加快農業經營體制創新

文/李念文

最近一個時期，中央決策層頻頻釋放出有關農業經營體制改革創新的信號：黨的十八大報告明確指出，要堅持和完善農村基本經營制度，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系；農業經營體制也成為2013年中央一號文件關注的焦點問題，這也是中央一號文件連續第十年聚焦“三農”。

——加快農業經營體制創新，必須要堅持和穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。家庭承包經營是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨在農村政策的基石和重要底線。家庭經營是農業生產最適合的經營方式，這是由農業生產本身的性質決定的。從制度經濟學的角度講，家庭經營內部監督成本是零。從國外的情況來看，許多發達國家的規模經營和農業現代化都是在家庭經營基礎上實現的，美國、澳大利亞和加拿大等發達國家的農業生產都普遍采用家庭經營形式，美國85%以上的農場是以家族為基礎建立的。家庭經營既適合分散經營，也適合規模經營；既適合傳統農業，也適合現代農業，是富有生命力的農業經營模式，堅持家庭經營并不與建設現代農業相抵觸。

創新農業經營體制，關鍵是要大力培育現代農業經營主體，創新發展專業大戶、家庭農場、專業合作社、農業產業化等生產經營形式，進一步提升農業產業化水平，著力解決好小生產與大市場對接難的問題。特別是要鼓勵農戶組織起來，積極應對自然風險和市場風險，通過提高組織化程度實現與市場的有效對接。

值得注意的是，對于工商資本進入農業，目前中央政策精神的基調是不鼓勵甚至限制企業租地。農業部部長韓長賦最近在全國農業產業化工作會議上表示，國家鼓勵工商企業投資農業，推動農業產業化和規?；洜I，但是不提倡工商企業大面積、長時間直接租種農戶土地，以避免土地出現過多的非糧化和非農化。他認為企業應該帶動農戶發展而不是代替農民生產，應該把種養環節留給農民。在這方面下一步是否會有相關的制度或政策措施跟進出臺值得關注。今后要更加注重以政策鼓勵引導工商資本進入現代農業發展產前、產中、產后的各類服務領域，使工商企業在現代農業發展過程中發揮更多更大更好的服務功能。

——在我國現行的農村土地家庭承包經營體制下推進農業規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，必然要求推進農村土地承包經營權流轉，使稀缺的農地資源得到優化配置和高效利用，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，這也是農村經營體制改革創新的重要內容。

在堅持家庭承包經營的前提下推進農村土地流轉，一要嚴格界定和厘清農地產權關系，通過不斷改革創新，使農村土地所有權、承包權和經營權“三權”逐步分離，穩定集體所有權，保障家庭承包權，盤活經營使用權。扎實做好農村集體土地所有權和農戶土地承包經營權的確權、登記、頒證工作，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。這是加快農村土地流轉的基礎和前提。

二要堅持“農地農用”原則，防止農村土地在流轉過程中的“非農化”“非糧化”現象發生，以確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。實行土地用途管制是土地管理的一項重要制度，農戶承包土地流轉后的用途應嚴格限定在農業生產經營范圍內。在任何國家，土地的使用權都會受到國家土地用途管制的限制，必須按照規劃確定每一塊土地的用途。在美國，盡管農地產權制度以私有產權為主體，農地絕大部分屬于農場主或農戶所有，土地所有者在法律規定范圍內享有充分的自主經營權，但與此同時政府也對農地的用途進行了嚴格管制，以限制農地非農化。當農場主或農戶準備改變農地用途時，他們必須考慮到此舉是否對本地區的經濟和生態環境產生不利影響，否則，一旦造成損失，政府就會對其依法做出嚴懲。

三要充分保障農民土地承包經營權，既不能限制也不能強制農民流轉承包土地。農村土地流轉要與二、三產業發展水平相適應，要與農村勞動力轉移程度相協調，只能因勢利導，不能強制強求。關于這一點，2012年11月28日召開的國務院常務會議特別強調指出，農業經營體制改革要因地制宜，有利于保護和調動農民的積極性，把保護農民利益、保護耕地、保護糧食和重要農產品的生產能力放在第一位。因此，在土地流轉過程中要依法保障農戶享有的對承包土地的占有、使用和收益等各項權利，切實保障農民土地權益不受損害，這是農村土地流轉必須遵循的重大原則。