檢驗檢疫工作與中國自貿試驗區建設

文/ 謝秋慧

隨著我國對外貿易快速發展和國際貿易深層次發展，建立在我國特定領土內的自由貿易區日益成為推動完善開放型經濟的迫切需要。8月22日，國務院正式批準設立中國(上海)自由貿易試驗區。9月29日，上海自貿區正式掛牌。國家質檢總局高度重視自貿區建設，成立了專門領導小組。加強研究，有效發揮檢驗檢疫重要作用，確保自貿區有效運行、規范管理、科學發展、作用顯著，成為檢驗檢疫責無旁貸的重要工作。

一、自貿區是我國外貿發展的必然選擇

建設中國特色自貿區，既是我國深化改革、擴大開放的需要，也是融入世界經濟一體化、充分參與國際競爭的需要，更是我國加入WTO后與國際接軌的需要。

（一）自貿區對促進經濟社會發展具有重要作用。

自貿區是通過特殊的經濟政策和手段與其他地區隔離的特別經濟區域，在稅收、貸款、土地政策上提供優惠政策，實行特殊監管方式。自貿區具有綜合化多功能的特點，可以開展進出口商品倉儲、調撥、中轉、展示、展覽等外貿業務，商品加工、裝配、維修、包裝、整理等制造業務，以及貿易旅游、金融等服務業務。其溝通國際、國內兩個市場，發揮聚集效應，帶動區內倉儲業、運輸業、貿易業、金融業、信息業等發展，在促進進出口貿易、擴大轉口貿易，吸引外資、增加外匯，推動技術轉移，增強當地企業國際市場競爭力等方面起到重要作用。世界上現有的自貿區均有效地刺激當地經濟增長、促進區域經濟繁榮、推動經濟全球化。中國香港因其得天獨厚的環境和條件，成為世界上最著名、規模最大、功能最完善的自由貿易港之一。巴拿馬科隆自貿區發展轉口集散型貿易，成為拉美貿易的集散地和轉口中心。荷蘭阿姆斯特丹自貿區注重發展倉儲和展示功能，成為各商品進出歐洲大陸的分銷中心。德國漢堡、美國紐約、阿聯酋迪拜等世界著名自貿區均為所在國或地區經濟社會發展做出重要貢獻。

（二）我國已經具有建立自貿區的良好基礎。

改革開放以來，我國先后設立一些特殊監管區域，不僅為我國深化改革、擴大開放、帶動區域發展提供了動力，而且其內涵不斷豐富，功能逐漸齊全，為自貿區建立積累了經驗。據不完全統計，我國已經先后設立12個保稅區、14個保稅港區、18個綜合保稅區和5個保稅物流園區。從區域劃分、功能設置上看，保稅區、保稅港區已具有自貿區的雛形，綜合保稅區又朝著自貿區功能進一步邁進。1990年，上海設立我國第一個保稅區——外高橋保稅區，2005年，國務院批復成立了我國首個保稅港區——洋山港保稅港區，后又融洋山保稅港區、外高橋保稅區和浦東機場綜合保稅區于一體，形成上海綜合保稅區，上海開展自貿區建設具有經驗優勢。目前，上海港是世界貨物、集裝箱吞吐量雙第一大港，成為我國最大、最重要的國際性貿易口岸之一和進出口貿易環節上的中心節點，開展自貿區試點工作具有區域優勢和經濟優勢。

2012年12月21日，上海市人大常委會第37次會議表決通過《上海市推進國際貿易中心建設條例》，自貿區建設具有先行優勢和政策優勢。

（三）世界自貿區發展為我國提供了有益的經驗。

自貿區的核心是建設一個國際化、法制化的營商環境，這樣才有推廣意義。自貿區具有功能綜合、封閉隔離、“境內關外”、貿易自由等特點，我國現行特殊監管區域與完全意義上的自貿區還有一定距離，亟待加強理論和政策研究。當前，世界各國、地區不僅在自貿區的功能定位、綜合發展、優惠政策等方面積累了不少經驗，而且在自貿區法制保障、管理組織、監管模式等方面做出了積極探索。自貿區的自由是建立在嚴密法律法規基礎之上的自由，世界各國、地區都是先立法后設區，通過國家立法、地方政府制定相應的條例規章，規范自貿區各種活動，保障自貿區健康發展。如，2003年臺灣分別頒布了《自由貿易區設置管理條例》、《自由貿易港區貨物通關管理辦法》等法律和操作規則。只有具有相對完備、有效的法制環境，自貿區才能體現最大限度的自由和便捷，顯現較強的生命力。同時，世界各國、地區都設有專門機構，負責安全管理，協調整體事務，建設基礎設施，審批項目立項。立足中國特色，借鑒世界經驗，對保障自貿區發展具有積極意義。

二、自貿區對檢驗檢疫工作提出新挑戰

自貿區帶動經濟高速發展的同時，各項安全受到各級領導高度重視和社會廣泛關注。區內企業與人員享有包括貿易自由、人員進出自由、運輸自由、投資自由、匯兌自由和金融自由等充分的自由權利，由此可能導致進出境疫病疫情傳播、商品安全、商業安全的風險大大增加，如何做到既嚴把國門安全，保護人民群眾生命健康、國家經濟安全和區域環境，又服務自貿區發展，對檢驗檢疫工作提出新挑戰。

（一）疫病疫情防控面臨新挑戰。

從世界范圍看，隨著經濟全球化，國際突發公共衛生事件此起彼伏，疫病疫情越來越復雜，傳播范圍越來越廣，傳播速度越來越快，疫病疫情防控成為世界性課題。

2012年，全國出入境檢驗檢疫部門檢疫查驗出入境人員3.63億人次，發現患有傳染病疑似病例2.56萬例，同比分別增長5.83%、116.95%，截獲有害生物4331種、579356次，其中檢疫性有害生物284種、50898次，呈現上升趨勢。

從我國發展看，疫病疫情防控關系到人民生命健康安全，關系到國家經濟社會安全。黨的十八大報告指出建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位。目前，我國公共衛生體系還相對薄弱，保護生物多樣性任務非常緊迫，守住國門對國家疫病疫情防控具有重要作用。

從自貿區建設看，疫病疫情具有落地傳播、跨區域傳播等特點，自貿區的物理隔絕不可能成為疫病疫情的防線，人員自由進出加大了疫病疫情的復雜性和傳播風險。2009年的甲型H1N1流感在墨西哥爆發，短短時間就傳播到200多個國家和地區，上萬人死亡，邁阿密等自貿區均有病例，只有五百萬人口的新加坡，甲流感染病例突破2900起，香港嚴重感染299人，死亡83人。

（二）進口商品監管面臨著新挑戰。

從商品風險看，進口商品安全不僅關系到自貿區自身發展，而且影響到社會安全穩定，尤其是高敏感、高風險商品常常涉及質量、安全、衛生、環保、健康、欺詐等問題。危險化學品具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質，在生產、加工、包裝、儲存、運輸每一個環節都存在著危險性和不確定性，一旦發生事故，將嚴重威脅自貿區內外人員身體健康、公共安全、公私財產安全和環境保護。進口廢物原料在為我國循環經濟發展做出貢獻的同時，具有來源龐雜、種類繁多等特殊性，容易攜帶蚊蟲、生活垃圾、廢舊電器、有毒有害和放射性超標等物質。舊機電進口存在以舊充新的情況，排污、能耗指數達不到我國現行產品安全、衛生、環保強制性技術法規。民以食為天、食以安為先，自貿區內食品直接關系到區內工作人員的生命健康安全，不應成為監管盲點。

從進口現狀看，為了維護我國經濟社會安全，我國歷來對進口商品采取嚴格監管措施，發現多起不合格商品。2012年，我國檢出不合格進出口商品8.6萬批、526.7億美元，檢出不合格進出口危險化學品5597批，檢出不合格進口食品10615批。少數不法商人利令智昏，將有害廢物大規模地轉移到中國，嚴重危害我國環境，侵害國家尊嚴。2012年上海口岸在實施境外裝運前檢驗中，現場發現不符合我國法律、法規和技術規范強制性要求的擬進口舊機電產品近600批，占實施裝運前檢驗總批次比例較高。

從世界經驗看，各國(地區)自貿區在最大限度實現進出口貿易的自由和便捷、減免各類關稅、采取優惠措施的同時，均對涉及公眾衛生、安全、環保或內部保安等的商品采取嚴格管控措施，均將食品、危險化學品等標準、安全問題作為各國(地區)自由貿易區談判的重點項目。香港針對進出境危險品，制定了《危險品條例》、《化學品管制條例》、《氣體安全條例》及附屬的若干規例等，針對進出口食品安全，制定了《公眾衛生及市政條例》規定，要求食品進口商提供向來源地衛生當局申領的衛生證明書。新加坡要求進口危險品、醫藥品、化學藥品、電影電視、武器彈藥等受管制產品需有進口許可證，進口農產品、食品和動物須獲得農糧獸醫局（AVA）進口執照，藥品進出口、批發、零售須向衛生科學局（HSA）取得相關許可，并且衛生科學局負責進行抽檢，一旦與申報不符即取消該經營者經營資格。比利時安特衛普港要求船舶抵離港和掌握國際海運危險品申報。漢堡港在進出自由貿易港的海陸通道設置關卡39個，有目標地個別抽查，一旦查出問題，性質嚴重的取消其在自貿區內經營資格。

（三）適應自貿區發展面臨著新挑戰。

從傳統口岸監管模式看，我國口岸實行海關、檢驗檢疫、海事、邊檢等部門分工負責、聯動協作的模式。而自貿區的特點主要體現為自由與快捷，為了最大限度實現進出口貿易的高效和便捷，世界各國自貿區采取便捷化措施，精簡海關機構，簡化海關監管手續和通關程序，漢堡港裝卸、轉船和儲存不受海關的任何限制，鹿特丹港和安特衛普港對保稅倉庫監管不派駐海關人員。為了提高通關效率，世界各國貿易區著力建設統一的信息平臺，如新加坡的全國性信息控制與電子數據交換系統（EDI）貿易網，比利時的安特衛普港信息控制系統（APICS）等。在自貿區建設和發展中，傳統關檢合作模式將被打破，檢驗檢疫需要在高效便捷的口岸管理與通關體制上，更加有效地行駛職能，發揮更加明顯的作用。

從現行檢驗檢疫模式看，近年來，檢驗檢疫部門始終創新檢驗檢疫模式，不斷采取貿易便利化措施，推動我國外貿發展，如，分類管理、浦東新區綜合配套改革、全國檢驗檢疫創新示范區建設、各類特殊監管區便利化通關政策等等，都將為自貿區監管模式提供有益的經驗。同時，自貿區呈現區港一體化的新特點，而我國與自貿區形式較為接近的各類保稅區仍實行的區港分離，這要求檢驗檢疫部門宏觀思考和研究自貿區檢驗檢疫功能定位、監管模式。此外，提高通關效率，需要深入分析現行檢驗檢疫各項便利措施，總體研究配套政策，整合人力、技術、設施資源，充分發揮疊加效應。

從新興行業發展看，自貿區將涌現生物醫藥、醫療設備、電子技術半導體、大宗奢侈品展示交易等新興產業，推進金融、高端航運服務、分銷業務、專業服務、教育和健康醫療等領域的對外開放試點，打造集商品進口、保稅倉儲、分撥配送、展示銷售、維修檢測、數據處理及售后增值服務為一體的完整貿易服務鏈。檢驗檢疫部門正在對跨境電子商務等新業態、新情況進探索，如何更加有效地服務新興產業發展，推進保稅區向自貿區轉型，對檢驗檢疫工作提出更高的要求。

三、有效發揮檢驗檢疫在自貿區建設中的作用

自由貿易區規劃和建設是一項復雜又艱巨的系統性工程，需要多方協作推進。檢驗檢疫部門要找準功能定位，主動介入、克盡職守、開拓創新，堅持嚴把國門和服務發展相結合，科學有效地發揮檢驗檢疫作用。

（一）主動介入，推動創建“規范有序”自貿區。

1.積極參與法制建設。完善的法律法規制度是保障自貿區規范有序運行的必要條件，先立法后設區已經成為一項自貿區建設普遍的國際慣例和通行做法。美國在設立第一個自貿區前兩年，國會通過《對外貿易區法》。土耳其和洪都拉斯在頒布《自由貿易區法》后五年至六年才設區。歐洲《歐共體海關法典》、馬來西亞《自由貿易區法案》和韓國《自由工業區設置管理條例》都對自貿區做出明確規定。我國高度重視自貿區法制建設，正在思考和研究相關法律法規制定。檢驗檢疫機構應及時了解和掌握相關信息，大力宣傳在自貿區建設中安全、衛生、環保、健康的重要意義，主動向有關部門匯報檢驗檢疫不可或缺的作用，積極參與法律法規制定工作，奠定堅實的依法行政基礎。

2.注重借鑒有益經驗。改革開放以來，我國先后制定并形成以《進出口商品檢驗法》、《國境衛生檢疫法》和《進出境動植物檢疫法》為主要內容的檢驗檢疫法制體系，整體結構相對完備，運行證明科學有效。世界現代自貿區已經運行近百年，積累了成熟經驗，形成了包括檢驗檢疫工作在內的豐富法制內容。作為自貿區雛形的我國特殊監管區開設20多年，同樣探索形成了一批可行的法規。制定自貿區法律法規，應注重吸納現行檢驗檢疫法律法規的立法宗旨、指導思想、基本原則和條款內涵，借鑒國外自貿區法律法規中科學適用的內容，總結吸收我國特殊監管區法制建設經驗，體現檢驗檢疫法治精神。

3.大力加強理論研究。自貿區在我國還是新鮮事物，尚處于探索階段。檢驗檢疫機構應組織力量，積極加強政策理論研究，從宏觀層面思考問題，充分考慮和結合好自貿區特點、政府職能轉變和中國特色質檢工作體系三方面要素，做到跳出系統看全局、著眼長遠看發展，既不缺位也不越位。要積極將研究成果向有關部門建言獻策，在自貿區功能定位、運營范圍、運行機制和管理架構等方面提出科學建議，推動自貿區良性發展。

（二）恪盡職守，推動打造“安全綠色”自貿區。

1.進境嚴把安全。積極倡導生態文明建設理念，采取國境嚴密監管、區內適時抽查的方式，保障國門安全。嚴把疫病疫情檢疫關，構筑動植物疫病疫情防護安全網和口岸公共衛生防控體系，深化口岸核心能力建設，借鑒和推廣浦東國際機場和洋山港創建國際衛生機場（海港）經驗，加強入境交通工具和人員的疾病監測和衛生監督，加大區內動植物、媒介生物本地調查力度，密切監測疫病疫情傳播，建設健康衛生自貿區。嚴把商品質量安全檢驗關，整合檢驗資源，深化與環保等部門合作，加強對進口礦產品、進口石材、進口陶瓷瓷磚等產品的放射性監測和專項抽查，加大進固體廢物檢驗力度，開展危險化學品等高風險貨物后續監管處理，打造安全環保自貿區。

2.進口管好質量。強化自貿區企業主體責任意識，貫徹國家以質取勝、扶優扶強的重要措施，打造區域性質量高地。在進境嚴把安全的基礎上，研究進境產品質量管理新模式，優化檢驗檢疫項目，避免進境、進口重復檢驗檢疫，發揮風險管理、誠信管理、分類管理作用，采取差別化檢驗管理模式，在有效可控的基礎上最大限度地突出貿易流通的便利化。進境產品質量監管模式應逐步由檢驗檢疫對具體產品實施符合性評價，轉變至對境內收貨方、境外發貨方和第三方檢驗鑒定機構符合性技術證明文件實施驗證。推動自貿區質量信息化平臺建設和標準化建設，加大反欺詐把關力度，維護消費者權益和國內企業利益。

3.區內推動發展。積極貫徹落實《質量發展綱要》，大力實施質量強國戰略，推動地方政府建設“質量安全示范區”，為優化經濟結構、轉變發展方式、實現集約化發展搭建新的載體和平臺，打造進出口商品質量安全港灣。發揮職能優勢，引導區內企業提升產品質量水平，樹立我國出口商品質量管理標桿。深化“入境再利用產業檢驗檢疫示范區”建設，推動再利用產業朝集約化、高端化、規模化發展，推動入境維修產業向高技術含量、高附加值、低環境污染方向發展。扶持現代服務業、綠色節能環保產業發展，推動引進具有高科技、高產品附加值、自主知識產權的創新型產業和服務業，努力避免高污染、高能耗、高排放企業進駐，引導自貿區又好又快發展。

（三）開拓創新，推動構筑“便利高效”自貿區。

1.推進貿易便利化。主動參與自貿區企業綜合資信庫、公共信息平臺、網上辦事平臺、物流信息平臺與聯網核查等 “大通關” 應用項目建設，支持實施貨物申報、受理、審批、監管“單一窗口”模式建設。將現有檢驗檢疫便利化措施整合優化后移植到自貿區，發揮便利政策“疊加”效應，積極探索適合自貿區特點的檢驗檢疫模式。發揮“智能質檢”信息化作用，推廣上海局通報通放、快檢快放和即查即放“三輪驅動”促進貿易便利化的理念，探索“零等待”檢驗放行理念，簡化監管程序，提高放行速度，減少行政成本，提升工作效能。積極研究自貿區設立后產生的新業態、新情況，研討跨境電子商務、轉口貿易、消費品展示等新型貿易方式的檢驗檢疫政策，探索新型服務貿易業態的行業準入和監管制度，進一步推動服務業對外開放，試行中資、外資機構統一的審批、許可條件和許可程序。

2.試行“三個二”改革。其一，改革“二元管理結構”，目前，根據《商檢法》和《種類表》，檢驗檢疫機構對表內和表外商品分別實施法定檢驗和非法定檢驗，形成“兩元管理結構”。針對保護人類健康、動植物安全、環境保護、反欺詐為目標的項目，實施法定的符合性評定，是世界各國普遍采用的技術性貿易措施的手段。自貿區的功能定位，為試點改革“二元管理結構”，轉向針對涉及安全、衛生、健康、環保和防欺詐項目的符合性評定，提供極好的契機。其二，理順改革檢、管二者關系。將檢管并重轉向以監管為主，有利于提高檢驗檢疫工作效率，促進現代服務業發展，避免重復檢驗。近十年來，檢驗鑒定行業得到長足發展，為依據第三方檢驗鑒定機構檢驗結果，通過有效驗證來實施法定符合性評價程序提供了可能。在自貿區內，試點檢、管二者適度分離，將監管重點轉移到對檢驗市場、檢驗機構的管理和對產品質量總體狀況的監管，支持中檢公司等信譽高、實力強的企業參與監督抽查工作，共同構筑質量高地。其三，探索進口商品二維分類管理。檢驗檢疫系統成功探索形成出口企業分類管理制度，有效地緩解外貿快速增長與檢驗檢疫監管能力不足之間矛盾，獲得地方政府、行業協會及企業好評。近年來，檢驗檢疫系統開始探索進口分類管理制度，但受制于進口商品的生產商和發貨人處于境外而難以實施分類。自貿區“境內關外”的特點，為開展以進口商品和進口企業二維分類管理提供契入點。加強風險管理、誠信管理，評估貨物所有人質量保證能力的驗證、質量信用和產品質量安全情況，積極開展進口商品分類管理，適時試點進口商品免驗，為全面推進進口分類管理積累經驗。

我國自貿區建設剛剛起步，檢驗檢疫部門將深入貫徹中央精神，積極落實總局領導要求，堅決擁護自貿區建立。將結合檢驗檢疫工作職能和特點，實事求是、開拓創新，加強探索研究，主動參與自貿區法律法規建設、制度建設和管理機構建設，為全國自貿區規范性建設做出積極貢獻。