從“多中心”城市向“緊密型”都市區轉型

文/陳永能

臺州要提升在全省的影響力和經濟社會的地位，應樹立“做強龍頭、帶動全市”的思路，加快中心城市發展，增強中心城市的集聚能力、帶動能力和輻射能力，統籌好“七個一體化”

（一）

臺州是一個新興城市，城市化基礎和水平都不高，加上建市時間短、組合式城市格局等原因，導致臺州多中心城市向都市區轉型過程中暴露出一些問題。

組合式城市下不同體制格局，阻礙市區相向發展。當前臺州中心城市建設過程中呈現出“5+1”行政格局，即5個區級行政區劃和1個市級經濟發展行政機構，由于不同行政區劃在加強城市建設方面有著不同的思路，以自我為中心、自成體系，各自分散發展，至目前椒（江）黃（巖）路（橋）三區還沒有實現城市建設到融合交織的程度，離打造三區高融合、全覆蓋的都市區還需要一個過程；另外，由于椒江區與臺州經濟開發區財政和稅制相互獨立，在撤地建市初期，他們都能在各自區域內有效地推進城市建設，但隨著城區拓展、面積擴大，發展接近到區際邊緣，就出現在同一村部不同行政區劃有著不同的征地政策，產生了較多的分歧矛盾和沖撞，相鄰行政機構之間的合作難度較大，加上同城經濟產業的爭奪，工作內耗嚴重。

不同行政區劃下的產業重置，不利市區相向發展。現代經濟運行與產業發展有其自身規律，最為關鍵的是爭取產業集群與集約。然而，這種集群與集約往往會受到來自行政區劃的條塊割裂影響，尤其在現行體制下，各行政區劃在推進經濟運行和產業發展方面難免會出現不顧客觀條件和生產力整體布局而競相建設各類園區的現象，造成每一個園區都“小而全”，同質化問題嚴重，產業集群度和集約度大打折扣，進而導致資源大量浪費和無效配置。以椒江循環集聚分區為例，該園區在經濟總量、產業基礎、政策條件、基礎設施等方面均沒有特別優勢，并且與臺州市域汽摩配、縫制設備、機械等產業趨同，集聚分區在產業構建、項目選商等方面也面臨著市域內其他工業區塊的激烈競爭，不利城市經濟優化發展。

高能耗、高污染產業的存在，影響人口和產業集聚。近年來，醫化產業是椒江區乃至臺州全市的主導產業和支柱產業，主要集聚在外沙、巖頭、三山三大區塊。雖然各級政府和企業不斷加大環保投入，但醫化項目飄出來的惡臭，仍成為主城區的頭號污染源，群眾環保呼聲日益高漲，造成在椒江上班的非椒江籍市民不愿意久居在此，特別是周末，離城現象明顯，造成城市人口集聚能力很差，同時環境污染也影響椒江房地產開發，很多在外經商務工人士（臺州籍在市人口達120多萬人）以及周邊縣市的市民，不太愿意在椒江城區購房置業，出現臺州主城區房價一直低于周邊縣市區的怪象。

市域城鎮規劃體系不夠完善，相向發展計劃滯后。一是椒（江）黃（巖）路（橋）三區的城區建設“自由度”較高，雖一直不斷地拉大城市框架，但沒有突出三區城市的相向發展，個別甚至沒有考慮三區城市相向融合。椒江區把濱江、臨路建設作為平臺，注重老城區與臺州經濟開發區的融合；黃巖區堅持南北發展、以西北為主；路橋在開發、保護歷史街區基礎上，重點向西發展。二是三區區際交匯處的融合節點（鎮、街道）小城鎮建設也不夠重視，城鎮新區打造滯后，至今還沒有更好地實現兩區間融合連接。三是臺州經濟開發區范圍內的中心城市功能區塊建設緩慢，城市核心功能有待于進一步增強。

公共服務均衡化發展進程慢，相向發展舉措欠缺。城市要進一步擴容，需要公共服務資源規劃為先導，優先促進城市區域的公共服務配套設施的均等化，才能更好地帶動和促進城郊區的城市化建設。三區城市化進程中，相向發展的公共服務均衡化步伐非常落后。以椒江的教育資源布局為例，10多年來，椒江從幼兒、小學到中學的優質資源基本上都集中在老城區，造成老城區資源、人口過度集中，“城市病”現象突出，同時也影響城郊區域的城市化建設進程，不利于城市的擴張和三區的融合。

（二）

臺州要提升在全省的影響力和經濟社會的地位，應樹立“做強龍頭、帶動全市”的思路，加快中心城市發展，增強中心城市的集聚能力、帶動能力和輻射能力，統籌好“七化”。

體制機制一體化：一個歸口統籌，相互合作協調。實現多中心城市一體融合，需要理順各個行政機構的體制機制關系，促進形成合力，做到分工不分家，共同推進市區相向融合。為此，建議確定一位臺州市領導負責大都市區建設，加強中心城區內的“5+1”行政機構之間的工作協調。椒黃路三區政府依然是城市相向發展的主體力量，臺州經濟開發區負責城市核心功能區塊打造，并改變以往與椒江區的財稅體制，實行財稅比例分成（借鑒深圳市光明新區的行政體制），以便于抱團共建、共享城市核心功能區，減少區域內部的損耗。

城市規劃一體化：“鐵三角”港口城市，“菱形”核心功能區。堅持組團分散發展向組團融合發展方式轉型，待三區城市融合交織到一定程度，城市功能日益健全和輻射能力不斷增強時，再向外擴散——網絡化發展，逐漸將臨海東部區塊與路橋金清區塊及溫嶺澤國區塊納入到臺州中心城市范圍之內，構成黃巖陸“港”、頭門海港、金清空港的“鐵三角”對外交通樞紐城市。三區規劃空間布局依然堅持原來的城市定位，椒江打造成全市的政治、經濟、文化、金融、科研中心；路橋打造成區域商貿中心的同時將日漸成熟的洪家市場群納入該體系中，建設跨區域商貿聯盟中心和貿易會展中心；黃巖成為陸路對外交通樞紐的同時，打造城市內陸工業中心；并與臺州循環經濟產業集聚區規劃建設的產業新城，構成多中心城市“菱形”組合。另外，分別將臨海東部（以杜橋為中心）、路橋金清鎮、溫嶺澤國鎮打造成海港型衛星城市、空港型衛星城市、工業型衛星城市。

產業經濟一體化：行政框架突破，產業集聚突出。可以打破行政區劃限制，實行“飛地經濟”的模式，通過臺州市循環經濟集聚區管委會總協調，加強“飛出地”與“飛入地”的合作，進一步推動產業集聚。從產業發展軌跡看，通常會存在三種產業集聚的形態：（1）同質型產業區，大量相同的企業集聚在一起，共同享受市場、信息、原料、配套等要素，通過競爭帶來創新的氛圍；（2）配套型產業區，以幾個龍頭企業為核心，聚集上下游企業及物流等外圍企業作為配套；（3）新產業區，以高新產業為基礎，加強人才、技術的集聚，形成產業集群。臺州灣東部沿海區塊作為都市區經濟發展的主平臺，應該謀劃好產業規劃和布局，通過產業集聚優勢，推進企業合作，促進創新，最終降低成本、促進營銷。

城鎮發展一體化：同步協調推動，分步漸進發展。堅持循序漸進的原則，進一步加快中心城市融合，可分三個階段推進，第一、二階段為向內融合，第三階段為向外擴張。第一階段，優先促進椒江與路橋的城區融合，加快洪家街道這個重要區際節點的城市化推進，全域實現農村到城市的轉變；第二階段，實現椒黃、路黃城區融合，可先以椒黃路三區各自區際交接處作為一個節點，選擇該區域內一二個街道，加強城鎮建設。第三階段，擴散發展，加強與杜橋、金清、澤國的衛星城市連接，進一步增強臺州都市區的功能和輻射力。

資源統籌一體化：共建共創共享，提高流動活力。在臺州灣循環經濟產業集聚區內，加強各區市分區的土地、科技、人才、環衛等要素統籌。一是土地方面，明確各沿海集聚分區的土地進行主體功能定位，建立土地資源分類指引，強化提高土地利用率，二是科技方面，統籌建立園區公共技術服務平臺，吸引更多科研院所與專業培訓機構入駐，做到至少“一個產業一個平臺”；三是人才方面，健全社會培訓體系，重視對企業家和二代企業家的培訓，統籌開展產業急需的研究型人才校企聯合培養、技能型人才與在崗職工培訓；四是環衛方面，建設集中式污水處理中心和固體廢棄物處理中心，加快產業集聚區污水處理、生活生產垃圾處理、環境污染監督管理一體化步伐，重視未來可能納入中心城市的杜橋醫化產業轉型和環境監管。

公共服務均衡化：公共設施優先，土地開發帶動。開展新區塊的城市化建設，應該先要完善新區的教育、醫療、衛生、商業、文化等公共服務設施規劃布局，特別是安排一些優質的公共資源落地新區塊，將更能帶動房地產和公共建筑建設，吸納更多的外來人口向新城集聚，提高城市化的水平和質量。比如加快椒江與路橋的融合，可先將聚集在椒江老城區優質教育（椒江機關和中心幼兒園、實驗和人民路小學）通過“撤、擴、并”的方式，從老城區分流出來。選擇其中一個幼兒園和一所小學遷建在中心大道即將起動建設的銀泰城市綜合體附近區域，促進土地增值，加快土地開發利用，完善城市功能，推動城市化進程。同樣，在椒江黃巖區際節點（江口鎮）、黃巖路橋區際節點（桐嶼鎮）選擇較優質的教育、醫療、衛生等公共服務設施以組團打包的方式落地，推進新型城鎮化建設。

城市交通一體化：健全交通網絡，建設城際輕軌。目前，多數城市都建有城市軌道交通，軌道交通不但起到了城市交通的輔助作用，解決了交通擁堵問題，而且還會帶來社會經濟效益，如時間價值、能源節約和環境保護、城市人口流量和集聚，以及對地區經濟建設的促進，特別是對房地產和產業地塊價值影響。為此，建議在完善城市公路交通網的同時，加快規劃建設城市輕軌道路，連接城鎮密集區中心地帶，為軌道沿線城際之間提供快速、舒適的交通服務，建議規劃建設黃巖、椒江、路橋、澤國、溫嶺市區之間的輕軌交通線，以及規劃建設臨海城區、黃巖、椒江、路橋和集聚區新城及臨海頭門港區之間的輕軌交通線，引導循環經濟產業集聚區的發展，促進臺州市區空間結構和土地使用發展模式的轉變，培育都市區經濟新的增長點。