市場化導向推進農村土地改革

文/蔡展峰

農村土地制度改革應在堅持農村土地集體所有制的基礎上，以市場化改革為導向，突破城鄉土地二元分割，推動城鄉生產要素自由流動，實現資源配置優化，解放和發展農村生產力

新型城鎮化是中國實現“效率提高發展方式”的關鍵，是經濟新一輪增長的引擎，對于跨越中等收入陷阱、增強經濟發展動力具有重大意義。目前土地制度的“城鄉二元結構”表面上是城鄉之間的戶籍壁壘，根源則在于農村土地資源配置的非市場化問題，現已成為經濟社會發展的一個制度性障礙。響應十八屆三中全會全面深化改革部署，推進農村土地制度改革迫在眉睫。農村土地制度改革應在堅持農村土地集體所有制的基礎上，以市場化改革為導向，突破城鄉土地二元分割，推動城鄉生產要素自由流動，實現資源配置優化，解放和發展農村生產力。

實現農村集體土地所有權和使用權的完全確權

明確集體土地所有權主體。統一規定村集體經濟組織（村經濟合作社）擁有土地所有權，并摸清全村農用地、建設用地、未利用地情況，頒發集體土地所有權證。

開展集體土地使用權確權頒證。重新丈量土地，按土地使用性質和使用現狀把所有集體土地細分到塊。明確土地使用權到農民個人并賦予永久使用期限，分別頒發耕地、林地、宅基地、經營性建設用地等使用權證，已有集體土地使用證法人自然人給予鑒證登記，剩余集體土地使用權確權到村集體經濟組織。對農民自建房、外來戶購買房、小產權房等無證農村房屋，視歷史情況給予補證、補繳相關稅費給予辦證、認定違章建筑等辦法處理。土地使用權確權頒證要充分發動農民群眾，發揮群眾智慧，讓群眾行使知情權、參與權、決策權和監督權，在政府、村集體、農民、外來戶之間充分博弈，解決權屬不明狀況。對使用權屬情況給予公示，經村社員大會2/3以上投票同意通過，并報地方政府審核同意。

建立村經濟合作股份有限公司，完善村治理結構

開展包括集體土地在內的所有集體資產的村經濟合作社股份制公司改造。明確所有集體土地所有權和使用權，評估其市場價值，并通過清產核資清理村經濟合作社物業、廠房、現金、債權和債務等。以1元評估值發行1股原始股，平均分配到所有社員個人，由社員大會2/3以上投票同意通過社員認定、股改方式等重大事項。組建成立村經濟合作股份有限公司(以下簡稱“股份公司”)，建立產權明晰的合作經濟，完善現代企業管理制度和法人治理結構，股東大會、董事會、經理、監事會行使各自的權力和承擔各自的責任。修訂《公司法》，明確村經濟合作股份有限公司為一種特殊的公司，延續原村經濟合作社特殊的稅費和會計政策，創新股東登記制度，并作為集體土地所有者的法律主體，實行與美國城市同樣的破產機制。修訂《村經濟合作社組織條例》，取消村經濟合作社法人主體，變更為村經濟合作股份公司，取消農民的社員身份，變更為股東，村經濟合作社社員集體資產所有權益由公司股東權益進行替代，公司股東股份可以由子女繼承和自由轉讓。

完善村治理結構。借鑒國外城市公司化管理的先進經驗，建立行政村公司化管理制度。在全體村黨員選舉村支委、村民選舉村委會的同時，由全體股東選舉股份公司董事會、經理和監事會，并引進經理人制度。股份公司通過村集體資產的經營運行和集體土地年度使用費征收，實現集體資產保值增值。集體資產收益主要用于村政治行政組織運作管理、農村生產生活環境改善、公共服務產品供給和股東福利分紅等支出。鼓勵村經濟合作股份公司進行年度股東分紅。規定集體土地使用者連續三年不繳納集體土地年度使用費的，股份公司有權無償收回集體土地使用權，處置集體土地上房屋、作物等資產。國家征收集體土地時，股份公司作為集體土地所有者，提高了土地征收補償議價能力，農民股東土地使用權益補償也能相應提高。股份公司也可以將集體土地使用權進行抵押融資。

建立農村產權交易市場，推進集體土地直接入市

建立農村產權交易市場。修訂相關法律，打破農村集體土地的非本村社員不能使用的禁止性約束，建立公平、公正、公開的農村集體土地使用權交易市場，農民可在自愿基礎上，向任何法人或自然人自由轉讓耕地、林地、宅基地、經營性建設用地等土地使用權和股份公司股權，促進城鄉要素平等交換。由各地產權交易中心牽頭組建農村產權交易中心，有條件的在鎮一級建立農村產權交易平臺，完善交易制度和配套政策，提供政策咨詢、信息收集發布、產權交易活動組織、登記鑒證備案等全方位服務。規定所有農村集體組織的資產、資源的交易流轉必須進場交易。

推進耕地、林地使用權流轉。將耕地、林地的具體面積、地塊、流轉年限等形成標的，在交易中心進行公開招投標、拍賣和掛牌轉讓。鼓勵有期限流轉，農民通過使用權轉讓得到長期收入。轉讓耕地、林地永久使用權的，出讓農民收取土地使用權一次性轉讓費，獲得進城資本，受讓方在股份公司登記備案，并每年向股份公司支付集體土地（耕地、林地）年度使用費。可以集中耕地、林地使用權組成土地股份合作公司，統一向家庭農場、農業專業合作社及農業企業等流轉。為增強農業生產競爭力，政府可以引導土地適度規模經營，適度經營規模優先在30-50畝左右，并對具體從事農業生產者進行針對性的財政扶持和補貼。

改革完善宅基地使用權和農村房屋交易制度。明確農民對宅基地使用權流轉的交易主體地位，宅基地使用權可向任何法人、自然人交易轉讓。交易發生后，農民取得宅基地使用權和房屋所有權一次性轉讓費，購買者得到由地方政府頒發的確定面積的宅基地使用權證和房屋所有權證，并每年向股份公司繳納集體土地（宅基地）年度使用費。購買者在宅基地上新建、改建或擴建房屋的，需要符合規劃控制、征得四鄰同意，并向政府提出申請，繳納新增建筑面積相關稅費。宅基地使用權和房屋所有權可以繼承、抵押、擔保、轉讓，增加農民財產性收入渠道。吸引個人資本加快農村房屋開發建設。

推進農村建設用地直接入市。在政府規劃和用途管制下，讓村集體成為集體土地開發建設的市場交易主體，推進以集體土地性質建設工業廠房、商業用房和商品住宅，并收取集體土地（建設用地）年度使用費。原土地為耕地的，村集體在農民同意基礎上向農民支付以耕地永久使用權一次性轉讓費市場價為基準的征地補償金，同時政府給予土地指標覆蓋，推進農用地用地性質轉換為建設用地，并規劃確定工業、商業或住宅的建筑面積、容積率等，直接以集體土地性質進入市場進行招拍掛交易。村集體（股份公司）作為土地所有者和使用權所有者，取得農村建設用地使用權轉讓主體收益，地方政府根據土地使用性質從農用地到工業用地、商業住宅用地的變化，以及土地上建筑建設規劃許可情況，對價值增值部分按40%-60%比例向股份公司、開發企業征收增值稅。原土地為宅基地、經營性建設用地的，村集體在農民同意基礎上向農民支付以宅基地使用權和房屋所有權一次性轉讓費市場價為基準的征用補償費（或拆遷安置房），并組織拆遷后形成凈地，明確規劃控制后推入市場招拍掛交易。村集體（股份公司）取得主體收益，地方政府根據新增建筑面積情況，對價值增值部分向股份公司、開發企業征收20%-30%的增值稅。村集體取得大量集體土地使用權轉讓收益后，要按照地方政府規劃，更多地承擔起本區域公共基礎設施建設的責任。符合土地利用總體規劃、城鄉規劃、村莊規劃和產業發展規劃并征得政府同意前提下，鼓勵村集體在建設用地上自主建設集體土地性質的工業廠房、商品住宅和商業用房，用于出租、出售等物業經營。鼓勵在村集體主導下引入社會資本，聯合開展集體建設用地的二次建設開發，加快新農村建設。村集體可以通過土地整治，把建設用地復墾為耕地生產出土地指標，進入市場交易。

完善農村土地制度改革的配套政策

嚴格農村土地用地性質、規劃建設審批監管。政府應落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度。國土管理部門要構建土地利用總體規劃管控機制，實行嚴格的土地用途管制，加大土地執法力度，加強耕地、林地、宅基地、經營性建設用地等地籍管理，做好農用地轉用審批、集體土地使用權招拍掛、集體土地使用權頒證管理等工作。規劃建設稅務部門要制定出科學、公開、公正的規劃，并嚴格按規劃進行集體土地的開發建設，做好農村宅基地、經營性建設用地上建筑房屋的規劃立面、容積率、建筑面積等審核控制、頒證管理、執法和征稅工作。農林部門加強農民耕地使用權、林地使用權等權益監管服務，確保集體土地流轉工作的規范有序。

推進城鎮戶籍管理制度改革。推進以人為核心的新型城鎮化，改革城鎮戶籍管理制度，推行居住證和積分落戶制度，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。把農業戶口與農民權益分離開來，弱化農業戶口上的權益捆綁，允許農民流動后將其留在農村的承包地、山林、宅基地等土地使用權、房屋和股份公司股權在市場上交易流轉，以獲得定居城市的資本。中央政府應引導地方政府推進人口城鎮化，建立每年土地指標分配與農業轉移人口市民戶籍化指標相掛鉤的政策制度，使土地供給與人口的流動趨勢相匹配。地方政府應承擔農民工市民化的改革成本，對農民落戶在養老保險、醫療保險、教育就業、住房保障等支付的成本中提供50%的補貼，逐步提高戶籍城鎮化率。