WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第14條的適用前提之辨——以對(duì)外貿(mào)易補(bǔ)貼利益與數(shù)額計(jì)算基礎(chǔ)即“市場(chǎng)”為核心

甘 瑛

（華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海200042）

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱SCMA）第14條要求，以補(bǔ)貼接受者所獲得的補(bǔ)貼利益來計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)額，但具體計(jì)算方法由成員方自行規(guī)定。SCMA雖然規(guī)定補(bǔ)貼是政府行為授予接受者的一項(xiàng)利益，但未明確界定“利益”，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱DSB）將其解釋為“需比較政府行為給予接受者的條件與接受者可以從市場(chǎng)中獲得的條件來確定”，這是否意味著“市場(chǎng)”就應(yīng)當(dāng)是第14條的適用前提，即對(duì)于各類型政府補(bǔ)貼行為的補(bǔ)貼利益乃至補(bǔ)貼數(shù)額的認(rèn)定都必須基于“市場(chǎng)”？如果是以“市場(chǎng)”為適用前提，那么究竟應(yīng)當(dāng)是什么樣的市場(chǎng)呢？第14條本身在這些問題上并無明確規(guī)定，這實(shí)際上就留給WTO成員廣泛的自由裁量空間。比如，該條款若是以完全市場(chǎng)為適用前提，而不是以現(xiàn)實(shí)的不完全市場(chǎng)（存在相當(dāng)程度政府干預(yù)）為適用前提，兩種情形造成的結(jié)果就大相徑庭?，F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)往往存在各種各樣的不完備之處，要在現(xiàn)實(shí)中找到完全市場(chǎng)幾乎是不可能的。以完全市場(chǎng)為適用前提，調(diào)查機(jī)構(gòu)就必然要尋求大量經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和合理的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型來虛擬一個(gè)完全市場(chǎng)，或者尋找一個(gè)替代市場(chǎng)來當(dāng)做完全市場(chǎng)，這就全然不同于以現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)數(shù)據(jù)形成的計(jì)算結(jié)果?？梢姡琖TO成員盡管是遵循第14條來制定和實(shí)施本國(guó)反補(bǔ)貼規(guī)則，但是本著對(duì)適用前提的不同理解，必然導(dǎo)致對(duì)同一補(bǔ)貼的數(shù)額計(jì)算上的極大差異。這就引發(fā)人們對(duì)該條適用前提的存在必要性、正當(dāng)性和公平性的反思，這也是WTO成員在反補(bǔ)貼實(shí)踐中具體運(yùn)用SCMA的核心問題。

一、第14條適用前提的存在與否及其必要性分析

（一）第14條是否存在適用前提

補(bǔ)貼是政府對(duì)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)提供的、使接受者獲得一項(xiàng)“利益”的財(cái)政資助或價(jià)格支持。1SCMA第14條題為“以接受者所獲利益計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)額”，指出調(diào)查主管機(jī)關(guān)計(jì)算政府補(bǔ)貼授予接受者的“利益”所使用的任何方法應(yīng)在有關(guān)成員國(guó)內(nèi)立法或?qū)嵤┘?xì)則中作出規(guī)定，并與該條所列舉的政府投資入股、貸款、貸款擔(dān)保、提供貨物或服務(wù)等四類政府補(bǔ)貼行為的計(jì)算指導(dǎo)規(guī)則（guidel ines）相一致。該條款從字面上看，僅對(duì)WTO成員提供了指導(dǎo)性框架，要求成員在國(guó)內(nèi)反補(bǔ)貼規(guī)則中以“接受者所獲利益”為出發(fā)點(diǎn)，在此框架下在國(guó)內(nèi)反補(bǔ)貼立法中自行規(guī)定補(bǔ)貼數(shù)額具體計(jì)算方法。2這可能使各成員的具體方法設(shè)計(jì)千差萬(wàn)別。那么，在適用該條時(shí)是否存在或應(yīng)當(dāng)存在一個(gè)適用前提，使各種可能的有差異的補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算方法在實(shí)踐運(yùn)用中能得出基本相同結(jié)論而不致差距過大呢？

筆者認(rèn)為，該條款盡管字面上沒有明確具體的適用前提，但它卻蘊(yùn)含著這樣的前提。首先，“利益”一詞在SCMA中沒有任何注釋，對(duì)它的細(xì)化理解只能在DSB相關(guān)案件裁定中尋找。3根據(jù)DSB上訴機(jī)構(gòu)的解釋，補(bǔ)貼定義中的“利益”與第14條中的“利益”是相同概念，“利益”作為一種普遍意義上的“更為有利或有益的因素或情形”，本身暗含某種比較，“市場(chǎng)”提供了比較的適當(dāng)邏輯基礎(chǔ)。如果一項(xiàng)財(cái)政資助使接受者獲得在“市場(chǎng)”中無法獲得的優(yōu)勢(shì)條件，那么接受者就因財(cái)政資助而被授予了一項(xiàng)“利益”。4可見，從DSB的理解角度看，“市場(chǎng)”為判定補(bǔ)貼利益的存在與否提供了適當(dāng)參照標(biāo)準(zhǔn)。其次，SCMA第14條第a款指明，政府以投資入股形式提供補(bǔ)貼的，應(yīng)與“該成員領(lǐng)土內(nèi)私人投資者通常投資做法”相比較來確定補(bǔ)貼利益和補(bǔ)貼數(shù)額?！巴顿Y者通常做法”是投資者在投資市場(chǎng)中普遍的或一般的做法，這實(shí)際就包含了“市場(chǎng)”前提，否則政府提供的條件與市場(chǎng)條件相比更不具有優(yōu)勢(shì)，企業(yè)就可能轉(zhuǎn)向市場(chǎng)去尋求資本。該條第b款規(guī)定，政府以貸款形式提供補(bǔ)貼的，應(yīng)與“可以實(shí)際從市場(chǎng)上獲得的可比商業(yè)貸款”相比較。“市場(chǎng)”一詞在該條中十分明顯。該條第c款規(guī)定，政府以貸款擔(dān)保形式提供補(bǔ)貼的，應(yīng)與“公司支付無政府擔(dān)保的可比商業(yè)貸款的金額”相比較。如果政府向企業(yè)提供貸款擔(dān)保而收取的擔(dān)保費(fèi)用低于企業(yè)可以從“市場(chǎng)”上獲得的商業(yè)性質(zhì)貸款擔(dān)保費(fèi)用，就可以認(rèn)定存在補(bǔ)貼利益。5該條第d款涉及“政府提供貨物或服務(wù)或購(gòu)買貨物”的補(bǔ)貼形式，“政府提供貨物或服務(wù)所得低于適當(dāng)報(bào)酬，或購(gòu)買貨物所付高于適當(dāng)報(bào)酬”，即可確定補(bǔ)貼利益，而報(bào)酬適當(dāng)與否應(yīng)參考“在提供或購(gòu)買的國(guó)家的現(xiàn)行市場(chǎng)情況（包括價(jià)格、質(zhì)量、可獲性、適銷性、運(yùn)輸和其他購(gòu)銷條件）”，顯然適用該款來判斷補(bǔ)貼利益也須以“市場(chǎng)”為前提。由此可見，第14條的四項(xiàng)指導(dǎo)規(guī)則措辭本身都蘊(yùn)含著“市場(chǎng)”，所有計(jì)算補(bǔ)貼利益和補(bǔ)貼數(shù)額的方法本身須從“利益”這一要素的判定出發(fā)，而“市場(chǎng)”又是判定“利益”存在與否的邏輯基礎(chǔ)，因此“市場(chǎng)”是蘊(yùn)含于第14條的基本適用前提。

（二）明確第14條適用前提的必要性

第14條蘊(yùn)含著“市場(chǎng)”這一適用前提，“利益”需要以“市場(chǎng)”為邏輯基礎(chǔ)才能界定：如果政府為企業(yè)提供的財(cái)政資助條件優(yōu)于市場(chǎng)條件，那么政府就授予一項(xiàng)“利益”，兩者條件之差額就是補(bǔ)貼數(shù)額?！笆袌?chǎng)”這一前提看似簡(jiǎn)單，實(shí)則存在一個(gè)根本性的復(fù)雜問題。反補(bǔ)貼實(shí)踐中調(diào)查機(jī)構(gòu)面臨著選擇不同“市場(chǎng)”為適用前提：可能是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中虛擬的“完全市場(chǎng)”，也可能是現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)；后者以地域來劃分可分為補(bǔ)貼國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和提供國(guó)以外的國(guó)外市場(chǎng)；而國(guó)外市場(chǎng)可能是調(diào)查機(jī)構(gòu)所在國(guó)市場(chǎng)、補(bǔ)貼國(guó)和調(diào)查國(guó)以外的第三國(guó)市場(chǎng)，甚至可能是國(guó)際市場(chǎng)（世界市場(chǎng)）。如果政府補(bǔ)貼行為已經(jīng)扭曲了補(bǔ)貼國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，調(diào)查機(jī)構(gòu)能否棄用國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)而以國(guó)外市場(chǎng)或虛擬的市場(chǎng)為適用前提？所有這些問題歸根結(jié)底就是“究竟何種市場(chǎng)應(yīng)成為第14條的適用前提”。

如果以“完全市場(chǎng)”為前提，必然是人為虛擬的，因?yàn)閷?shí)踐中幾乎不可能找到合乎完全市場(chǎng)各要素的現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)。如果是以現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)貼國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為前提，調(diào)查機(jī)構(gòu)考慮的是其現(xiàn)行市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格，其影響價(jià)格的各種要素都是客觀可證實(shí)的，但不考慮現(xiàn)行市場(chǎng)是否受到政府補(bǔ)貼扭曲。如果是以“未經(jīng)政府補(bǔ)貼行為扭曲的市場(chǎng)”為前提，考慮的是“未扭曲的市場(chǎng)”中可能存在的普遍價(jià)格，這可能導(dǎo)致實(shí)踐中“市場(chǎng)”選擇各異：或選擇沒有受到政府補(bǔ)貼行為扭曲的情況下的受調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，或選擇補(bǔ)貼國(guó)以外的國(guó)外市場(chǎng)，甚至可能選用某個(gè)虛擬的市場(chǎng)（如不存在“國(guó)外市場(chǎng)”）。

第14條顯然沒有明確規(guī)定何種市場(chǎng)應(yīng)成為其適用前提，其行文是模糊的，從該條列舉的四項(xiàng)指導(dǎo)規(guī)則可見一斑。就政府投資入股而言，“該成員領(lǐng)土內(nèi)私人投資者通常投資做法”是指完全市場(chǎng)中的通常做法，還是現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中的通常做法，并不明確。就政府貸款而言，“可能實(shí)際從市場(chǎng)上獲得的可比商業(yè)貸款”的表述盡管含有“市場(chǎng)”一詞，但它是指借款人公司住所地的“國(guó)內(nèi)市場(chǎng)”，還是其他“國(guó)外市場(chǎng)”，或是根據(jù)具體產(chǎn)品或服務(wù)(貸款)來界定的市場(chǎng)，仍不確定。就政府提供貸款擔(dān)保而言，其“市場(chǎng)”前提究竟是“無政府擔(dān)保的市場(chǎng)”，還是有“商業(yè)擔(dān)保”下的市場(chǎng)呢？就政府提供貨物或服務(wù)而言，要確定適當(dāng)報(bào)酬的“市場(chǎng)”應(yīng)“參考”補(bǔ)貼國(guó)的現(xiàn)行市場(chǎng)情況，但這僅要求“參考”，即應(yīng)考慮企業(yè)在市場(chǎng)交易定價(jià)時(shí)的所有相關(guān)因素，但它并未強(qiáng)制規(guī)定必須使用補(bǔ)貼國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

“市場(chǎng)”的確定，直接影響到補(bǔ)貼利益乃至補(bǔ)貼數(shù)額的確定，而補(bǔ)貼數(shù)額決定了反補(bǔ)貼稅的征收上限?！笆袌?chǎng)”前提不明確，就會(huì)導(dǎo)致調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)“市場(chǎng)”的界定和選擇擁有巨大的甚至是不受限制的自由裁量權(quán)，進(jìn)而可能造成補(bǔ)貼金額和征稅幅度計(jì)算上的巨大差別。美國(guó)對(duì)中國(guó)和越南等發(fā)展中國(guó)家的反補(bǔ)貼實(shí)踐就證實(shí)了這點(diǎn)?！笆袌?chǎng)”的確定，也成為反補(bǔ)貼被提出國(guó)家應(yīng)對(duì)外國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查的重大困擾。要使補(bǔ)貼利益與補(bǔ)貼數(shù)額的計(jì)算具有合理性和公平性，可行的選擇是：使第14條的適用前提合理化和明確化，或用其他更公平的補(bǔ)貼利益衡量方式（如果有的話）來代替進(jìn)行“市場(chǎng)”比較的方式。

二、在適用前提下第14條指導(dǎo)規(guī)則的具體適用

（一）以何種“市場(chǎng)”為適用前提

1.關(guān)于“市場(chǎng)”前提的案件爭(zhēng)議

以何種“市場(chǎng)”作為第14條的適用前提，在加拿大訴美國(guó)對(duì)其軟木產(chǎn)品采取最終反補(bǔ)貼措施案（以下簡(jiǎn)稱“美加軟木案IV”）6中引發(fā)了DSB的爭(zhēng)議。

該案中，加拿大就屬于政府所有的林木對(duì)被授予砍伐權(quán)的加拿大軟木商征收伐木費(fèi)用，美國(guó)軟木產(chǎn)業(yè)認(rèn)為此舉是以低于市場(chǎng)伐木費(fèi)用的方式提供補(bǔ)貼。美國(guó)商務(wù)部（以下簡(jiǎn)稱DOC）就此進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，并運(yùn)用《1998年反補(bǔ)貼條例》中規(guī)定的“順位三階法”7來分析加拿大政府提供貨物與市場(chǎng)條件相比是否獲得“適當(dāng)報(bào)酬”。DOC首先認(rèn)定加拿大不存在實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格，理由是加拿大省政府提供的貨物“構(gòu)成了市場(chǎng)的主要部分或重要部分”，如果加拿大政府不按照市場(chǎng)價(jià)格銷售的話，這種市場(chǎng)占有率將扭曲整個(gè)市場(chǎng)；由此DOC認(rèn)定加拿大私營(yíng)市場(chǎng)是在市場(chǎng)扭曲之下的市場(chǎng)，故應(yīng)拒絕采用該市場(chǎng)。然后，DOC認(rèn)為美國(guó)木材狀態(tài)與加拿大木材狀態(tài)具有可比性，美國(guó)伐木費(fèi)適用于加拿大軟木商，遂以美國(guó)市場(chǎng)價(jià)格來計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)額。8

加拿大為此向DSB訴稱，第14條d款的“市場(chǎng)”應(yīng)當(dāng)是貨物提供國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)。美國(guó)辯稱，若政府資助行為對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有實(shí)質(zhì)性或決定性的影響，在此狀況下形成的私營(yíng)市場(chǎng)必然受到扭曲，就不應(yīng)當(dāng)適用此私營(yíng)市場(chǎng)。專家組認(rèn)為，即使存在這樣的經(jīng)濟(jì)邏輯，也不能代替SCMA起草者的意圖，必須對(duì)該條款作嚴(yán)格文義解釋：關(guān)于政府貸款和貸款擔(dān)保，第14條允許考慮受調(diào)查國(guó)之外的情況；關(guān)于政府投資入股，第14條明確要求用“受調(diào)查國(guó)領(lǐng)土內(nèi)私營(yíng)投資者的通常投資做法”。這說明，如果就政府提供貨物也允許考慮受調(diào)查國(guó)之外的情況的話，起草者完全可以予以明確，而他們沒有這樣做就意味著應(yīng)當(dāng)是“受調(diào)查國(guó)的國(guó)內(nèi)現(xiàn)行市場(chǎng)”。“現(xiàn)行”市場(chǎng)即“當(dāng)時(shí)存在的”或“當(dāng)時(shí)居于主導(dǎo)地位的”市場(chǎng)，該款行文中未提及“純粹的”市場(chǎng)、“沒有被政府干預(yù)扭曲的市場(chǎng)”或者“公平市場(chǎng)價(jià)值”，因此只要獨(dú)立的市場(chǎng)主體根據(jù)價(jià)值規(guī)律來定價(jià)，即便該供求關(guān)系受到政府出現(xiàn)于市場(chǎng)的影響，該市場(chǎng)也仍是第14條意義上的“市場(chǎng)”。9可見，專家組支持的觀點(diǎn)是：不論現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)是否受到政府補(bǔ)貼行為的影響，都應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)貼國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為適用前提。10

專家組的意見遭到上訴機(jī)構(gòu)的否定，后者主要從協(xié)議目的解釋角度出發(fā)，認(rèn)為SCMA的目的既包括對(duì)補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼行為的約束，也包括使受損害成員采用反補(bǔ)貼措施消除他國(guó)補(bǔ)貼對(duì)本國(guó)的影響。若對(duì)第14條解釋過窄，就可能使計(jì)算所得補(bǔ)貼利益數(shù)額過低，也就不能夠完全消除補(bǔ)貼的影響。第14條導(dǎo)語(yǔ)中的“任何”、“指導(dǎo)”等措辭表明起草者并未意圖排除“提供國(guó)私營(yíng)市場(chǎng)”以外的任何可能，調(diào)查機(jī)構(gòu)可以選擇其他市場(chǎng)，只要所選與補(bǔ)貼國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)條件“相關(guān)或提及或相連”。該“市場(chǎng)”可以是受調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，也可以是國(guó)外市場(chǎng)，但不同市場(chǎng)之間存在選擇順序，前者是首要考慮的，只有當(dāng)調(diào)查機(jī)構(gòu)證明前者因政府在市場(chǎng)中的主導(dǎo)支配地位而受到扭曲（比如政府為唯一供貨商；或政府對(duì)所有該類貨物有價(jià)格行政控制；或是證實(shí)政府財(cái)政資助實(shí)質(zhì)性地影響了私營(yíng)市場(chǎng)，即政府成為事實(shí)上有效的價(jià)格制定者，而私人供貨商則成為價(jià)格接受者），才可以考慮其他市場(chǎng)。11

可見，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為“市場(chǎng)”并非僅指補(bǔ)貼國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，可以是其他市場(chǎng)，盡管它指出選擇市場(chǎng)時(shí)應(yīng)遵循一定順序，但既然它認(rèn)為政府補(bǔ)貼行為對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)造成實(shí)質(zhì)性影響的情況下就可不予考慮，這就意味著，上訴機(jī)構(gòu)承認(rèn)此“市場(chǎng)”前提應(yīng)當(dāng)是“未經(jīng)政府補(bǔ)貼行為扭曲的市場(chǎng)”，從而支持了美國(guó)的觀點(diǎn)。12

2.市場(chǎng)的可比性與“替代市場(chǎng)”

上訴機(jī)構(gòu)意在以“未經(jīng)政府補(bǔ)貼行為扭曲的市場(chǎng)”為適用前提，就要求在確定和衡量補(bǔ)貼利益時(shí)，政府補(bǔ)貼提供的條件必須與未經(jīng)扭曲的市場(chǎng)條件相比較。這種比較，應(yīng)是“被比較的事物充分相似，值得作比較或者作比較有意義的情況下，才得認(rèn)為它們是‘可比的’”。13第14條中的“通常投資做法”、“可比商業(yè)貸款”、“適當(dāng)報(bào)酬”等措辭也暗示了“可比性”。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，可比程度決定了“市場(chǎng)”選擇順序，對(duì)于市場(chǎng)的選擇就像若干同心圓從內(nèi)圈向外圈的逐步選擇，由相似程度較高的向相似程度較低的漸進(jìn)搜索。比如，調(diào)查機(jī)構(gòu)針對(duì)政府貸款應(yīng)首先考察與受調(diào)查貸款相同或基本相同的同一借款人商業(yè)貸款，如果不存在，則應(yīng)考察同一借款人獲得的其他相似商業(yè)貸款，進(jìn)而考察與該借款人風(fēng)險(xiǎn)狀況相似的其它借款人所獲得的相似商業(yè)貸款。14

上訴機(jī)構(gòu)承認(rèn)“未經(jīng)政府資助行為扭曲的市場(chǎng)”，允許在多種市場(chǎng)之間進(jìn)行選擇，這種解釋必然導(dǎo)致在一定情況下要尋求“替代市場(chǎng)”。15例如，關(guān)于政府貸款，要比較“實(shí)際從市場(chǎng)上獲得的可比商業(yè)貸款利率”，如果商業(yè)貸款不是實(shí)際獲得或者不可比，不尋找替代市場(chǎng)就無法完成調(diào)查。如果說尋求“替代市場(chǎng)”是允許的，那么為了達(dá)到財(cái)政資助和所選市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)之間具有可比性的要求，確保調(diào)查機(jī)構(gòu)實(shí)際選用的替代市場(chǎng)和第14條應(yīng)有的“市場(chǎng)”之間的相似度，有必要對(duì)所選市場(chǎng)依據(jù)客觀充分有效的信息作調(diào)整，但此調(diào)整不應(yīng)導(dǎo)致抵消兩國(guó)市場(chǎng)之間產(chǎn)品本身的比較優(yōu)勢(shì)。16

3.上訴機(jī)構(gòu)的解釋漏洞

上訴機(jī)構(gòu)把市場(chǎng)前提解釋為“未經(jīng)政府補(bǔ)貼行為扭曲的市場(chǎng)”，將政府財(cái)政資助與這樣的市場(chǎng)進(jìn)行比較，確定補(bǔ)貼利益的存在與大小，其經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯是直白的：未扭曲市場(chǎng)分配資源有效率，因此補(bǔ)貼可以通過相對(duì)于資源有效分配的無扭曲市場(chǎng)的背離程度來加以確定和衡量。然而，以“未經(jīng)扭曲的市場(chǎng)”為適用前提，這會(huì)造成反補(bǔ)貼實(shí)踐的諸多后續(xù)問題：如何判斷補(bǔ)貼國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是未經(jīng)扭曲的市場(chǎng)？如果現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)被證明受到扭曲，那么什么替代市場(chǎng)可作為“假定未經(jīng)扭曲的市場(chǎng)”嗎？然而，上訴機(jī)構(gòu)根本未就這些問題提出具體指導(dǎo)，它僅聲稱調(diào)查機(jī)構(gòu)考慮替代市場(chǎng)的可能性“是非常有限的”，允許調(diào)查機(jī)構(gòu)拒絕國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的原因是價(jià)格扭曲。政府是重要供貨方這一事實(shí)并不足以證明市場(chǎng)扭曲，也不能作為調(diào)查機(jī)構(gòu)采用替代市場(chǎng)的依據(jù)，還需要其他事實(shí)的證據(jù)，這必須“根據(jù)每個(gè)反補(bǔ)貼調(diào)查的特定事實(shí)進(jìn)行個(gè)案分析”。17

既然上訴機(jī)構(gòu)沒有明確市場(chǎng)扭曲和替代市場(chǎng)選擇的證明標(biāo)準(zhǔn)，這就使得調(diào)查機(jī)構(gòu)在這方面的自由裁量權(quán)幾乎不受任何限制。更進(jìn)一步看，上訴機(jī)構(gòu)在“美加軟木案IV”中否定專家組的嚴(yán)格文義解釋，而形成的對(duì)第14條含義的限制性理解，采取了司法能動(dòng)主義傾向顯著的協(xié)議目的解釋形成擴(kuò)大性解釋，這有悖于DSB對(duì)案件裁定不得增加WTO成員義務(wù)的原則。SCMA本身就是各成員談判妥協(xié)的產(chǎn)物，第14條并非根據(jù)完美的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念設(shè)計(jì)出來的規(guī)則，并不見得都符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，即便如此，也只有成員有權(quán)通過后續(xù)談判加以修改，因此即使DSB考慮SCMA規(guī)則的目的，解釋時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到文本措辭的嚴(yán)格限制，否則必將嚴(yán)重?fù)p害成員的條約利益。對(duì)于第14條的前述解釋，顯然在實(shí)踐中已造成了中國(guó)、越南等發(fā)展中國(guó)家的嚴(yán)重不利局面——因其政府在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的地位往往直接被認(rèn)定為造成市場(chǎng)扭曲因素，進(jìn)而被代之以可比性并不強(qiáng)的“國(guó)外市場(chǎng)”甚至“虛擬市場(chǎng)”，造成補(bǔ)貼利益計(jì)算時(shí)不合理地大幅增加，最終引致大量高額反補(bǔ)貼稅。

（二）美國(guó)對(duì)中國(guó)及越南的相關(guān)實(shí)踐

美國(guó)對(duì)中國(guó)、越南反補(bǔ)貼實(shí)踐中的“市場(chǎng)”選擇，折射出它以“未扭曲市場(chǎng)”為前提計(jì)算補(bǔ)貼利益和反補(bǔ)貼數(shù)額的根本觀點(diǎn)。DOC認(rèn)為，市場(chǎng)有效分配資源，而補(bǔ)貼扭曲了市場(chǎng)資源配置，將補(bǔ)貼界定為某經(jīng)濟(jì)體資源分配的市場(chǎng)扭曲過程，就要求用“市場(chǎng)”來確定和衡量補(bǔ)貼。18美國(guó)《烏拉圭協(xié)議法案》幾乎逐字納入了第14條的內(nèi)容，更支持“市場(chǎng)”為補(bǔ)貼利益計(jì)算的適用前提。19為實(shí)施該法案而制定的美國(guó)《1998年反補(bǔ)貼條例》20遵循此前提，細(xì)化了對(duì)政府投資、貸款、貸款擔(dān)保、提供貨物的適當(dāng)報(bào)酬（“順位三階法”）等幾方面的補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算辦法。21在這些規(guī)則基礎(chǔ)上，美國(guó)迄今已對(duì)環(huán)狀焊接碳素鋼管、非公路用輪胎、薄壁矩形管、復(fù)合編織袋，以及銅版紙、熱敏紙、廚房用金屬架筐案、檸檬酸鹽等諸多中國(guó)產(chǎn)品采取了反補(bǔ)貼措施。我們可以從這些反補(bǔ)貼調(diào)查集中的三大方面的補(bǔ)貼利益和數(shù)額認(rèn)定，來考察美國(guó)是如何選擇“市場(chǎng)”前提的。

第一，關(guān)于原材料的供應(yīng)。在反補(bǔ)貼調(diào)查中涉及企業(yè)用于生產(chǎn)的鋼材、橡膠等原材料的獲取。除了一個(gè)案件以外22，在絕大多數(shù)案件中DOC根據(jù)“順位三階法”，都以中國(guó)國(guó)有企業(yè)在原材料生產(chǎn)和銷售方面占有重要的或?qū)嵸|(zhì)性的市場(chǎng)地位為由，認(rèn)定中國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)原材料市場(chǎng)被嚴(yán)重扭曲而拒絕采用，進(jìn)而尋求替代市場(chǎng)。因生產(chǎn)性原材料貨物基本都存在國(guó)際市場(chǎng)交易，由此DOC基本都以“國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格”為計(jì)算補(bǔ)貼利益的適用前提。23

第二，關(guān)于土地使用權(quán)的提供。盡管土地屬于不動(dòng)產(chǎn)，但美國(guó)反補(bǔ)貼實(shí)踐將其歸入“政府提供貨物”一類并以“順位三階法”進(jìn)行分析。DOC認(rèn)為，中國(guó)政府是土地的唯一提供者，控制著土地市場(chǎng)的供應(yīng)并造成市場(chǎng)扭曲，由此拒絕采用中國(guó)國(guó)內(nèi)私營(yíng)市場(chǎng)（二級(jí)市場(chǎng)）土地價(jià)格。因土地作為不動(dòng)產(chǎn)，其交易市場(chǎng)只可能存在于土地所屬國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，不存在國(guó)際市場(chǎng)也就不存在國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。然后DOC考察政府定價(jià)是否符合市場(chǎng)規(guī)律?；谥袊?guó)政府在土地使用權(quán)市場(chǎng)占據(jù)壓倒性份額并且高度介入土地使用權(quán)市場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)擁有大量免費(fèi)土地、商業(yè)用地銷售經(jīng)常有違法行為、中國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不完善等理由，DOC認(rèn)定中國(guó)土地使用權(quán)交易并不符合市場(chǎng)規(guī)律，進(jìn)而尋求“與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的具可比性的國(guó)外市場(chǎng)”。DOC為此鎖定泰國(guó)工業(yè)用地市場(chǎng)，理由是：從人均國(guó)民收入水平、人口密度、地價(jià)可比性、廠商選擇中國(guó)以外其他亞洲地區(qū)投資設(shè)廠的優(yōu)先順序等方面，泰國(guó)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近似。

第三，關(guān)于提供貸款。DOC在銅版紙案中以虛擬的市場(chǎng)來替代中國(guó)國(guó)內(nèi)私營(yíng)市場(chǎng)作為計(jì)算中國(guó)商業(yè)銀行貸款補(bǔ)貼利益的前提24，并在后續(xù)涉及貸款的案件中如法炮制。25其分析邏輯如下：首先，中國(guó)銀行業(yè)領(lǐng)域因政府干預(yù)造成國(guó)內(nèi)市場(chǎng)扭曲，因此拒用國(guó)內(nèi)私營(yíng)市場(chǎng)價(jià)格（位于中國(guó)的私人或外國(guó)銀行的貸款利率）。其理由包括：國(guó)有銀行在銀行業(yè)持續(xù)壓倒性主導(dǎo)地位；中國(guó)政府控制“存款利率上限”和“貸款利率下限”以確保銀行對(duì)每筆貸款都有相當(dāng)利潤(rùn)盈余，并長(zhǎng)期利用銀行在經(jīng)濟(jì)中分配資源以達(dá)到政策目標(biāo)；其次，DOC選擇了與中國(guó)同屬低中收入國(guó)家形成一個(gè)虛擬的33國(guó)市場(chǎng)，根據(jù)它們的數(shù)據(jù)以計(jì)量回歸方法計(jì)算得出調(diào)整通貨膨脹率后的利率，將應(yīng)訴企業(yè)所支付的調(diào)整了通貨膨脹率的人民幣貸款利率與之比較來判定是否存在補(bǔ)貼利益。

類似地，越南加入WTO后，DOC也將其視為與中國(guó)類似的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家并發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，并且就提供貸款、土地等形式的政府補(bǔ)貼也采取類似上述對(duì)華確定“市場(chǎng)”的方法。26針對(duì)貸款，DOC認(rèn)為越南政府控制著當(dāng)?shù)劂y行造成市場(chǎng)扭曲，拒絕采用越南國(guó)內(nèi)銀行利率，進(jìn)而以世界銀行認(rèn)定的“中低收入國(guó)家”(排除其中的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家)炮制了虛擬的市場(chǎng)，以其調(diào)整后的平均商業(yè)銀行利率作為比較標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)土地的提供，DOC也拒絕適用越南國(guó)內(nèi)市場(chǎng)（理由與上述對(duì)華情況類似），然后以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近似的國(guó)外市場(chǎng)”作為替代市場(chǎng)，只是選擇了印度（理由是印度的普納和班加羅爾在面積、人均國(guó)民收入、人口密度和地價(jià)等方面與越南胡志明市具有可比性），然后依據(jù)《亞洲工業(yè)地產(chǎn)報(bào)告》和一份尚未出版的有關(guān)印度地產(chǎn)價(jià)格信息的報(bào)告得出的印度上述兩地區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)平均地價(jià)作為比較標(biāo)準(zhǔn)。

在這些反補(bǔ)貼案件中，美國(guó)不以中國(guó)（或越南）現(xiàn)實(shí)的國(guó)內(nèi)私營(yíng)市場(chǎng)為前提，而以所謂“國(guó)際市場(chǎng)”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近似的國(guó)外市場(chǎng)”、甚至“虛擬的市場(chǎng)”為前提，造成的結(jié)果就是，由此計(jì)算出來的補(bǔ)貼利益數(shù)額乃至反補(bǔ)貼稅額畸高。27

三、針對(duì)第14條的客觀理解與理論應(yīng)對(duì)

由上可見，作為SCMA第14條所蘊(yùn)含的適用前提“市場(chǎng)”含義不明確，而上訴機(jī)構(gòu)將“市場(chǎng)”理解為“未經(jīng)政府存在或干預(yù)所扭曲的市場(chǎng)”，無法解決此前提不明確的問題，反而造成更多問題——如何判斷市場(chǎng)扭曲、棄用“扭曲市場(chǎng)”之后如何選擇“替代市場(chǎng)”等等，這些問題更落入調(diào)查機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的范圍，而該自由裁量權(quán)幾乎不受限制。這也直接導(dǎo)致反補(bǔ)貼實(shí)踐中調(diào)查機(jī)構(gòu)濫用此自由裁量權(quán)；在受到國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益保護(hù)的驅(qū)使之下，選擇會(huì)導(dǎo)致計(jì)算出高額補(bǔ)貼數(shù)額的“市場(chǎng)”（不論是國(guó)外市場(chǎng)還是虛擬市場(chǎng)），進(jìn)而征收高額反補(bǔ)貼稅。此問題究竟當(dāng)如何解決呢？

從理論上講，反補(bǔ)貼法的主要目標(biāo)：一是糾正政府補(bǔ)貼行為造成的市場(chǎng)扭曲（國(guó)際正常貿(mào)易條件的扭曲），從而恢復(fù)社會(huì)資源有效配置；28二是公平地保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益?！笆袌?chǎng)”前提并不能成為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的手段。將“市場(chǎng)”前提設(shè)定為“未扭曲的市場(chǎng)”的潛在理由就是：未扭曲市場(chǎng)形成資源有效分配，補(bǔ)貼行為對(duì)于未扭曲市場(chǎng)資源有效分配的偏離程度就是確定和衡量補(bǔ)貼數(shù)額的基礎(chǔ)。但“未扭曲市場(chǎng)”導(dǎo)致資源有效配置還需一個(gè)前提，即不存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、不對(duì)稱信息和規(guī)模效應(yīng)等“市場(chǎng)失靈”情形。例如，在不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，具有市場(chǎng)支配力量的私營(yíng)實(shí)體的定價(jià)往往高于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成的價(jià)格，市場(chǎng)現(xiàn)行價(jià)格不再體現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。此時(shí)，若通過政府對(duì)貨物的定價(jià)來糾正該私營(yíng)實(shí)體定價(jià)，使市場(chǎng)價(jià)格回復(fù)到完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的價(jià)格水平，反而能糾正市場(chǎng)失靈，提高市場(chǎng)資源分配效率。這樣的政府行為并不扭曲市場(chǎng)，而是糾正市場(chǎng)扭曲；在此情況下若對(duì)該政府行為采取反補(bǔ)貼措施，反倒是扭曲了市場(chǎng)。可見，現(xiàn)實(shí)中各種市場(chǎng)失靈情形大量存在，即便調(diào)查機(jī)構(gòu)確定的“市場(chǎng)”近乎“未扭曲市場(chǎng)”，也不能保證在此前提下計(jì)算征收的反補(bǔ)貼稅實(shí)現(xiàn)糾正市場(chǎng)扭曲的目標(biāo)；并且，調(diào)查機(jī)構(gòu)在反補(bǔ)貼實(shí)踐中在國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的壓力下為了保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)而在選擇“市場(chǎng)”前提時(shí)濫用自由裁量權(quán)去擴(kuò)大反補(bǔ)貼效果，反而可能加大市場(chǎng)扭曲的程度，也會(huì)導(dǎo)致反補(bǔ)貼法適用上的嚴(yán)重不確定性。因?yàn)椋凇盁o扭曲的市場(chǎng)”作為適用前提的情況下，一國(guó)政府和企業(yè)往往無法以本國(guó)的私營(yíng)市場(chǎng)作為適用前提（本國(guó)市場(chǎng)可能會(huì)被視為扭曲），也無法以其他國(guó)家現(xiàn)行市場(chǎng)作為前提（因?yàn)闊o法預(yù)測(cè)該國(guó)價(jià)格是否會(huì)被選做替代市場(chǎng)），這就無法預(yù)測(cè)自己的貿(mào)易環(huán)境。因此從理論上講，去除“市場(chǎng)”前提就去除了調(diào)查機(jī)構(gòu)濫用自由裁量的可能，更合乎WTO創(chuàng)造透明可預(yù)見的貿(mào)易環(huán)境的宗旨。當(dāng)然，目前在無可為各方接受的替代標(biāo)準(zhǔn)條件下，這很難實(shí)現(xiàn)。

四、針對(duì)第14條的實(shí)踐應(yīng)對(duì)途徑與方法

遺憾的是，上述理論上的解決辦法在現(xiàn)實(shí)中似乎并未得到重視。不僅WTO補(bǔ)貼爭(zhēng)端當(dāng)事方還在這一窠臼中糾結(jié)：提出對(duì)己有利的“市場(chǎng)”而質(zhì)疑對(duì)己不利的“市場(chǎng)”，論證對(duì)方的“市場(chǎng)”前提不能代表真正“無扭曲的市場(chǎng)”，DSB也以證據(jù)更具有說服力的一方為準(zhǔn)，去尋找一個(gè)相對(duì)合理的“市場(chǎng)”。更有甚者，多哈回合反補(bǔ)貼談判的焦點(diǎn)雖然落在第14條上，多數(shù)談判方卻僅想在承認(rèn)“市場(chǎng)”前提的基礎(chǔ)上作些細(xì)小變動(dòng)。美歐從根本上認(rèn)定“市場(chǎng)”前提無需更改；而引人注目的巴西的建議雖要求考慮發(fā)展中成員利益，但基本仍遵循DSB的基調(diào)，以“市場(chǎng)”為前提，且承認(rèn)當(dāng)“政府管制價(jià)格”或“政府行為造成市場(chǎng)扭曲”時(shí)可以“國(guó)際市場(chǎng)”為前提。29這顯然復(fù)制了上訴機(jī)構(gòu)的解釋。雖然多哈回合談判還未最終定論，但近期顯然無法實(shí)現(xiàn)上述理論上的解決辦法。如果上述談判草案內(nèi)容成真，那么發(fā)展中成員（如中國(guó)、越南）在反補(bǔ)貼調(diào)查中將極其被動(dòng)，因?yàn)槊绹?guó)式實(shí)踐將一如既往地施行，資金、土地和國(guó)有企業(yè)利用的的原材料和公用事業(yè)服務(wù)等可能被隨意自由裁量為存在市場(chǎng)扭曲，進(jìn)而使“國(guó)外市場(chǎng)”作為適用前提。這不僅在極大程度上剝奪這些成員的資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)帶來的利益，還會(huì)嚴(yán)重限制其政策制定空間，導(dǎo)致WTO規(guī)則下的利益失衡。筆者認(rèn)為，在此現(xiàn)狀下，中國(guó)可以從三方面盡力謀求解決之道。

（一）通過談判改變規(guī)則

盡管美國(guó)反補(bǔ)貼實(shí)踐即使針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也可能適用“國(guó)外市場(chǎng)”前提30，但它對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的適用可能性將大增，因后者經(jīng)常被認(rèn)為存在市場(chǎng)扭曲。然而，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制決定了中國(guó)不可能為應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查而全面改變或消除國(guó)有經(jīng)濟(jì)。因此，直接有效的可能途徑就是，中國(guó)聯(lián)合具有共同利益的廣大發(fā)展中成員（比如越南、印尼、阿根廷等國(guó)）在WTO多邊貿(mào)易談判中積極提案，力爭(zhēng)從規(guī)則層面解決問題：對(duì)第14條“市場(chǎng)”適用前提作嚴(yán)格限制，從而在一定程度上限制調(diào)查機(jī)構(gòu)過度自由裁量。具體而言，第一，禁止調(diào)查機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)扭曲分析中進(jìn)行循環(huán)論證，必須廢除“當(dāng)政府參與市場(chǎng)時(shí)，政府定價(jià)就會(huì)扭曲市場(chǎng)價(jià)格”這樣的假設(shè)；要求調(diào)查機(jī)構(gòu)除了證明政府的市場(chǎng)地位之外，還必須有相關(guān)獨(dú)立證據(jù)去證明：如果沒有政府資助行為，受調(diào)查國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格將會(huì)不同；在缺乏證據(jù)情況下不得作不利推定（即缺乏證明此類事實(shí)的證據(jù)就應(yīng)當(dāng)推定不存在市場(chǎng)扭曲）。第二，將“受調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)私營(yíng)市場(chǎng)”作為首要考慮，只有在切實(shí)充分證明市場(chǎng)扭曲的情況下（或政府是唯一供貨方）才可以選擇其他方法來計(jì)算補(bǔ)貼利益，禁止使用虛擬的市場(chǎng)。這里的“其他方法”并非“替代市場(chǎng)”（如國(guó)外市場(chǎng)、虛擬市場(chǎng)），因?yàn)檫x擇“替代市場(chǎng)”就大大增加調(diào)查機(jī)構(gòu)濫用自由裁量權(quán)的可能性。可建議的其他方法包括以政府為企業(yè)提供補(bǔ)貼造成的成本或企業(yè)為獲得補(bǔ)貼而支付的成本來計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)額，因?yàn)槌杀臼乾F(xiàn)實(shí)客觀的數(shù)據(jù)，可以被合理確定。

（二）具體案件中采取特定的抗辯方向

針對(duì)“市場(chǎng)”前提，我國(guó)企業(yè)和政府可以力爭(zhēng)通過對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查國(guó)的司法審查程序抗辯調(diào)查機(jī)構(gòu)行使自由裁量權(quán)的合理性，或者通過WTO爭(zhēng)端解決程序從DSB尋求對(duì)“國(guó)外市場(chǎng)”前提等問題形成對(duì)中國(guó)有利的觀點(diǎn)。

由于中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)形態(tài)并非完全的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”或“中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，也就難以用“反補(bǔ)貼法不適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”的理由來抗辯說美國(guó)反補(bǔ)貼法不適用于中國(guó)產(chǎn)品。31美國(guó)在首次發(fā)起對(duì)華反補(bǔ)貼的銅版紙案調(diào)查時(shí)充分論證了中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期間，已經(jīng)市場(chǎng)化到了足以適用反補(bǔ)貼法的程度。類似地，美國(guó)也認(rèn)為越南經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡與中國(guó)相似，處于轉(zhuǎn)型期，可適用反補(bǔ)貼法。然而，即使調(diào)查機(jī)構(gòu)有理由適用反補(bǔ)貼法，在具體案件中針對(duì)第14條“市場(chǎng)”前提也存在可抗辯之處。從上文分析可知，上訴機(jī)構(gòu)盡管承認(rèn)允許適用“替代市場(chǎng)”，但還要求須符合以下兩點(diǎn)：一是調(diào)查機(jī)構(gòu)必須證明，政府在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有主導(dǎo)地位，并且扭曲國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；二是調(diào)查機(jī)構(gòu)選擇的“替代市場(chǎng)”必須參考補(bǔ)貼國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)情況，即符合“可比性”要求。由此，中國(guó)有三大抗辯方向。

第一，調(diào)查機(jī)構(gòu)未能以充分證據(jù)切實(shí)證明市場(chǎng)扭曲。在諸多對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查中，DOC將國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)地位直接等同于政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的扭曲，即認(rèn)為國(guó)有企業(yè)供貨在中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占多數(shù)或主要部分，因此政府就被告算成是市場(chǎng)主要提供者，然后直接推定此情況下國(guó)內(nèi)市場(chǎng)必遭扭曲，其邏輯錯(cuò)誤明顯。其一，將國(guó)有企業(yè)等同于政府。政府與企業(yè)事實(shí)上分別是獨(dú)立主體，如果國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng)而沒有受到政府干預(yù)，即使國(guó)有企業(yè)供貨占有市場(chǎng)多數(shù)，也不能直接推導(dǎo)出政府是市場(chǎng)主要供貨方。其二，將“政府是市場(chǎng)主要供貨方”等同于政府造成市場(chǎng)扭曲。實(shí)際上，政府供貨的條件并不一定優(yōu)惠于市場(chǎng)條件，而政府對(duì)市場(chǎng)的限制也并不一定能夠造成市場(chǎng)扭曲，政府行為只有限制和改變了私人行為時(shí)才會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)扭曲，而證明這點(diǎn)必須靠復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)模型和大量現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)。32比如貸款利率問題，如果政府規(guī)定利率上限是10%，而市場(chǎng)平均利率僅為5%，那么這種上限規(guī)定顯然沒有形成強(qiáng)制約束，也就未造成扭曲。DOC的市場(chǎng)扭曲分析邏輯是：當(dāng)政府具有市場(chǎng)主導(dǎo)地位時(shí)，如果政府不按照市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)，那么私人市場(chǎng)價(jià)格會(huì)被政府價(jià)格扭曲。但它卻沒有證明這個(gè)“如果”，而是把政府的市場(chǎng)地位視為唯一需要的證據(jù)，這恰是上訴機(jī)構(gòu)明確否定的。即使政府的市場(chǎng)份額接近于唯一供應(yīng)商與其作為重要供應(yīng)商，其它證據(jù)對(duì)認(rèn)定市場(chǎng)扭曲的重要程度會(huì)有所不同，調(diào)查機(jī)構(gòu)也不能僅憑政府為市場(chǎng)主要供貨商這一事實(shí)，而拒絕考慮此外其它事實(shí)的證據(jù)。33

第二，調(diào)查機(jī)構(gòu)未能充分證明計(jì)算補(bǔ)貼利益時(shí)存在“特殊困難”。《中國(guó)入世議定書》第15條(b)款原則上要求WTO成員在對(duì)華反補(bǔ)貼計(jì)算補(bǔ)貼利益時(shí)適用SCMA第14條，但若此種適用遇有“特殊困難”，則可考慮使用中國(guó)以外的情況和條件，只要可行，應(yīng)對(duì)此類情況和條件進(jìn)行調(diào)整。這實(shí)際上是允許成員遇到“特殊困難”就棄用中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)而適用“替代市場(chǎng)”。但其對(duì)“特殊困難”并無界定，易導(dǎo)致擴(kuò)大解釋。因此，在具體案件抗辯中，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持對(duì)此作如下嚴(yán)格限制性文義解釋——對(duì)華反補(bǔ)貼原則上必須適用SCMA第14條，“特殊困難”應(yīng)是中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)已扭曲而不能成為適用前提的情形，“特殊困難”下以“中國(guó)以外的情況和條件”為前提僅是例外，而且必須將“中國(guó)以外的情況和條件”調(diào)整到具有高度可比性。如前所述，市場(chǎng)扭曲必須有充分證據(jù)證明。因此對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查中如未能充分證明“特殊困難”，就不得拒絕適用“中國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有情況和條件”作為確定補(bǔ)貼利益的基礎(chǔ)。34

第三，調(diào)查機(jī)構(gòu)未能充分證明所選擇的“替代市場(chǎng)”具有可比性。DOC認(rèn)定存在市場(chǎng)扭曲而拒用受調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)之后，都會(huì)尋找某個(gè)“國(guó)外市場(chǎng)”或是通過某些國(guó)外市場(chǎng)數(shù)據(jù)來構(gòu)建一個(gè)虛擬市場(chǎng)。其潛在的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯是：在資源有效配置的市場(chǎng)中相同貨物必有相同價(jià)格，35土地或貸款等要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近似的國(guó)家的市場(chǎng)價(jià)格具有可比性，如果補(bǔ)貼國(guó)市場(chǎng)價(jià)格與替代市場(chǎng)價(jià)格有差異，則該差異必定為政府補(bǔ)貼行為導(dǎo)致的市場(chǎng)扭曲造成。然而，這一經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯在現(xiàn)實(shí)中是站不住腳的。因?yàn)椤霸谫Y源有效配置的市場(chǎng)中同貨同價(jià)”要求一項(xiàng)前提：不存在貿(mào)易障礙和運(yùn)輸成本，即如果運(yùn)輸成本可忽略不計(jì)，信息完善且沒有交易障礙，賣方必將在價(jià)低之處購(gòu)買貨物并在價(jià)高之處銷售，最終導(dǎo)致各地價(jià)格趨于一致。然而，現(xiàn)實(shí)中處處存在運(yùn)輸成本和貿(mào)易障礙（如貨幣及匯率差異、管理與稅收規(guī)則、關(guān)稅和配額等），政府扭曲市場(chǎng)僅是導(dǎo)致跨國(guó)價(jià)格差異的諸多可能因素之一。DOC在選擇“替代市場(chǎng)”時(shí)，不僅從未對(duì)國(guó)外市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，以反映運(yùn)輸成本差異，即便調(diào)整了運(yùn)輸成本，既然沒有也不可能對(duì)各項(xiàng)貿(mào)易障礙因素作調(diào)整，當(dāng)然也就未能充分證明替代市場(chǎng)與補(bǔ)貼國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)具有可比性。針對(duì)土地、貸款等資產(chǎn)，DOC認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相似的國(guó)家的市場(chǎng)價(jià)格具有可比性，實(shí)際上就是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相似性作為價(jià)格水平的相關(guān)性。但是，統(tǒng)計(jì)學(xué)上的“相關(guān)性”并非數(shù)學(xué)上的“相等”，DOC的做法完全混淆了這兩個(gè)概念。不僅如此，它也沒有按照第14條的規(guī)則去“參考補(bǔ)貼國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)狀況”進(jìn)行調(diào)整。比如，在貸款利率上采用33國(guó)數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單加權(quán)平均值，就完全沒有考慮中國(guó)實(shí)際情況作相關(guān)調(diào)整；在土地價(jià)格上采用泰國(guó)土地市場(chǎng)，也未聯(lián)系中國(guó)的現(xiàn)有市場(chǎng)條件進(jìn)行調(diào)整。這樣的概念混淆以及缺乏調(diào)整，都導(dǎo)致DOC對(duì)“可比性”的證明是無力的，不符合SCMA第14條所蘊(yùn)含的“可比性”要求。

（三）改善政府應(yīng)對(duì)措施

面臨第14條的“市場(chǎng)”前提導(dǎo)致的對(duì)華濫用反補(bǔ)貼措施，除了通過談判改變規(guī)則和具體的案件抗辯之外，中國(guó)政府還可以從宏觀上改變中國(guó)補(bǔ)貼現(xiàn)狀，從中央到地方都構(gòu)建相互聯(lián)通的補(bǔ)貼信息庫(kù)，然后在SCMA規(guī)則約束下有效調(diào)整補(bǔ)貼政策：取消禁止性補(bǔ)貼，避免制定具有法律指向性的補(bǔ)貼政策（法律文件避免采用“針對(duì)特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”、“優(yōu)惠、支持”等明顯措辭），盡量運(yùn)用不存在直接貿(mào)易扭曲效果的研發(fā)補(bǔ)貼、環(huán)保補(bǔ)貼、落后地區(qū)補(bǔ)貼等，將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化支持，以降低對(duì)中國(guó)反補(bǔ)貼的可能性。

注：

1 SCMA第1條。

2就該條款性質(zhì)而言，“指導(dǎo)”一詞表明該條款僅提供框架，而沒有規(guī)定精確詳細(xì)的方法。DSB上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，該條導(dǎo)語(yǔ)中“任何方法應(yīng)當(dāng)與下列指導(dǎo)規(guī)則相一致”的“任何”一詞就暗示存在多種合法方法，該條不應(yīng)解釋為“考慮到所有事實(shí)情況的沒有任何余地和可能的嚴(yán)格規(guī)則”。盡管“應(yīng)當(dāng)”一詞說明補(bǔ)貼利益的計(jì)算須與指導(dǎo)規(guī)則相一致，但“指導(dǎo)規(guī)則”本身表明該條并非具體詳細(xì)的計(jì)算方法，而僅是原則性規(guī)定。United States—Final Countervail ing Duty determination With Respect To Cer tain sof twood Lumber,WT/DS257/AB/R(January 19,2004),paras.91-92.（以下簡(jiǎn)引該案號(hào)為“WT/DS257/AB/R”）。下文注釋對(duì)WTO有關(guān)案例的二次引用，都以案例的案號(hào)來簡(jiǎn)引。

3 DSB案件裁定盡管并不具有英美法系中的“判例拘束力”，卻有相當(dāng)大的影響力，往往在后續(xù)爭(zhēng)端案件處理過程中起到借鑒和指導(dǎo)作用。

4 Canada-Measures Af fecting the Expor t of Civil ian Aircraf t,WT/DS70/AB/R(2 August 1999),paras.154,157.此解釋成為后來諸多WTO補(bǔ)貼爭(zhēng)端案件的參考。

5 European Communities-Countervai ling Measures on Dynamic Random Access Memory Chips f rom Korea,WT/DS299/R(17 June 2005),paras.7.187-7.190.

6 United States-Final Countervail ing Duty Determination With Respect to Cer tain Sof twood Lumber f rom Canada,WT/DS257/R,(August 29,2003),WT/DS257/AB/R(January 19,2004).

7 19 C.F.R.§ 351.511(a).筆者稱之為“順位三階法”。根據(jù)該規(guī)定，DOC在實(shí)踐中按照以下順序來確定“市場(chǎng)”前提。第一順位的市場(chǎng)是受調(diào)查國(guó)的內(nèi)國(guó)私營(yíng)市場(chǎng)。當(dāng)受調(diào)查國(guó)政府是貨物或服務(wù)的唯一提供者，或占據(jù)重要或壓倒性比例，或者政府的市場(chǎng)地位明顯扭曲了貨物市場(chǎng)價(jià)格的形成，則棄用此市場(chǎng)。第二順位的市場(chǎng)為“國(guó)內(nèi)買方可以獲得的國(guó)際市場(chǎng)”，此國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格并不必需是特定生產(chǎn)商的實(shí)際交易價(jià)格。如果國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格不存在，或者是國(guó)內(nèi)買方不可獲得的，那么就用第三順位市場(chǎng)：如果受調(diào)查國(guó)的政府定價(jià)符合市場(chǎng)原則（主要考慮因素為：政府價(jià)格形成方法、成本、可能的價(jià)格歧視），可以采用該價(jià)格；否則就尋找“與被經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的具可比性的國(guó)家或地區(qū)的市場(chǎng)”。

8 Issues and Decision Memorandum:Final Resul ts of the Countervail ing Duty Investigation of Cer tain Sof twood Lumber Products f rom Canada,33-43(Apri l 2,2002).

9 WT/DS257/R,paras.7.48,7.51,7.60.

10此前加拿大也就軟木補(bǔ)貼問題將美國(guó)訴至DSB，該案專家組也做出了相似的解釋：“報(bào)酬適當(dāng)與否，要比較提供財(cái)政資助國(guó)家的現(xiàn)行市場(chǎng)條件才能得出結(jié)論?！盪nited States-Preliminary Determinations with Respect to Cer tain Sof twood Lumber f rom Canada,WT/DS236/R(27 September 2002),para.7.48.

11 WT/DS257/AB/R,paras.89,90,96,99.

12上訴機(jī)構(gòu)在后來的補(bǔ)貼爭(zhēng)端案件中延續(xù)了這種態(tài)度。如United States-Definitive Anti-Dumping and Countervail ing Duties on Certain Products f rom China,WT/DS379/AB/R(11 March 2011),paras.483-484.

13、14、33 WT/DS379/AB/R,para.476,paras.485-486.,paras.445-446.

15 WT/DS257/AB/R,paras.90-92,paras.96-97.

16 WT/DS257/AB/R,paras.106,108,109.WT/DS379/AB/R,paras.483-484.

17 WT/DS379/AB/R,paras.443,446.WT/DS257/AB/R,para.102.

18 Countervail ing Duties:Notice of Proposed Rulemaking and Request for Public Comments,54 Fed.Reg.23366(DOC,May 31,1989)

19美國(guó)《關(guān)稅法》第771節(jié)（5）（E）。

20 Countervail ing Duty; Final Rule, 65348 Federal Register / Vol. 63, No. 227 /Wednesday,November 25,1998.

21 19 C.F.R.§351.505-507,511.

22 Cer tain New Pneumatic Of f-the-Road Tires From the People's Republ ic of China,73 Fed.Reg.40480(DOC,July 15,2008)（以下簡(jiǎn)稱非公路用輪胎案）。只有該案采用了受調(diào)查企業(yè)的天然橡膠與合成橡膠的月度進(jìn)口價(jià)格及該企業(yè)從國(guó)內(nèi)私營(yíng)主體購(gòu)買橡膠的加權(quán)平均價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算補(bǔ)貼利益和數(shù)額。

23例如：Circular Welded Carbon Qual ity Steel Pipe f rom the People's Republic of China,73 Fed.Reg.31966(DOC,Jun.5,2008)（以下簡(jiǎn)稱碳素鋼管案）;Light-Wal led Rectangular Pipe and Tube From People's Republ ic of China,73 Fed.Reg.35642(DOC,Jun.24,2008)（以下簡(jiǎn)稱薄壁矩形管案）;Laminated Woven Sacks From the People's Republic of China,73 Fed.Reg.35639(DOC,June 24,2008)（以下簡(jiǎn)稱復(fù)合編織袋案）。

24 Coated Free Sheet Paper f rom the People's Republ ic of China,72 Fed.Reg.17484,17487,(Dep't of Commerce Apr.9,2007) (af firmative prelim.determination).Coated Free Sheet Paper f rom the People's Republic of China,72 Fed.Reg.60645(DOC,Oct.25,2007)(f inal af f irmative determination).該案以下簡(jiǎn)稱銅版紙案。

25如碳素鋼管案、薄壁矩形管案、復(fù)合編織袋案、非公路用輪胎案等。

26美國(guó)首度向越南發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查是塑料手提袋案。Federal Register/Vol.74,No.171/Friday,September 4,2009/Notices,45811.http://www.usitc.gov/trade_remedy/731_ad_701_cvd/investigations/2009/prcb/prel iminary/PDF/74FR45811Prel iminaryDeterminationCVD.pdf(last visited on 2013-8-4).

27、32 Wentong Zheng,The Pitfal ls of the (Per fect)Market Benchmark:The Case of Countervail ing Duty Law,Minnesota Journal of International Law,Winter 2010,p.34,p.47.

28 SCMA的目標(biāo)在有關(guān)補(bǔ)貼爭(zhēng)端中也涉及，參見例如Brazil-Export Financing Programme for Aircraf t,WT/DS46/R(14 Apri l 1999),para.7.26.WT/DS299/R,para.7.175.

29 WTO Negotiating Group on Rules:Draf t Consolidated Chair Texts of the AD and SCM Agreements.TN/RL/W/213 (30 November 2007); New Draf t Consolidated Chair Texts of the AD and SCM Agreements.TN/RL/W/236(19 December 2008).

30張斌：《反補(bǔ)貼價(jià)格比較基準(zhǔn)：基于美國(guó)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家案例的考察》，《世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究》2009年第11期。

31美國(guó)判例認(rèn)為反補(bǔ)貼法不適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。Georgetown Steel Corp.v.United States,801 F.2d 1308(Fed.Cir.1986).

34 United States-Def initive Anti-Dumping and Countervail ing Duties on Certain Products f rom China-Request for Consul tations by China,WT/DS379/1,G/L/854,G/SCM/D78/1,G/ADP/D74/1,(2 September 2008).

35 Owen A.Lamont,Richard H.Thaler,Anomal ies:The Law of One Price in Fi nancial Markets,Journal of Economic Perspectives,Vol.17,2003,p.191.