行政審批制度深化改革的困境與出路

李 波 李 晴 陳 鵬

（華東政法大學(xué)政治理論部，上海201620）

2013年是我國(guó)行政審批制度改革的第十二個(gè)年頭。前后經(jīng)過(guò)六輪改革，國(guó)務(wù)院各部門(mén)共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目2497項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的69.3%。1但我國(guó)行政審批改革走到今天，中央政府的審批事項(xiàng)仍有一千多項(xiàng)，地方政府的審批事項(xiàng)仍有兩萬(wàn)多項(xiàng)，而剩下的審批項(xiàng)目都是難啃的“硬骨頭”。隨著改革的不斷深入，改革所觸及的政府部門(mén)利益更廣，其所遭遇的阻力也越來(lái)越大。由于受到傳統(tǒng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，行政審批仍被過(guò)多地運(yùn)用于行政管理特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)力的發(fā)展。為此，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革刻不容緩。

一、深化行政審批制度改革的現(xiàn)實(shí)必要性

自西方金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，國(guó)際貿(mào)易增速回落，世界金融市場(chǎng)動(dòng)蕩劇烈，各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)明顯增多。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的不確定性和不穩(wěn)定性仍在增加。復(fù)雜多變的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及中國(guó)金融市場(chǎng)不能“獨(dú)善其身”。2012年我國(guó)全年GDP增速為7.8%，是1999年以來(lái)最低的年增長(zhǎng)率。2013年上半年增速繼續(xù)下滑，全年很可能還會(huì)觸及或打破7%的“底線”。經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面矛盾凸顯。針對(duì)當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整、國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境十分復(fù)雜的狀況，中共中央政治局2013年7月30日召開(kāi)會(huì)議明確提出，要切實(shí)增強(qiáng)憂患意識(shí)，充分做好應(yīng)對(duì)各種困難局面的準(zhǔn)備，工作重點(diǎn)在于：“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”，“努力實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一”。這三者能夠相互協(xié)調(diào)，既有利于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)，又有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，持續(xù)增強(qiáng)發(fā)展后勁的關(guān)鍵在于政府的簡(jiǎn)政放權(quán)。2

根據(jù)先行工業(yè)化國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，幾乎都是由經(jīng)濟(jì)衰退促成的，而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)及結(jié)構(gòu)調(diào)整的幅度與經(jīng)濟(jì)衰退的嚴(yán)重程度呈明顯正相關(guān)。無(wú)衰退的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上幾乎沒(méi)有先例。3所以在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑、面臨一系列嚴(yán)峻的矛盾和問(wèn)題面前，新一屆政府直面挑戰(zhàn)，就是“既要保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，同時(shí)促成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”，這道難題就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“無(wú)衰退的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)”。中國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌尚未完成和憑借“中國(guó)特色”和“要素紅利”打入全球經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體，在這些“優(yōu)勢(shì)”難以為繼后，經(jīng)不起一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)衰退。持續(xù)的經(jīng)濟(jì)減速，將進(jìn)一步挫傷企業(yè)家的投資熱情，進(jìn)而加劇資本外逃，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定失衡。

2013年新一屆政府成立以來(lái)，多次召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出將行政審批制度改革作為簡(jiǎn)政放權(quán)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的“突破口”和“抓手”，決心“趟出一條路子”，使“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”相輔相成、相互促進(jìn)，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，走向“無(wú)衰退的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)”，開(kāi)創(chuàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的先例。這充分顯示出中國(guó)政府銳意改革的勇氣和責(zé)任。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)加大取消行政審批力度、下放行政審批事項(xiàng)，并將其重點(diǎn)突出轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)上，會(huì)進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，既利于當(dāng)前有效穩(wěn)增長(zhǎng)，又惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)增長(zhǎng)后勁。

盡管在當(dāng)前國(guó)內(nèi)仍有不少學(xué)者認(rèn)為，審批權(quán)力的高度壟斷與集中一直都是中國(guó)政治體制的重要稟賦，而這個(gè)稟賦也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“特色”之一，并創(chuàng)造了獨(dú)特的中國(guó)模式，4但在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的背后，是權(quán)力與權(quán)利在博弈過(guò)程中的極度失衡。5我們必須充分認(rèn)識(shí)到繁苛的行政審批事項(xiàng)已經(jīng)造成我國(guó)政府部門(mén)行政效率低下，機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，人員配備冗雜，嚴(yán)重阻礙著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育與健全。20世紀(jì)70年代末，鄧小平曾說(shuō)過(guò)“不改革只有死路一條”。今天長(zhǎng)期依靠政府主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式帶來(lái)中國(guó)三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，投資、出口、消費(fèi)的比重失衡，資源要素結(jié)構(gòu)效率低下以及收入分配不公等問(wèn)題已經(jīng)凸顯，再不深化行政審批制度改革，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展也只能走向“死路”。當(dāng)前行政審批過(guò)多過(guò)濫的不利影響主要表現(xiàn)如下方面。

第一，市場(chǎng)配置資源失效。早在1776年，亞當(dāng)·斯密就在其著作《國(guó)富論》中對(duì)市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用進(jìn)行了較為形象的詮釋?zhuān)骸安皇菑耐婪颉⑨劸茙熀兔姘鼛煹亩骰荩覀兤诖玫阶约旱娘埵常菑乃麄冏岳拇蛩恪保弧暗谶@么做時(shí)，有一只看不見(jiàn)的手指引他去達(dá)到一個(gè)意想不到的目標(biāo)。由于追求自己的利益，他實(shí)際上促進(jìn)了社會(huì)的利益，這種效果甚至比他專(zhuān)門(mén)去增進(jìn)社會(huì)利益時(shí)產(chǎn)生的效果還要大”。6毫無(wú)疑問(wèn)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)這只“看不見(jiàn)的手”，相比較而言是人類(lèi)迄今為止效率最高、成本最低的資源配置手段，它通過(guò)市場(chǎng)主體的自利動(dòng)機(jī)來(lái)進(jìn)行資源的有效調(diào)控，充分激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造動(dòng)力。我國(guó)改革開(kāi)放三十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵就在于通過(guò)政府抓住市場(chǎng)化改革的契機(jī)，在社會(huì)資源配置中不斷“放權(quán)”，發(fā)揮市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”的作用，逐步建立起了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。但是由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思維定勢(shì)，行政審批作為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段仍占據(jù)極其重要的地位，使得市場(chǎng)機(jī)制就好像希臘神話中的普羅米修斯一樣被牢牢地捆綁住了，難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)增長(zhǎng)的真正效率。雖然改革開(kāi)放這三十多年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著進(jìn)步，但是中國(guó)的商業(yè)環(huán)境仍然不容樂(lè)觀，就拿與行政審批制度高度相關(guān)的“開(kāi)辦企業(yè)排名”來(lái)說(shuō)，根據(jù)世界銀行2013年所出具的最新排名，中國(guó)在185個(gè)經(jīng)濟(jì)體中僅位列第151名。中國(guó)同其他經(jīng)濟(jì)體在開(kāi)辦一個(gè)企業(yè)所需的程序、時(shí)間、成本以及實(shí)繳資本下限具體對(duì)比見(jiàn)表1。7

表1 開(kāi)辦企業(yè)所需程序、時(shí)間、成本和實(shí)繳資本對(duì)比

第二，社會(huì)公平效益失衡。改革開(kāi)放30多年來(lái)，學(xué)界專(zhuān)家們普遍認(rèn)為，我國(guó)在商品領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革基本完成，但在行政壟斷行業(yè)的市場(chǎng)化改革仍遠(yuǎn)未完成。由于長(zhǎng)期的行政審批項(xiàng)目設(shè)置的不盡合理，資源的配置傾向于央企、國(guó)企，中小民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，許多領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了所謂的“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象。根據(jù)北京大學(xué)國(guó)際發(fā)展研究院2010年的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率由最初的1%發(fā)展到現(xiàn)在的超過(guò)66%、稅收貢獻(xiàn)率71%，提供全社會(huì)就業(yè)人口90%左右的就業(yè)機(jī)會(huì)。然而李克強(qiáng)總理在這次電視講話中卻指出“現(xiàn)在民間投資還有很大的潛力”，可是由于有“玻璃門(mén)”、以及“彈簧門(mén)”8等的問(wèn)題，當(dāng)前民間投資仍存在有錢(qián)無(wú)處投、想進(jìn)進(jìn)不去的難題。民營(yíng)企業(yè)在為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出如此巨大貢獻(xiàn)的背后卻受到不公平的待遇。首先，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，民企面臨著諸多審批障礙。今年廣州市的政協(xié)會(huì)議上，來(lái)自工商聯(lián)的曹志偉委員一針見(jiàn)血地指出民企投資項(xiàng)目通過(guò)重重審批的艱難坎坷：“投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批，整一個(gè)流程需要經(jīng)過(guò)20個(gè)部委，要蓋108個(gè)章，全程需要799個(gè)審批工作日；而從拿地到開(kāi)工，就要259個(gè)審批工作日。”9國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議的記者會(huì)上也提及他曾在調(diào)研過(guò)程中聽(tīng)到的抱怨，“老百姓辦個(gè)事、創(chuàng)個(gè)業(yè)需要蓋幾十個(gè)公章，群眾惱火得很。既影響了效率，也容易產(chǎn)生腐敗或?qū)ぷ庑袨椋瑩p害政府的形象”。其次，在涉及“國(guó)計(jì)民生”領(lǐng)域，許多民企被審批權(quán)攔在了門(mén)外，即便進(jìn)入了國(guó)企的壟斷領(lǐng)域，稍有不慎，也會(huì)被逐出。以成品油銷(xiāo)售為例，2008年初我國(guó)663家民營(yíng)石油批發(fā)商已倒閉三分之二，4.5萬(wàn)座加油站已關(guān)門(mén)三分之一。10其原因就是中石油和中石化兩大集團(tuán)停止向民營(yíng)油企提供成品油，沒(méi)有了油源的民企無(wú)以度日，也投訴無(wú)門(mén)。

正是行政審批事項(xiàng)在設(shè)置上的混亂與不公，給了不少政府部門(mén)干預(yù)企業(yè)按照市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)力。繁瑣的行政審批項(xiàng)目壓抑了投資者的熱情和市場(chǎng)活力，加大了企業(yè)在市場(chǎng)中生存的隱性成本，同時(shí)也給政府帶來(lái)了更多預(yù)算外的“福利”。近年來(lái)，社會(huì)公平效應(yīng)的失衡導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力迅速減弱。政府是一個(gè)社會(huì)不得已的“成本”，政府人員越多，權(quán)力越大，則社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的成本就越高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，審批權(quán)帶來(lái)的腐敗和市場(chǎng)優(yōu)秀人才的流失，會(huì)對(duì)我國(guó)今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

第三，政府監(jiān)管效應(yīng)失范。由于我國(guó)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的定位不準(zhǔn)，行政審批事項(xiàng)繁多，監(jiān)督管理體制的缺失更加劇了其給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來(lái)的危害。這些危害主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是事前“爭(zhēng)位”。各級(jí)政府部門(mén)在部門(mén)利益的博弈中相互爭(zhēng)奪有“油水”的行政審批權(quán)，在關(guān)鍵領(lǐng)域設(shè)置審批關(guān)卡。對(duì)部分企業(yè)，為防止欺詐，設(shè)置相關(guān)審批是必要的，然而當(dāng)前我國(guó)任何企業(yè)的設(shè)立都要審批，注冊(cè)一家企業(yè)要蓋幾十個(gè)公章，浪費(fèi)大量時(shí)間和經(jīng)費(fèi)，簡(jiǎn)直比經(jīng)營(yíng)企業(yè)還難。在美國(guó)注冊(cè)一家企業(yè)僅需100多美元，耗時(shí)30分鐘即可。11史蒂夫·喬布斯16歲那年便在自己的車(chē)庫(kù)里創(chuàng)辦了蘋(píng)果公司，倘若在美國(guó)辦個(gè)公司也要“九證俱全”，那么我們今天就享受不到改變世界的“蘋(píng)果”。同時(shí)，我國(guó)至今仍沒(méi)有完善的法律對(duì)政府部門(mén)設(shè)置事前審批進(jìn)行嚴(yán)格的核準(zhǔn)、審查，造成政府權(quán)力部門(mén)尋租猖獗，頻頻“越權(quán)”干涉市場(chǎng)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎的觀點(diǎn)，在這種情況下從事正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，個(gè)人和企業(yè)都不得不通過(guò)“行賄”的方法來(lái)“贖買(mǎi)”本應(yīng)該屬于自己的權(quán)利。12另一方面是事后“失位”。政府在管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)，往往重審批、輕監(jiān)管，甚至以審代監(jiān)。有時(shí)一個(gè)企業(yè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)往往需要多個(gè)審批部門(mén)的簽字蓋章，而企業(yè)事后一旦出現(xiàn)問(wèn)題，多頭審批反而造成了權(quán)責(zé)不明，為政府部門(mén)之間相互推諉創(chuàng)造了條件，使市場(chǎng)失靈問(wèn)題遲遲得不到緩解。監(jiān)管體制的缺失導(dǎo)致政府職能與職責(zé)的雙雙失位，擾亂了市場(chǎng)秩序。以2012年爆發(fā)的“毒膠囊”事件為例，一顆膠囊從生產(chǎn)到流通到最終進(jìn)入大型正規(guī)醫(yī)院，這其中涉及工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、藥監(jiān)、稅收等多個(gè)監(jiān)管部門(mén)，而這些有著法律授權(quán)的監(jiān)管部門(mén)卻沒(méi)能阻止“毒膠囊”的出現(xiàn)。可見(jiàn)在監(jiān)管缺失的背后是監(jiān)管部門(mén)越發(fā)嚴(yán)重的自利傾向，有利可圖時(shí)便相互爭(zhēng)奪審批監(jiān)管權(quán)，無(wú)利可圖時(shí)便踢起了“皮球”。政府監(jiān)管效應(yīng)的失范是一系列食品藥品安全問(wèn)題出現(xiàn)的重要原因之一。

二、現(xiàn)行行政審批體制改革面臨的困境

20世紀(jì)80年代，全球掀起了行政管理體制改革熱潮，各國(guó)政府紛紛放棄前置審批，大幅削減審批事項(xiàng)，轉(zhuǎn)而采取事中監(jiān)管、事后追償和懲罰；此舉大大激發(fā)了市場(chǎng)活力，促進(jìn)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。我國(guó)政府也于2001年9月拉開(kāi)了行政審批改革的序幕。當(dāng)時(shí)大力促成改革的動(dòng)因有兩個(gè)。一是同年11月中國(guó)加入了WTO，為履行入世最重要的兩大承諾“統(tǒng)一實(shí)施”和“透明度”，中國(guó)政府不得執(zhí)行不公開(kāi)的法律法規(guī)文件。而我國(guó)行政審批作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，缺乏規(guī)范的程序和標(biāo)準(zhǔn)，往往是內(nèi)部暗箱操作，按領(lǐng)導(dǎo)意志行事，這些都違背了我國(guó)入世的承諾。二是2002年2月時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基在國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上指出，要想在源頭上反腐就必須加快行政審批制度改革。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所說(shuō)：“行政審批從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，就是尋租，行政審批是腐敗的源頭。因此反腐敗就是要清理行政審批，盡量減少審批。有些減不掉的，就要改善審批的過(guò)程，讓審批透明，讓審批受到監(jiān)督。”13在這兩大背景下，行政審批改革走過(guò)了十多年。

當(dāng)前，改革漸入深水區(qū)，當(dāng)下中國(guó)要想從一個(gè)“審批大國(guó)”逐漸變成一個(gè)“審批小國(guó)”，要想將一個(gè)“大政府”轉(zhuǎn)變成一個(gè)“小政府”，任重道遠(yuǎn)。面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“瓶頸”的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，不能再用速度和數(shù)字來(lái)衡量今天改革的決心與效率，必須認(rèn)真反思十多年的改革之路，總結(jié)改革之中存在的問(wèn)題，這將對(duì)解決當(dāng)下的問(wèn)題大有裨益。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的行政審批體制仍存在著如下三方面的問(wèn)題。

一是政府管理越位。2012年10月10日，中國(guó)政府旗幟鮮明地提出了“新兩個(gè)凡是”，更加明確地表達(dá)出未來(lái)中國(guó)的改革將要努力從過(guò)分依賴(lài)政府，依賴(lài)計(jì)劃，不信任市場(chǎng)，不信任公民自決，向越來(lái)越尊重市場(chǎng)和個(gè)體，越來(lái)越尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律轉(zhuǎn)變。但是目前大量的公共資源和社會(huì)資源還掌控在政府手中，政府配置資源的傳統(tǒng)方式尚未完全轉(zhuǎn)變，在許多政府部門(mén)眼里，市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”還不夠有力，還離不開(kāi)政府這只“有形之手”。正如李克強(qiáng)總理在2013年5月13日的關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能電視電話動(dòng)員會(huì)議上指出的，現(xiàn)在社會(huì)上有不少人擔(dān)心，簡(jiǎn)政放權(quán)后，將原有的政府職能部門(mén)審批的事項(xiàng)全部交給市場(chǎng)，是否會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)秩序的混亂，導(dǎo)致投資的錯(cuò)配和浪費(fèi)。事實(shí)上造成投資錯(cuò)配、資源浪費(fèi)的不是市場(chǎng)機(jī)制，而是政府“有形之手”的過(guò)多管制。14當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)中重復(fù)投資、盲目投資所帶來(lái)的諸多問(wèn)題，正是政府過(guò)多的干預(yù)造成的。一方面，真正的盲目、重復(fù)投資大部分源自于政府投資，政府新建政績(jī)工程、形象工程、樓堂館所等數(shù)量較大；另一方面，民企中出現(xiàn)的盲目、重復(fù)投資多是因地方政府所需，地方政府利用手中職權(quán)，在政策和資金上迫使民企做出違背市場(chǎng)規(guī)律的決策。鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)早已出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，近兩年來(lái)，風(fēng)電、太陽(yáng)能行業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)同政府的強(qiáng)烈干預(yù)與推動(dòng)是分不開(kāi)的。民間投資者在進(jìn)行決策時(shí)通常謹(jǐn)小慎微，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，也會(huì)迅速做出調(diào)整，不會(huì)像政府投資深陷困境時(shí)往往也要“一條路走到死”。

現(xiàn)行的行政審批制度除了進(jìn)一步阻礙了市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮配置資源的作用外，政府還時(shí)常以“壟斷”的形式抑制市場(chǎng)活力，破壞了公平、有信、有序的市場(chǎng)環(huán)境，使國(guó)民付出了極大的代價(jià)。以政府為主導(dǎo)的“國(guó)計(jì)民生”，使國(guó)企在金融、電信、電力、石油等行業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)尤為突出。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2011年年底，117家央企近九成的資產(chǎn)集中在石油石化、國(guó)防、電力、通信、運(yùn)輸、礦業(yè)、冶金、機(jī)械等少數(shù)行業(yè)，15央企數(shù)量減少的背后是壟斷權(quán)力的集中和壯大。國(guó)企擁有壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府幫著定價(jià)，從成品油價(jià)到電信服務(wù)費(fèi)、金融服務(wù)費(fèi)、存貸款利息，甚至飛機(jī)和火車(chē)票價(jià)，都是壟斷的“一口價(jià)”。越是關(guān)系到“國(guó)計(jì)民生”的產(chǎn)品和服務(wù)，越是沒(méi)有“價(jià)格彈性”。“霸王”企業(yè)加上“霸王”條款，“得天獨(dú)厚”地靠壟斷獲利。據(jù)2013年4月26日《證券日?qǐng)?bào)》記者王崢根據(jù)Wind資訊提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年4月25日，A股上市公司共有2318家公布2012年報(bào)，實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)總額18996.69億元，僅比2011年增長(zhǎng)0.54%。其中工商銀行2012年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)2385.32億元，同比增幅達(dá)14.53%，日賺6.54億元，再次蟬聯(lián)A股最賺錢(qián)上市公司和全球最賺錢(qián)銀行的榜首，建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行分別以1931.79億元、1450.94億元和1394.32億元的凈利潤(rùn)緊隨工商銀行之后。其“光鮮利潤(rùn)”背后，百姓付出的成本是巨大的。一方面，靠壟斷力量擠占了社會(huì)民眾的消費(fèi)者剩余，另一方面，壟斷削弱了競(jìng)爭(zhēng)效率和經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力。

二是監(jiān)管職能缺位。近年來(lái)，我國(guó)的改革存在著審批事項(xiàng)邊清理邊增加的情況。監(jiān)管職能的“缺位”導(dǎo)致舊的審批事項(xiàng)在減少，新的審批事項(xiàng)卻層出不窮。監(jiān)管“缺位”所表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn)。第一，當(dāng)前我國(guó)的行政體系中，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督僅僅是事后監(jiān)督，罕有事前監(jiān)督。而現(xiàn)行的審批體制中，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)審改辦）只對(duì)現(xiàn)存的審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，缺乏對(duì)“增量”部分的審查、控制和監(jiān)管，這樣一來(lái)就出現(xiàn)了政府不該審批的亂審批，需要審批的卻沒(méi)能監(jiān)督管理好的問(wèn)題。以鋼鐵、水泥這些需要審批的行業(yè)為例，正是多年來(lái)政府監(jiān)管的缺位使這些行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩。而早已走上市場(chǎng)化軌道的家電、服裝行業(yè)，沒(méi)有政府審批，全靠市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，反而避免了產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的問(wèn)題。第二，按照2001年審改辦的規(guī)定，一項(xiàng)審批的取消，必須由被改革者簽字同意才行，這無(wú)異于與虎謀皮。一些本該被取消的審批事項(xiàng)被做成了“膨化餅干”，一項(xiàng)變成了好多項(xiàng)，而需要保留的項(xiàng)目又做成了“壓縮餅干”，將好多項(xiàng)目合成一項(xiàng)，導(dǎo)致審批事項(xiàng)浩繁、程序復(fù)雜。杭州娃哈哈集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理宗慶后在今年“兩會(huì)”上的《關(guān)于改革行政審批制度加強(qiáng)事后監(jiān)管的議案》中就提出：“以食品生產(chǎn)準(zhǔn)入為例，一個(gè)食品企業(yè)，除了廠房、設(shè)備籌備需要大量時(shí)間外，還至少要花大約三四個(gè)月時(shí)間去申領(lǐng)食品生產(chǎn)許可證，不僅如此，如果同一設(shè)備生產(chǎn)另一類(lèi)產(chǎn)品又要新一輪申領(lǐng)程序，耗時(shí)又耗力，影響企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展。”16同時(shí)，一個(gè)項(xiàng)目，究竟是批給張三還是批給李四；究竟是早批還是晚批，多批還是少批，全由政府自由裁量，這些都不利于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境建設(shè)。第三，對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)的管理隨意性較大，許多部門(mén)利用規(guī)章、“紅頭文件”變相設(shè)置核準(zhǔn)、備案、年檢、登記等事項(xiàng)，以規(guī)避行政許可法。本應(yīng)屬于行政許可的審批項(xiàng)目被納入非行政許可審批項(xiàng)目的范圍，保留了下來(lái)。英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”缺乏有效監(jiān)管的審批權(quán)力就是絕對(duì)的權(quán)力，這樣的權(quán)力就會(huì)腐敗。

三是法律規(guī)范不到位。2004年7月1日正式施行的《行政許可法》，是繼《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》之后又一部規(guī)范政府行為的重要法律。這部法律的出臺(tái)標(biāo)志我國(guó)政府將從一個(gè)“全能型”、“管制型”政府，逐漸向“有限、透明的服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，也為中國(guó)的行政審批制度改革邁入實(shí)質(zhì)性階段提供了法律依據(jù)。但從當(dāng)前看來(lái)這部法律的實(shí)施并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。伴隨審批改革的進(jìn)程，《行政許可法》條文本身的不完善使得各級(jí)部門(mén)、機(jī)關(guān)在實(shí)施的過(guò)程中有空子可鉆，出現(xiàn)了大量規(guī)避行政許可法、阻礙行政審批改革的現(xiàn)象，其具體體現(xiàn)在以下方面。第一，行政許可設(shè)定條件不規(guī)范。《行政許可法》第十二條規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，其第十三條緊接著指出，對(duì)于第十二條所列事項(xiàng)，能夠通過(guò)公民、法人或其他組織自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的以及行政機(jī)關(guān)通過(guò)事后監(jiān)督等方式能夠監(jiān)管的，“可以不設(shè)立行政許可”。“可以”不設(shè)定與“不得”設(shè)定有著本質(zhì)上的區(qū)別，后者是禁止性的規(guī)范，而前者是授權(quán)性規(guī)范，意味著既可以不設(shè)定許可也可以設(shè)定許可。這樣一來(lái)就為有關(guān)部門(mén)增設(shè)行政許可事項(xiàng)開(kāi)了“綠燈”，《行政許可法》中規(guī)定的設(shè)定條款看似有界，實(shí)則變成了無(wú)界。于是，本該交由市場(chǎng)、交由公民個(gè)體或第三方組織自主決定的項(xiàng)目，變成了有關(guān)部門(mén)尋租、設(shè)租的重要來(lái)源，使得行政審批制度改革偏離了原有削權(quán)、限權(quán)的方向。第二，行政許可聽(tīng)證制度不完善。《行政許可法》第四十六條規(guī)定“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證”。其第四十七條規(guī)定“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利”。但是何為“公共利益”，何為“重大利益”，在《行政許可法》中沒(méi)有得到清晰界定，于是，凡行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的就是“公共利益”、“重大利益”，否則無(wú)關(guān)緊要，無(wú)需舉行聽(tīng)證會(huì)。這樣就使得行政許可聽(tīng)證制度成為了行政機(jī)關(guān)手中的“自由裁量權(quán)”，很難真正地維護(hù)好行政相對(duì)人的合法權(quán)益。第三，行政許可變相收費(fèi)屢禁不止。《行政許可法》第五十八條規(guī)定行政許可原則不收費(fèi)制度，即“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用，但是，法律行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定進(jìn)行”。正是“但書(shū)”條款的出現(xiàn)，為行政亂收費(fèi)現(xiàn)象打開(kāi)了缺口。行政許可收費(fèi)能為部門(mén)帶來(lái)大量的額外“福利”，因此不少行政機(jī)關(guān)至今仍保留著許可收費(fèi)項(xiàng)目，其依據(jù)僅是20世紀(jì)90年代物價(jià)部門(mén)的核準(zhǔn)文件。更為“巧妙”的收費(fèi)辦法是行政機(jī)關(guān)將審批權(quán)限轉(zhuǎn)移給其下屬的單位或行業(yè)協(xié)會(huì)，借用這些組織強(qiáng)行收取費(fèi)用，表面上是消除了審批亂收費(fèi)的現(xiàn)象，實(shí)則由明變暗，甚至由少變多。可以說(shuō)，當(dāng)前行政審批制度改革過(guò)程中仍嚴(yán)重存在著政府管理“越位”和監(jiān)管職能“缺位”，其根源就在于行政許可法律法規(guī)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致法律規(guī)范的“空位”。

三、進(jìn)一步深化行政審批改革的出路

行政審批制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，從中國(guó)政府提出的“新兩個(gè)凡是”（“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批”17）到李克強(qiáng)總理提出在本屆政府任期內(nèi)“還要削減三分之一以上的審批項(xiàng)目”，18民眾對(duì)深化審批改革的期盼依舊。

2013年5月13日，李克強(qiáng)總理部署召開(kāi)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作的全國(guó)電視電話會(huì)議，并指出在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)面前，轉(zhuǎn)變政府職能是穩(wěn)增長(zhǎng)，控通脹，防風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要和重要舉措，是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段的客觀要求，同時(shí)在會(huì)議上宣布取消和下放的133項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。192013年6月19日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，重點(diǎn)研究部署金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策措施，會(huì)議決定再次取消和下放行政審批項(xiàng)目32項(xiàng)。20新一屆政府成立以來(lái)取消和下放行政審批事項(xiàng)共達(dá)165項(xiàng)，并將行政審批制度改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。這是對(duì)政府長(zhǎng)期以來(lái)改革思路的理論創(chuàng)新和實(shí)踐的重大突破。將深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，就是要真正處理好市場(chǎng)、政府、社會(huì)三者之間的關(guān)系，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)將政府的工作重心放在為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)市場(chǎng)公平正義上來(lái)，該放的放到位，該管的要管好。如此，才能保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)的健康發(fā)展。可以說(shuō)，新一屆政府的改革舉措契合了社會(huì)民眾的廣泛期待。這不僅是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期依靠政府加大投資力度拉動(dòng)的傳統(tǒng)模式的根本變革，也鮮明地反映出新一屆政府銳意改革的勇氣與決心。

首先，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變是改革的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，也是新一屆政府開(kāi)局工作的重點(diǎn)，而“簡(jiǎn)政放權(quán)”就是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，也是真正落實(shí)和大力推進(jìn)取消與下放行政審批事項(xiàng)的重要舉措。第一，簡(jiǎn)政放權(quán)能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“失速”，政府不斷采用的都是加大投資驅(qū)動(dòng)來(lái)“保增長(zhǎng)”。正如李克強(qiáng)在這次電視電話會(huì)議講話中所強(qiáng)調(diào)的那樣：“要實(shí)現(xiàn)今年發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，還必須依靠市場(chǎng)機(jī)制。”市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著自身的調(diào)節(jié)作用，過(guò)多地依靠政府的主導(dǎo)和政策的拉動(dòng)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不僅難以持續(xù)，還會(huì)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾。市場(chǎng)主體本身就是經(jīng)濟(jì)財(cái)富的創(chuàng)造者，同時(shí)市場(chǎng)自身也蘊(yùn)含著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，過(guò)多過(guò)繁的審批項(xiàng)目不但剝奪了市場(chǎng)主體創(chuàng)造財(cái)富的能力，還削弱了其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量。簡(jiǎn)政放權(quán)就是要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的方向，最大限度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的審批和許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、備案、核準(zhǔn)的范圍，盡可能地減少對(duì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)以及其活動(dòng)的認(rèn)定，切實(shí)防止審批事項(xiàng)明減暗增、邊減邊增。對(duì)于不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格許可原則上應(yīng)當(dāng)加以取消。政府必須嚴(yán)格遵循行政許可法，一般不再增設(shè)新的審批事項(xiàng)，確需增設(shè)的也要符合行政許可法的規(guī)定。同時(shí)要把穩(wěn)當(dāng)前和增后勁相結(jié)合。第二，簡(jiǎn)政放權(quán)能有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。要想增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，就必須加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐。而簡(jiǎn)政放權(quán)能為產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)化升級(jí)，為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供“源頭活水”。當(dāng)前只有實(shí)現(xiàn)了服務(wù)業(yè)的更高層次的發(fā)展，才能更好地提升我國(guó)居民的消費(fèi)水平，而目前制約我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展的正是過(guò)多行政審批和行政性壟斷所造成的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公。在金融、物流、通訊，還是醫(yī)療、養(yǎng)老、義務(wù)教育等方面，我國(guó)存在著行政性壟斷過(guò)強(qiáng)、審批過(guò)多的問(wèn)題。簡(jiǎn)政放權(quán)就是要轉(zhuǎn)變政府職能，下放政府權(quán)力，減少政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)多干預(yù)，打破政府壟斷對(duì)市場(chǎng)的分割，讓企業(yè)積極地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級(jí)，讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力和企業(yè)發(fā)展的活力融為一體，形成推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。第三，簡(jiǎn)政放權(quán)能有效釋放就業(yè)創(chuàng)業(yè)的活力。要穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展，從根本上講就是要擴(kuò)大就業(yè)。2013年的高校畢業(yè)生人數(shù)達(dá)到699萬(wàn)，創(chuàng)歷史新高。解決就業(yè)問(wèn)題，單靠國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)是不夠的，必須大力發(fā)展中小微企業(yè)。但政府部門(mén)設(shè)立資質(zhì)資格的認(rèn)定、考試、證書(shū)過(guò)多，變相抬高了就業(yè)創(chuàng)業(yè)的門(mén)檻。簡(jiǎn)政放權(quán)就是要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，減少審批環(huán)節(jié)的設(shè)置，加快企業(yè)工商登記制度改革，清理不必要的資質(zhì)資格許可認(rèn)定，最終降低就業(yè)、創(chuàng)業(yè)門(mén)檻，調(diào)動(dòng)民眾創(chuàng)造、創(chuàng)新的積極性，為中小微企業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

其次，健全行政審批監(jiān)管體制是改革的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政審批監(jiān)管體制的缺失，導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題凸顯。當(dāng)前健全行政審批監(jiān)管體制必須實(shí)現(xiàn)“事前”、“事中”、“事后”三方監(jiān)管的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有效運(yùn)作。第一，“事前”監(jiān)管著重完善新增審批事項(xiàng)的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)可以對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行審查的主要機(jī)構(gòu)是全國(guó)人大法工委和國(guó)務(wù)院法制辦，然而在實(shí)踐中，這兩大機(jī)構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威和明確的法律授權(quán)，管不住新增的審批事項(xiàng)。同時(shí)，這兩大機(jī)構(gòu)在審查審批事項(xiàng)時(shí)也僅僅是從合法性的角度進(jìn)行考量，并沒(méi)有對(duì)新增設(shè)的審批事項(xiàng)進(jìn)行成本與收益分析，而有些審批成本、代價(jià)也很大。在美國(guó)，總統(tǒng)預(yù)算和管理辦公室下設(shè)立一個(gè)信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室（OIRA），專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)所有的部門(mén)規(guī)定、政策草案作最后的審核，并有對(duì)上述規(guī)定、草案的最終否決權(quán)。21OIRA主要由經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)專(zhuān)家組成，注重對(duì)合法性和成本、收益進(jìn)行分析。設(shè)立類(lèi)似的監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為全球?qū)徟贫雀母锏内厔?shì)，為當(dāng)下我國(guó)的改革提供了借鑒。第二，“事中”監(jiān)管著重健全行政審批政務(wù)公開(kāi)體系。深化審批公開(kāi)制，大力推行“陽(yáng)光審批”，需要加快推進(jìn)政務(wù)中心建設(shè)；逐步健全省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)的的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，再進(jìn)一步向村鎮(zhèn)、社區(qū)推廣。同時(shí)需要完善網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)，在審批較多的主要部門(mén)和機(jī)關(guān)建立服務(wù)窗口或政務(wù)大廳，以提高審批績(jī)效管理，提高政府部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量。第三，“事后”監(jiān)管著重實(shí)施審批事項(xiàng)目錄公開(kāi)制度。當(dāng)前行政審批改革已經(jīng)將調(diào)整或取消的審批項(xiàng)目公諸于眾，便于群眾了解，這一做法引起了社會(huì)的積極反響。但是只做到這一步還不夠，接下來(lái)還應(yīng)將尚未進(jìn)行調(diào)整或取消的以及新增的審批項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)，以便其接受人民群眾的監(jiān)督。

最后，完善行政許可法是改革的法制保障。政府職能的履行必須依靠法律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能就是要求建設(shè)法治政府，國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)、地方各級(jí)政府在履行職能時(shí)，從內(nèi)容到形式、行為到程序、決策到執(zhí)行都要合乎法律的要求，權(quán)力只能在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行。簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)行政審批制度改革，不能單純寄希望于政府“放權(quán)、減權(quán)、限權(quán)”的自覺(jué)，自我膨脹是行政權(quán)力的天性，行政審批體制改革更需要用法律和制度去約束政府權(quán)力。迄今為止，行政許可法在設(shè)立和實(shí)施的過(guò)程中還存在許多漏洞，這些漏洞為政府部門(mén)尋租、設(shè)租提供了便利，削弱了行政審批制度改革的成效。當(dāng)前，要深化行政審批制度改革，需要進(jìn)一步完善行政許可法，為改革的深入進(jìn)行提供法制保障。第一，規(guī)范行政許可設(shè)立的條件。在設(shè)定行政許可時(shí)，對(duì)于符合“新兩個(gè)凡是”要求的事項(xiàng)，應(yīng)規(guī)定“不予設(shè)立行政許可”，而非“可以”設(shè)立行政許可，變授權(quán)性規(guī)范為禁止性規(guī)范。進(jìn)一步規(guī)范行政許可的設(shè)定條件，能最大限度地做到減少行政審批事項(xiàng)。第二，完善行政許可聽(tīng)證制度。當(dāng)前行政許可法規(guī)定有權(quán)提請(qǐng)聽(tīng)證的只能是行政許可申請(qǐng)人及利害關(guān)系人。在實(shí)踐中，一項(xiàng)行政許可的設(shè)定往往會(huì)間接影響到第三者的合法權(quán)益，因此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大提請(qǐng)行政許可聽(tīng)證的主體范圍。同時(shí)應(yīng)在法條中對(duì)諸如“重大利益”、“公共利益”等概念做出細(xì)化規(guī)定，明確行政許可聽(tīng)證制度的具體適用范圍，防止行政機(jī)關(guān)以法律規(guī)定不明為由拒絕舉行聽(tīng)證會(huì)。第三，完善行政許可不收費(fèi)制度。為減少部門(mén)機(jī)關(guān)利用其下屬的單位或行業(yè)協(xié)會(huì)變相收費(fèi)的亂象，要使各機(jī)關(guān)部門(mén)的下屬行業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來(lái)，成為社會(huì)第三方非政府組織。對(duì)于違反行政許可法的行為，要追究直接責(zé)任人的行政責(zé)任，對(duì)于私吞、截留行政許可費(fèi)用人員，觸犯刑法的，必須追究其刑事責(zé)任，用法律的手段遏制政府人員利用審批權(quán)限斂財(cái)?shù)男袨椤．?dāng)前我國(guó)改革需要政府“放權(quán)”，但政府放權(quán)不等同于“放責(zé)”，更不能是“放任”。政府官員有權(quán)就有責(zé)，用權(quán)要追責(zé)。應(yīng)當(dāng)完善行政許可法及相關(guān)的法律法規(guī)，最終促進(jìn)每一枚公章背后的“權(quán)與責(zé)”對(duì)等，更好地為行政審批制度改革提供法律保障。第四，堅(jiān)決制止有關(guān)部門(mén)和地方政府利用“紅頭文件”的形式變相對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的社會(huì)活動(dòng)設(shè)定限制。凡是沒(méi)有法律依據(jù)、違背《行政許可法》精神而變相設(shè)置的登記、備案、年審等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)取消。

突破困境，深化行政審批制度改革，關(guān)鍵在于政府的簡(jiǎn)政放權(quán)。李克強(qiáng)總理上任伊始就坦言政府改革之艱難：從2001年開(kāi)始的行政審批體制改革走到今天已入瓶頸期，政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變意義重大，但“放權(quán)”的重點(diǎn)，不僅是上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)，更重要的是向社會(huì)、向市場(chǎng)放權(quán)。放權(quán)的關(guān)鍵是要明確削減、下放的審批事項(xiàng)。哪一些事項(xiàng)是市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的、公民能夠自決的，不能全由政府說(shuō)了算，否則結(jié)果就是“凡政府不想退出的，都是公民不能自決的；凡政府不想退出的，都是市場(chǎng)不能調(diào)節(jié)的”。要想再將剩下處在核心地位的30%的審批項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在地（不僅僅是合并審批項(xiàng)目或者縮短審批的時(shí)限）削減一半，阻力之大可想而知。但是“再深的水我們也得趟，因?yàn)閯e無(wú)選擇”。22當(dāng)前在全國(guó)各地堅(jiān)決推進(jìn)的試點(diǎn)行政審批改革，就是要根本樹(shù)立起轉(zhuǎn)變政府職能的觀念，就是要拿出“壯士斷腕”的決心順應(yīng)民意。凱恩斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“和思想的逐漸侵蝕相比，既得利益的力量被過(guò)分夸大了。”23有勇氣和信心并不懈努力，進(jìn)而取得行政審批制度改革的顯著成效，就能從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展，創(chuàng)造更好的制度環(huán)境，最終構(gòu)建起符合時(shí)代需要的新型服務(wù)型政府。

注：

1丁開(kāi)艷：《國(guó)務(wù)院取消調(diào)整314項(xiàng)行政審批》，《北京商報(bào)》2012年8月23日。

2新華社北京2013年7月30日電：《習(xí)近平支持召開(kāi)中共中央政治局會(huì)議討論研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和下半年經(jīng)濟(jì)工作》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年7月31日。

3參見(jiàn)趙偉：《全球經(jīng)濟(jì)視野的中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第8期。

4張維為：《中國(guó)震撼：一個(gè)“文明型國(guó)家”的崛起》，上海人民出版社2008年版，第76頁(yè)。

5袁劍：《大拐點(diǎn)》，北京中信出版社2012年版，第165頁(yè)。

6[英]亞當(dāng)·斯密：《國(guó)富論》，楊敬年譯，陜西人民出版社2011年版，第15頁(yè)。

7關(guān)于世界銀行對(duì)我國(guó)商業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境的詳細(xì)研究數(shù)據(jù)，參見(jiàn)世界銀行（IBRD）、國(guó)際金融公司（IFC）：《商營(yíng)環(huán)境報(bào)告》，http://chinese.doingbusiness.org，2013年8月2日訪問(wèn)。

8這里的“玻璃門(mén)”暗喻許多被國(guó)企占據(jù)的壟斷領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)名義上對(duì)民間資本開(kāi)放，但實(shí)際上卻設(shè)置限制，看得見(jiàn)，摸得著，但是卻進(jìn)不去。“彈簧門(mén)”則是指對(duì)于許多好不容易跨入壟斷領(lǐng)域或競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)的民營(yíng)企業(yè)稍有不慎便被非市場(chǎng)性因素彈出“門(mén)”外的現(xiàn)象。

9劉紅杰：《政協(xié)委員建言深化行政審批制度改革》，《齊魯晚報(bào)》2013年3月9日。

10王石川：《民營(yíng)油企起訴巨頭是悲情控訴》，《廣州日?qǐng)?bào)》2008年10月14日。

11周大偉：《在美國(guó)注冊(cè)公司的“秘密”》，《中國(guó)新聞周刊》2012年第2期。

12張維迎：《市場(chǎng)的邏輯》，上海人民出版社2008年版，第77頁(yè)。

13吳敬璉：《小處長(zhǎng)大權(quán)力：行政審批功能被扭曲》，《中國(guó)企業(yè)報(bào)》2013年3月5日。

14參見(jiàn)李克強(qiáng)：《轉(zhuǎn)變政府職能，釋放改革紅利》，《新華文摘》2013年第13期。

15周子勛：《改革是央企的唯一出路》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2012年6月4日。

16宗慶后：《關(guān)于改革行政審批制度、加強(qiáng)事后監(jiān)督的建議》，《商品與質(zhì)量》2013年第11期。

17關(guān)于“新兩個(gè)凡是”的論述和國(guó)務(wù)院第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的詳細(xì)情況，參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳：《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/10/content_2240096.htm，2012年10月12日訪問(wèn)。

18李克強(qiáng)：《轉(zhuǎn)變政府職能，釋放改革紅利》，《新華文摘》2013年第13期。

19盛若蔚：《簡(jiǎn)政放權(quán)好開(kāi)頭——國(guó)務(wù)院取消和下放第一批行政審批等事項(xiàng)側(cè)記》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年5月17日。

20參見(jiàn)趙曉輝、陶俊潔：《證監(jiān)會(huì)取消和下放32個(gè)行政審批項(xiàng)目》，http://news.xinhuanet.com/for tune/2012-10/14/c_113364717.htm，2013年6月20日訪問(wèn)。

21金成波、江澎濤：《美國(guó)行政立法中OIRA的作用》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2013年第1期。

22李忠志：《既要觸及靈魂 又要觸及利益》，《河北日?qǐng)?bào)》2013年6月25日。

23[英]約翰·梅納德·凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，高鴻業(yè)譯，商務(wù)印書(shū)館1999年版，第397頁(yè)。