中心鎮發展需突破體制機制瓶頸

文/張利仁

中心鎮作為城鄉發展的紐帶和新型城鎮化的重要載體，在承接人口集聚、承載產業發展、承擔基本公共服務等方面發揮著重要作用。當前中心鎮迎來了新一輪發展機遇，但制約中心鎮發展的體制機制性問題仍較多，要把體制機制創新作為突破口，深化戶籍制度、土地制度、行政區劃、財政體制、投融資機制、農村產權制度等方面的改革創新，為中心鎮培育發展成為小城市提供不竭動力。

戶籍制度改革。逐步建立以促進城鄉人口合理有序流動和保障公民合法權益為基本原則、以具有合法穩定職業和合法穩定住所為戶口遷移條件、以按經常居住地登記戶口為基本形式的新型戶籍管理制度。

土地制度改革。在土地利用總體規劃修編中要充分考慮中心鎮發展需要，合理安排建設用地規模，對重大項目用地予以支持。擴大中心鎮留用因村莊整治復墾而轉增的建設用地指標，鼓勵推進村莊整治、宅基地置換和建設用地復墾，由此而取得的用地指標全部留用，土地指標費全額返回。不斷探索“零地招商”的新模式，以騰籠換鳥、借巢引鳳、變閑為寶等方式挖掘現有資源潛力擴大投資規模，或對新落戶項目不供土地，引導其租用、購買閑置廠房、閑置土地實現投資。

行政區劃改革。突破中心鎮行政區劃的局限性，通過“撤擴并”周邊鎮、村，適當調整部分中心鎮的行政區劃，擴大鎮域發展空間，優化資源配置。要尊重歷史沿革和文化差異，積極穩妥地進行增容擴域，以利于中心鎮中長期發展規劃的制定和實施，以利于增強中心鎮的發展后勁和充分發揮其對周邊地區的輻射帶動功能。實行跨地區的“飛地”經濟合作機制，積極解決部分鄉鎮環境制約或者發展空間不足等問題，創新體制機制，引導不適宜發展工業的鄉鎮突破行政區域界限，到中心鎮工業園區異地安置項目，獲得補償性發展機會和財政收入。

財政體制改革。按照“一級政府、一級財政”的要求，建立和完善有利于中心鎮經濟社會發展的財政體制。完善財政轉移支付制度，加大中央、省、市政府對中心鎮的財政轉移支付力度。建立中心鎮建設專項扶持資金，中心鎮符合專項資金使用范圍的項目，優先列入政府重點項目，并安排一定專項資金進行支持。完善規費優惠激勵機制，中心鎮的土地出讓金收入及城鎮建設配套費、排污費、水建基金等規費收入，除按規定上交國家部分外，省、市、縣留成部分，原則上全部或大部分返還給中心鎮。建立財政超收激勵機制，體制內收入超基數留縣（市）部分全額留鎮。按照有關要求，具備條件的中心鎮經申請批準可設立鎮級金庫，具體辦理鎮財政收支業務。

投融資機制改革。努力拓寬籌資渠道，推進投入社會化，形成多元化的投資格局。進一步發揮地方政府融資平臺作用，以縣（市）名義或直接入股成立城鎮建設開發公司或投資公司，負責鎮域綜合開發管理，嘗試發行地方債券、BOT等方式籌集融通城鎮建設資金。積極向上爭取資金，對重點工程項目爭取列入市、縣重點項目，積極向國家、省、市申請資金支持，一些有示范性的基礎設施項目，還可申請世界銀行和國家信貸資金。建立多元化投融資機制，對一般非經營性公共基礎設施，可采用出讓設施的冠名權、廣告權、“收益權”質押貸款方式和民間主動融資PFI(Private Finance Initiative)等方式，積極鼓勵本地及區域外社會資本和外資參與投資建設和經營中心鎮公用設施。允許農村集體經濟組織以土地使用權入股等形式參與中心鎮建設。推廣小額信用、聯戶擔保等信貸產品，支持具備條件的中心鎮設立村鎮銀行、小額貸款公司及資金互助社。積極創新農村投融資體制，探索推出農村土地承包經營權質押貸款、集體土地房屋抵押貸款、集體林權抵押貸款等多項農村產權貸款融資辦法。

農村產權制度改革。堅持把農村產權制度改革作為重要突破口和關鍵措施，基本實現農村產權登記規范化、交易市場化、資產資本化。一是土地承包經營權股權化。在堅持土地集體所有、土地用途和承包關系不變的前提下，在農業化基礎較好、農業能實現企業化管理或者有外來企業投資開發的村，將農村的土地承包經營權以一定土地面積單位量化股權，農民可以用股權參與農村新型合作經濟組織，按股獲得收益，實現土地承包經營權的價值化和有權化。二是農村集體資產股份化。在集體經濟發達、農村企業化發展趨向明顯的村，對集體資產或經營性資產進行股份制改造，按照集體經濟組織成員人數、“農齡”等因素設置股權，把集體的資產股份分配到人，股隨人走，實現集體資產明晰化。三是農村產權交易市場化。圍繞促進土地、房屋資源要素有序流轉，建立農村產權流轉交易平臺，建立起規范有序、運轉高效的農村產權流轉交易市場體系。