的關鍵所在。

把監督司法的重點轉移到司法者身上，是人大監督司法方法論的變化，可以避免監督司法妨礙法院獨立審判的指責，不至于發生人大的監督權與法院的司法權的沖突。從國際慣例來看，對司法的監督也僅限于監督司法人員的違反職業道德與操守的“不適當、不檢點的行為”，而不針對案件本身。因此，監督司法者的思路，在理論上頗有一批支持者。

事實上，對司法者進行監督，也是人大監督司法本身應有之義，如《監督法》明文規定的任免“兩院”組成人員，以及質詢、詢問、罷免和撤職、特定問題調查等，都可以用作對司法者進行監督的方式。事實上，目前人大對司法者的監督效果不佳。作為權力機關的人大雖然可以通過行使任免權來體現對法官的監督，但由于缺乏完善的運作機制，實務操作中很難實現對法官的監督。事實上，通過罷免來監督法官的事例少而又少。又如質詢、詢問、特定問題調查、罷免、撤職等法律明確規定的監督方式，由于缺乏前置的監督環節和信息來源的不確定，很難啟動。因此，目前對司法者的監督不能滿足對司法進行監督的要求，達不到對司法者的監督目的。有鑒于此，有論者主張設立獨立的專門監督機構（司法投訴中心），該機構獨立于行政機關，獨立于各級法院，受人大常務委員會領導和監督，行使行業監督和紀律處分的權力，它負責對法官的執業行為進行監督和指導，受理社會對法官的投訴，對法官違反法律、職業道德、行業規范的行為進行調查處理。9

（四）新形式監督

不少地方人大致力于創新監督司法的形式。

其一，人大代表旁聽庭審制度。為了拓展人大代表的監督司法空間，全國許多地方人大常委會實行了代表旁聽庭審制度。旁聽庭審是指對社會影響面廣、人民群眾反映強烈的案件，選派人大代表參加庭審旁聽，讓案件審判過程直接置于人大代表的監督之下。人大代表旁聽庭審，作為新時期人大監督的一種新的嘗試，在各地的實踐中已初步展現出其靈活、有效的特點。從人大代表旁聽庭審制度的產生、實踐和發揮的作用來看，人大代表旁聽庭審已成為權力機關發揮監督職能、督促司法機關依法辦案、維護司法公正的一種有益探索。此項制度的出臺對拓寬代表履職渠道、促進司法公正起到了一定的作用。也正因為這樣，人大代表旁聽庭審制度在全國得到了廣泛的認同和推行，并且有不少地方專門制定了規范代表旁聽庭審的文件。

其二，備案制度和重大案件報告制度。為進一步暢通人大與司法機關的信息溝通渠道，強化監督司法的效果，有部分地方嘗試建立重大案件的備案和報告制度。如福建漳州市人大常委會要求司法機關辦理的三類案件要及時向人大常委會備案和報告，這三類案件包括：司法機關辦案中帶有傾向性的問題或容易出現問題的環節，如不捕、不訴、撤案、抗訴、無罪判決、國家賠償等案件；人民群眾反映較為強烈的、問題比較集中的案件，如影響較大的重特大刑事案件、群體性可能嚴重影響社會治安秩序的案件；司法機關在辦案中容易受到干擾和阻力的、需要人大給予監督、支持的案件，人大常委會及上級領導批辦要求答復的案件。通過備案和報告制度，一方面可以保證人大常委會的監督司法知情權，另一方面可以抑制辦案過程中的違法行為和不正常的干擾。

其三，人大常委會任命人民監督員制度。人民監督員制度是最高人民檢察院于2003年9月開始在各級檢察機關推行的一項重大改革舉措。該制度設計目的是“為了防止和糾正查辦職務犯罪工作中執法不公的問題，讓檢察機關主動接受人民監督，完善檢察機關外部監督機制”。在人民監督員制度的試行之初，一般是由被監督的單位即檢察院來任命、聘請人民監督員。近兩年來，如河南鄭州等地開始推行“人民監督員由人大常委會進行資格審查確認”和“人民監督員由人大常委會任命”的新模式，避免了“被監督者選擇監督者”的局限，進一步完善了人民監督員制度。

二、人大監督司法中存在的問題

經調研，筆者發現實踐中人大對司法的監督還存在著一些困難和不足。

（一）監督與支持的關系把握不準

《憲法》第3條第3款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”我國人大監督司法不屬于西方“三權分立”體制下立法對司法的制約。人大及其常委會根據黨的主張和人民的意愿，通過制定法律、作出決議，決定國家大政方針，并監督和支持“一府兩院”依法行政、公正司法，保障各國家機關協調有效地開展工作，把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

我國人民代表大會制度的本質特點決定了各級人大常委會與“一府兩院”之間既監督又支持的關系。在理想狀態下，人大常委會對司法機關的監督和支持是相輔相成的，監督是支持工作的一種方法，支持是監督工作的目的之一，人大常委會通過監督，幫助司法機關發現問題、分析問題、提出解決問題的意見和建議，并從法律、環境等層面給予支持，促進問題的解決，達到支持的目的。但在包括監督司法工作在內的具體工作中，如何處理好監督與支持的關系，仍是各級人大常委會需要認真研究和探索的問題，否則就容易把監督與支持關系的對立起來，認為支持就是要體諒司法機關的“難處”，要少給司法機關“添麻煩”，要少開展監督工作；或容易忽視監督與支持的區別，把圍繞中心、服務大局、履行監督職責變成直接走向第一線，親自參與司法工作。隨著我國改革開放不斷深化和經濟社會不斷發展，廣大人民群眾對司法的需求越來越高，對司法機關公正司法、維護社會公平正義的期盼越來越大。這就需要以滿足人民群眾的司法需求為根本出發點，從人民群眾不滿意的問題入手，以加強權力制約和監督為重點，優化司法職權配置。

在這種情況下，監督與支持的關系必須明確區分，人大常委會作為國家權力機關，必須履行好監督職權和職責，對司法機關進行有效制約。同時，在監督司法的過程中，應當把握好“度”，尊重司法機關的法定職權。10對司法機關應支持而未支持，或者未予良好支持，是人大的失職；對司法機關應監督而未予監督，或者未予有效監督，更是人大的失職。

(二)調查研究的手段不完善

各級人大常委會在通過聽取“一府兩院”各項工作報告、監督專項法律法規實施情況等方式開展監督司法時，都要進行調查研究。因此，調查研究的科學性和實效性對人大監督司法來說至關重要。目前，人大調查研究工作已步入經常化、規范化的軌道，發展出旁聽庭審、明察暗訪和征求意見等調研手段。這些調研手段各有特點，在人大監督司法實踐中發揮了積極的作用，但也存在一定的局限性。旁聽庭審方式主要還是監督程序公正，對群眾反映強烈的執法和實體審判不公問題還缺乏監督力度，一些法官和檢察官對人大代表提出的質疑不能做出令人信服的回答，如何把對過程的監督和對結果的監督結合起來仍是一個需要探索的課題。明察暗訪在監督公安機關執法行為和監所管理活動時非常有效，可以發現執法程序的不規范，超期羈押、混關混押，法律文書制作不規范，執法標準不統一，執法能力和責任心不強等各種問題。與旁聽庭審一樣，明察暗訪只能發現表面問題，如果沒有扎實的后續工作，就難以發現司法工作中的深層次問題。各級人大常委會在監督司法工作中越來越注重征求意見，通過座談會、調查問卷、個別走訪等方式聽取各級司法機關、當事人、律師、專家學者的意見，從多個角度了解司法工作的情況。但在司法活動中，司法機關工作人員容易受到部門利益和自身利益的影響，當事人更是會考慮個人利益，他們反映的意見和建議就可能有失客觀。如何克服各種調研手段的局限性，深入客觀地發現司法工作中的問題，是各級人大常委會都亟需解決的問題。

（三）人大監督司法方式滯后

《監督法》確立了在人大閉會期間由各級人大常委會對“一府兩院”的專項工作報告進行審議的制度，同時規定人大可以對“一府兩院”進行執法檢查，這種執法檢查既是法律監督，也是工作監督。聽取和審議專項工作報告和執法檢查是人大監督司法的兩種經常使用的形式。此外，人大還可運用“詢問和質詢”、“特定問題調查”、“撤職案的審議和決定”等方式對司法機關實施監督。例如，《監督法》規定，人大常委會審議涉及“兩院”工作議案和有關報告時，法院、檢察院負責人應當到會聽取意見，接受詢問。人大常委會組成人員可以聯名向人大常委會書面提出對“兩院”的質詢案。人大常委會對“兩院”工作需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會。調查委員會向人大常委會提出調查報告，人大常委會根據報告，再作出相應的決議、決定。“兩院”對上級或本級人大常委會作出的決議、決定不認真貫徹執行，或對錯案頂著不復查、不糾正，或因辦案人員失職、瀆職、徇私枉法形成錯案，造成嚴重損失和惡劣社會影響的，人大及其常委會可以依法啟動罷免程序，罷免“兩院”領導及相關責任人。然而，這些形式主要是根據行政機關的工作特點設定的，其對行政機關的監督的確發揮了較大的作用，但將其延伸適用于對“兩院”的監督則會導致一定的問題。有些監督方式特別是一些帶有剛性的方式不適合監督司法工作特點，如組織特定問題調查，憲法和法律明確規定人大常委會可以采用這一方式進行監督，但是如果將這一方式運用于監督司法，由人大常委會組織特定問題調查組，對某一具體案件進行調查并作出具有法律效力的決定，交由司法機關執行，在一定程度上會影響司法機關獨立行使司法權。如詢問、質詢等具有剛性的監督形式也不適合對司法機關的監督，過去有些地方人大代表聯名要對司法機關辦理的案件進行質詢，這從程序上看是合法的，但實際執行的效果很不好，各地基本上很少有這方面的實踐。再如錯案追究，一個案件從最終判決生效到執行要經過很多的程序和環節，如何劃清辦理案件的責任或責任大小則是一個難題，除了很明顯的執法違法、弄虛作假、為錢辦案和枉法裁判外，錯案追究是很難落實的。還比如罷免撤職，這是針對特定對象設置的，其中也包括司法機關的工作人員。評判司法機關工作人員，結合具體案件辦理情況進行評判應當是比較好的標準，但通過案件評判對他們啟動罷免撤職案又存在一定的難度。因此，在人大監督司法工作中存在著彈性監督多、剛性監督少，程序性監督多、實質性監督少，一般監督多、跟蹤監督少，工作監督多、法律監督少等問題。

（四）人大監督司法缺乏專業支持

人大監督司法主要包括法律監督和工作監督。司法工作具有很強的專業性，同時其涉及領域廣、行業跨度大，處理不當，還會在一定程度上影響社會穩定。因此，對司法機關進行監督是一項政治性、專業性非常強的工作，要求監督者必須懂政策、熟法律，有很高的政治素質、思想素質和業務素質。目前人大機關專業人員相對較少，從事監督司法工作的人員要么沒有司法機關工作經歷，要么雖有相關工作經歷但人數偏少，無力承擔過多的監督工作。

從人大代表的角度來看，在人大代表中，具有法律專業知識的人員很少，在常委會組成人員中法律專業人員也不多。而且，人大代表雖然有廣泛的代表性，但絕大多數過去并未從事人大工作，在監督司法工作中缺乏必要的實踐和經驗，有時意見偏激，有時看不到問題，有時又抓不住重點，影響了人大監督司法的權威。

影響司法審判及執行的因素眾多、環節繁復，也給本來就人員力量不足的人大提出了過高要求。例如，執行難是目前法院系統一個較難解決的問題，人大要督促法院建立和完善執行體制機制，必須摸清造成執行難的深層次原因。事實上，影響執行的因素很多，有客觀原因，也有當事人的主觀原因，有法院執行制度不完善的原因，也有法院之外其他環節造成的原因。這也是人大對于法院執行環節監督效果不很理想的原因之一。

三、加強人大監督司法的重點與突破口

如前所述，人大監督司法正日益體現出其獨特的優勢和重要性，但這種優勢和重要性的發揮與憲法和《監督法》的要求尚有一定距離。一方面，隨著社會主義法治進程的推進，全社會要求維護司法公正、促進司法公平的呼聲越來越高；另一方面，司法不公、司法腐敗現象屢禁不止。人大監督司法工作應迎難而上，切實找準監督工作中的突破口，轉變工作思路和工作機制，將監督工作做好做實，充分發揮其對司法機關的監督職能。

（一）明確監督司法的基本思路

人民代表大會制度是一種新型的代議制度，在產生的歷史條件、法律地位、與執政黨的關系、人民代表的地位、組織結構等方面與西方國家的議會制代議制均有著重要區別，但同時它又汲取了西方議會制度的形式和長處。因此，在分析人大監督司法的思路時，可以適當借鑒西方議會制度的經驗。

我國的人民代表大會制度堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國三者有機統一。我國的人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員，無論是共產黨員還是民主黨派成員或者無黨派人士，都是為人民依法履行職責。盡管如此，在面對人員、專業和效率上的不足方面，人民代表大會制度與西方議會制度是相似的。無論是歷史發展、現實需要還是根本性質，都決定了我國的政府、法院和檢察院是強勢的，而代議機構的本質決定了人民代表大會及其常委會在工作人員數量、專業程度和工作效率上都無法與其相比。在這種情況下，人大常委會的監督司法必然是一種查看和督促，而不是上級機關對下級機關審批式的監督。這既是人民常委會監督司法工作的特點，也是開展一切工作的基本思路。

（二）進一步完善常用的監督司法方式

聽取和審議專項工作報告和執法檢查是人大監督司法的最常使用的兩種方式。增強這兩種方式的實效對于做好監督司法工作十分關鍵。筆者認為，各級人大常委會要以加強權力制約和監督為重點，從以下幾方面來增強這兩種監督方式的實效。首先，要突出司法公正。當前社會上對司法不公的反映很多，認為人民法院現在司法不公，“官官相護”、與行政部門和國企打官司輸多贏少。其中有些看法所反映的問題的確存在，有些看法則是以偏概全。各級人大常委會的監督司法工作要能對社會上的質疑作出回應，這樣既可以監督和幫助司法機關進一步提高工作水平，也能澄清社會上對司法工作的偏見和誤解。其次，要突出民生。各級人大常委會要加強對涉及民生的熱點司法問題監督，把推動中央關于民生的重大決策部署的貫徹落實作為監督司法工作重中之重。要堅持貼近民生，促進解決民生問題，把監督司法工作與關系人民群眾切身利益的熱點難點問題聯系起來，把工作的著眼點放在人民群眾普遍關心的問題上，力求與群眾的要求相呼應。近年來，一些地方的人大常委會對民事執行、行政訴訟、交警執法等工作的監督就很好地體現了這一點。各級人大常委會應進一步創新探索，科學地收集、分析、篩選群眾的意見，并使其在選擇監督項目時得到體現。最后，要突出依法行政。當前我國各級行政機關在整體上依法行政的意識日益增強，接受監督司法的自覺性不斷強化，行政行為進一步規范。與此同時，少數行政機關的具體行政行為存在程序不規范、執法隨意性大、工作方式簡單粗糙等問題，許多司法不公問題背后的原因都是不依法行政。各級人大常委會要有針對性地對行政執法行為開展監督，監督各級行政機關及其工作人員進一步強化執法為民、依法行政的理念，規范執法行為，杜絕執法的隨意性，重視釋明說服工作，強化依法接受司法審查的意識。

（三）加強調查研究工作

調研活動是否深入，直接關系到人大常委會審議專項工作報告的效果，只有深入調研，才能發現問題，才能找到解決問題的辦法，才能提出更有針對性的建議。因此各地人大常委會要不斷完善調研工作機制。

各級人大常委會的調研要從不同的視角全面了解情況，通過實地走訪、問卷調查、網上調查等形式盡可能廣泛地了解情況。要通過大規模的調研活動引起一定的社會反響，動員起社會各方面的力量。各級人大常委會的調研還必須深入細致，要通過深入一線的方式掌握第一手資料。調研中不能滿足于僅聽取有關部門面上情況的匯報，更應注重以“小型、分散、多樣”的形式，將明查與暗訪有機結合起來，深入一線，深入基層、深入群眾，廣泛聽取和收集社會各方面的意見和建議，力求更全面、準確、立體地掌握實際情況。

各級人大常委會應繼續完善旁聽庭審、明察暗訪和征求意見等調研手段，揚長避短，充分發揮每種手段的作用。要完善旁聽庭審和明察暗訪后的后續工作制度，要求有關機關對發現的問題作出合理解釋，把監督從程序公正延伸到實體公正，從過程延伸到結果。對不適合旁聽和明察暗訪的問題，可以研究通過專業的社會調查機構開展調查，盡可能廣泛地收集各方面的意見和建議，防止以偏概全。

各級人大常委會在調查研究中要不斷探索發揮人大代表作用的方式，把不斷提高人大代表對參與度作為提高監督實效的重要途徑。要特別注重充分發揮公檢法機關、律師和法律專業學者代表的專業優勢，協助他們依法履職，為他們提供交流觀點的平臺。

（四）以司法類信訪件為突破口，推動監督司法實效

人大信訪作為國家權力機關和人民群眾的橋梁和紐帶，作為反映社情民意的窗口，其價值和功用已越來越受到社會和公眾的肯定和接受。長期以來，許多學者及人大工作者認為，人大信訪是個案監督的重要切入點。實踐中，人大通過司法類信訪件的處理直接啟動個案監督，對于處理一些錯案確實起到了一定的積極作用，有一定數量的案件也通過信訪途徑得到了解決。筆者認為，通過司法類信訪件啟動個案監督并不是解決司法不公、杜絕司法腐敗的長效機制，個案監督更多地是關注個案案情，對于產生問題的深層次原因如司法審判和檢察工作中存在的制度性問題關注不夠，沒有起到“通過現象發現本質”的作用。因此，通過司法類信訪件啟動的個案監督，并沒有從根本上解決司法機關工作機制上存在的問題。但是，不能完全否定司法類信訪件的作用，相反，應當轉變思路，不從強化和突出個案監督的角度出發，而是以司法類信訪件作為突破口，借助個案監督來挖掘司法工作機制上存在的問題。

強調人大監督司法應當把司法類信訪件作為突破口，并不是要強化和突出個案監督，不是要將監督司法的重點放在個案監督上，而是要逐步淡化個案監督。人大進行個案監督必然會影響到法院的司法獨立和司法權威，而且，我國憲法和《監督法》也沒有明確規定人大可以對個案進行監督。因此，以司法類信訪件作為突破口，開展監督司法，主要目的不是為了開展個案監督，解決個案問題，而是為了通過司法類信訪件等個案發現司法機關內部存在的糾錯機制欠缺、司法腐敗、司法不公、執法不嚴等深層次問題，并以此督促司法機關建立和完善相關司法制度，從而推動人大監督司法向縱深方向發展。

（五）建立和推動司法機關強化內部監督機制

《監督法》為各級人大常委會提供了監督司法的各種外在形式，要真正起到監督的實效，還應借由人大的外部監督促使司法機關建立和完善符合職業特點的內部監督制約機制，并狠抓落實，從而確保實現司法公正。督促司法機關強化內部監督機制，主要是考慮到以下幾個方面：一是有利于保證司法獨立，因為人大監督司法直接介入個案，難免會影響和干擾司法獨立；二是符合司法工作專業性強的特點，避免出現“外行監督內行”的難堪；三是有利于督促司法機關完善自身制度建設，突出人大監督司法的特點，切實提高監督的實效。人大監督司法的目的，應當是從制度上、機制上糾正和解決司法工作中存在的問題，促進司法機制的完善，實現社會的普遍公正。也就是說，人大對司法權的監督應該是立足制度層面的監督，督促司法機關強化內部監督機制建設，從制度層面著手，這樣既擺正了人大監督的位置，也較容易為司法機關所接受。

從目前的實踐來看，有的省市人大在推動加強司法機關內部監督方面作了一些有益的嘗試，如《決議》支持檢察機關積極穩妥地探索加強對民事審判和行政訴訟活動的法律監督，堅決查處隱藏在執法不嚴、司法不公背后的徇私舞弊、貪贓枉法、侵權瀆職等職務犯罪；《決議》重申憲法和法律賦予檢察機關的職責，同時強調被監督機關的義務。上海市人大于2009年也審議通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》。地方人大的這些決議，目的就是通過注重發揮發揮司法制度內在的優勢，將司法系統內部監督制約作為法律監督的著力點和突破口，維護司法公正，提高人大監督工作的實效。這種監督方式的嘗試，對人大監督司法來說，無疑是人大做好監督司法工作的一種“破題”，其對提高人大監督司法的實效，具有十分重要的現實意義。

（六）進一步推動其他監督形式的有效開展

目前，人大監督司法比較多地使用了聽取和審議司法機關工作報告和專項報告以及專項執法檢查等形式，還有一些監督形式使用得較少，如有針對性的詢問和質詢、特定問題調查等。筆者認為，豐富人大監督司法的方式和形式，對于多角度推進人大監督司法工作，提高監督實效，具有十分重要的作用。如詢問是質詢的一種初級形式，是人大及其常委會行使“知情權”，主要是代表和委員對有關報告中不理解或不了解的地方，要求報告單位作出解釋或補充說明，對被詢問者是一種帶督促性質的監督，這種監督相對比較溫和，其對于代表和委員深入了解有關情況具有一定的幫助。質詢從表面上看也是行使知情權，實踐中多是對不適當行為（包括違法失職行為）提出質詢案，責成被質詢者糾正不適當行為，是一種剛性較強的監督形式。目前應當進一步健全質詢制度，完善有關質詢制度的程序規定。11特定問題調查也是監督法規定的一種監督方式，《監督法》規定，人大常務委員會就司法領域內的重大事項或者特定問題可以成立特定問題調查委員會組織調查。但是，《監督法》對特定問題調查的啟動規定了嚴格的程序，要求由委員長會議或者主任會議提議，或五分之一以上常務委員會組成人員書面聯名提議方可進入特定調查程序。除了以上三種監督形式，人大還可以積極探索組織代表視察、加強人事任免監督等監督形式，尋求多方位、多層次的監督司法形式，切實提高人大監督司法工作的實效。

注：

1湯維建：《人大職能應由立法向監督司法工作轉移》，《檢察日報》2013年3月29日。

2理論界主要擔憂個案監督可能會成為個人或團體干預司法機關獨立辦案的途徑，影響司法權的獨立行使。代表性的觀點見蔡定劍：《一個人大研究者的探索》，武漢大學出版社2007年版，第57頁。

3韓大元：《地方人大監督檢察機關的合理界限》，《國家檢察官學院學報》2011年第1期。

4、5唐瑩瑩、陳星言：《構建人大對司法的類案監督制度》，《人大研究》2007年第11期。

6、7《認真貫徹實施監督法加強司法類案監督》，ht tp://www.scspc.gov.cn/html/gdl l_24/2009/0224/43548.html，2013年2月16日訪問。

8強世功、羅玥：《“案件監督”還是“行為監督”——人大個案監督及其問題》，載蔡定劍主編：《監督與司法公正——研究與案例報告》，法律出版社2005年版，第147頁。

9張國印：《建立和完善對法官的投訴與懲戒制度》，清華大學2007年碩士學位論文，第39頁。

10楊全心：《著力突破瓶頸、深化司法監督》，《上海人大》2009年第11期。

11柯葛壯、張震：《〈監督法〉實施與人大司法監督的改進》，《法治論叢》2007年第5期。