政府購(gòu)買公共服務(wù)“三問(wèn)”

文/李中英

要實(shí)踐好政府購(gòu)買公共服務(wù)，在最大程度上防范風(fēng)險(xiǎn)、釋放紅利，就必須回答買什么、向誰(shuí)買、怎么買這三個(gè)基本問(wèn)題

李克強(qiáng)總理7月31日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)。會(huì)議明確，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的逐步提高，大眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益增多且呈現(xiàn)多樣化、多層次的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的由政府“大包大攬”提供服務(wù)的模式越來(lái)越不能適應(yīng)公共服務(wù)需求的發(fā)展趨勢(shì)。從20世紀(jì)80年代開始，以英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家都推行了“購(gòu)買公共服務(wù)”制度，將一些教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)交由社會(huì)組織和企業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。實(shí)踐證明，政府購(gòu)買公共服務(wù)能更高效、更專業(yè)、更靈活地滿足城鄉(xiāng)居民多方面的公共服務(wù)需求，并正在逐步發(fā)展成為政府履行公共管理職能的一種主流模式。事實(shí)上，政府購(gòu)買公共服務(wù)除了傳統(tǒng)的民生保障功能之外，公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入的開放，也將為社會(huì)資本開辟更大的投資空間，這對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，提升投資效率，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，都有著不言而喻的顯著意義。

政府購(gòu)買公共服務(wù)是多贏之舉，但如若理念偏差、操作不當(dāng)、監(jiān)督缺失，不但會(huì)影響公共服務(wù)的質(zhì)量，甚至可能導(dǎo)致腐敗滋生、社會(huì)公平受到挑戰(zhàn)。從西方國(guó)家的教訓(xùn)來(lái)看，公共服務(wù)過(guò)分地市場(chǎng)化和私人化，容易導(dǎo)致其公共性和公正性下降。另外，購(gòu)買目錄不明晰、買賣雙方權(quán)責(zé)不清、公共服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育困難、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺失等問(wèn)題都會(huì)使政府購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量大打折扣。要實(shí)踐好政府購(gòu)買公共服務(wù)，在最大程度上防范風(fēng)險(xiǎn)、釋放紅利，就必須回答買什么、向誰(shuí)買、怎么買這三個(gè)基本問(wèn)題。

確定目標(biāo)：購(gòu)買什么？政府購(gòu)買公共服務(wù)意味著政府要從直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型成為公共服務(wù)的“精明的買家”和“專業(yè)的操盤手”，首先要回答的一個(gè)問(wèn)題就是：究竟什么樣的公共服務(wù)可以買，什么樣的不能？如果對(duì)購(gòu)買服務(wù)的定義不清，就容易導(dǎo)致實(shí)際操作上的任意性和模糊性。從國(guó)際慣例看，主要涉及教育、公共衛(wèi)生、弱勢(shì)群體福利、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)促進(jìn)、保障性住宅、城市規(guī)劃、環(huán)境、政策咨詢及各種社會(huì)問(wèn)題解決等方面。涉及面很廣，如何選擇側(cè)重是個(gè)問(wèn)題，香港的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。它將公共服務(wù)分為三類，其中核心服務(wù)必須由政府自己承擔(dān)，輔助服務(wù)和商業(yè)服務(wù)則可通過(guò)政府購(gòu)買的方式由社會(huì)組織或企業(yè)提供。這三類公共服務(wù)都通過(guò)制定指導(dǎo)目錄，對(duì)其范圍、領(lǐng)域加以規(guī)范，由此厘清政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和購(gòu)買者之間的角色界定，使得政府盡責(zé)和社會(huì)盡力相得益彰。

選擇對(duì)象：向誰(shuí)購(gòu)買？國(guó)務(wù)院會(huì)議要求向具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)購(gòu)買。從過(guò)去地方政府購(gòu)買公共服務(wù)來(lái)看，購(gòu)買對(duì)象以非營(yíng)利組織、自辦社會(huì)組織和地方國(guó)企為主，中小民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域相對(duì)較少。德國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中廣泛采用民營(yíng)化方式，如允許私人企業(yè)參與投標(biāo)或采取公私合作的PPP模式提供服務(wù)（指為了完成某些公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成伙伴關(guān)系，以確保這些項(xiàng)目的順利完成），向公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本。

規(guī)范過(guò)程：如何購(gòu)買？主要方式有三種：委托、承包和采購(gòu)。政府要按照公開、公平、公正的原則，嚴(yán)格程序，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，確定承接主體，并嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。強(qiáng)化購(gòu)買服務(wù)資金管理，把有限資金用到群眾最需要的地方，錢要用到刀刃上。建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)承接主體實(shí)行優(yōu)勝劣汰，使民眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。同時(shí)，從多個(gè)角度預(yù)防“購(gòu)買腐敗”尤為重要，國(guó)外政府在購(gòu)買公共服務(wù)中都制定了一套嚴(yán)格的操作程序。美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)由至少六個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成：制定統(tǒng)一的單據(jù)格式、招標(biāo)公告以及表述格式、對(duì)招標(biāo)工作人員統(tǒng)一定位，詳細(xì)制定招標(biāo)采購(gòu)操作規(guī)程，確定合格供應(yīng)商名單，招投標(biāo)，交貨追查，采購(gòu)審計(jì)和管理審計(jì)。