新《民事訴訟法》視野下民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度研究

■北京市海淀區(qū)人民檢察院、國家檢察官學院課題組

新《民事訴訟法》視野下民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度研究

■北京市海淀區(qū)人民檢察院、國家檢察官學院課題組

新《民事訴訟法》確立了“檢察機關對民事訴訟進行檢察監(jiān)督”的原則，并明確規(guī)定了“檢察機關有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”。構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，既是對新《民事訴訟法》內(nèi)容的貫徹和具體化，也是進一步完善檢察權和檢察制度的需要，同時有利于從權力制衡的角度進一步發(fā)揮檢察職能，破解“執(zhí)行難，執(zhí)行亂”，走出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的困境。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍，可以從監(jiān)督理由、監(jiān)督事項、監(jiān)督對象等不同的角度進行分類。從監(jiān)督理由的角度講，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，既包括合法性監(jiān)督，也包括合理性監(jiān)督。從監(jiān)督事項的角度講，執(zhí)行主體不合法、不合理的執(zhí)行行為，申請執(zhí)行人、被申請執(zhí)行人在執(zhí)行程序中損害國家利益、社會公共利益的行為，其他人員妨害民事執(zhí)行的行為，均可以作為監(jiān)督事項。

(一)民事執(zhí)行主體

1、執(zhí)行人員。多年來，檢察機關對民事訴訟的監(jiān)督權主要體現(xiàn)為對訴訟活動的監(jiān)督。雖然檢察機關對于在訴訟活動中涉嫌職務犯罪的人員具有偵查權，但這種權力主要被認為是職務犯罪偵查權、而非對人員的監(jiān)督權的體現(xiàn)。此外，對于訴訟活動中只涉嫌違法、而不構成犯罪的人員，檢察機關即使監(jiān)督，往往也只能通過一般檢察建議或糾正違法通知書對其行為進行監(jiān)督，而沒有進一步有效的措施對于有違法行為的人員進行監(jiān)督。

2010年8月10日，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全局、司法部關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定 (試行)》出臺，首次明確賦予檢察機關對于司法工作人員瀆職行為的監(jiān)督權。新《民事訴訟法》首次以法律的形式明確賦予檢察機關對審判人員的違法行為的監(jiān)督權。

2、執(zhí)行法院。筆者認為，作為監(jiān)督對象的民事執(zhí)行主體，還應包括執(zhí)行法院。根據(jù)新《民事訴訟法》第226條規(guī)定:“人民法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行的，申請執(zhí)行人可以向上一級人民法院申請執(zhí)行。上一級人民法院經(jīng)審查，可以責令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行。”根據(jù)該規(guī)定，執(zhí)行法院作為執(zhí)行主體，理應成為監(jiān)督對象。另外，從監(jiān)督理由和監(jiān)督事項的角度，除拖延執(zhí)行外，執(zhí)行法院存在違反回避規(guī)定等不適宜就某一案件行使執(zhí)行職權的情況時，也應屬檢察監(jiān)督范圍之列。

(二)民事執(zhí)行依據(jù)

執(zhí)行依據(jù)主要包括發(fā)生法律效力的民事判決、刑事附帶民事判決、裁定、調解書、支付令、仲裁裁決、公證債權文書。筆者主張把執(zhí)行依據(jù)作為執(zhí)行監(jiān)督的對象之一，主要是為了避免在錯誤的前提下開展工作;同時也是為了避免在執(zhí)行完畢后發(fā)現(xiàn)執(zhí)行依據(jù)存在錯誤，浪費司法成本，影響實體權利的實現(xiàn)。在對執(zhí)行依據(jù)的監(jiān)督中，不僅包括對本案裁判過程中形成的執(zhí)行依據(jù)進行監(jiān)督，而且包括對案外人據(jù)以申請參與分配所持的其他案件裁判過程中形成的執(zhí)行依據(jù)進行監(jiān)督。

(三)民事執(zhí)行活動

民事執(zhí)行程序開始后的民事執(zhí)行活動可以分為具有行政權性質的執(zhí)行活動和具有司法權性質的民事執(zhí)行活動。有學者將前者稱為“純粹的執(zhí)行行為”①江偉:《民事訴訟法》第421～422頁，高等教育出版社2007年7月第3版。，指執(zhí)行主體依照執(zhí)行依據(jù)，運用國家公權力，為一定行為，或采取相關措施，保障執(zhí)行依據(jù)確認的權利得到實現(xiàn)的行為。這種行為主要發(fā)生在執(zhí)行主體和義務人之間，遵循的是職權進行主義和當事人不平等主義。例如:查封、扣押、拍賣、劃撥。筆者將這種行為稱為“執(zhí)行實施行為”。后者又被稱為“執(zhí)行救濟行為”，是指執(zhí)行主體處理在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的爭議的行為，例如，執(zhí)行中止、執(zhí)行終結、執(zhí)行異議、暫緩執(zhí)行、執(zhí)行回轉、代為申請執(zhí)行，具有司法的消極性和被動性特征，筆者將其稱為“執(zhí)行裁判行為”。

(四)達成執(zhí)行和解

達成執(zhí)行和解在本質上是處分私權利的行為，不屬于人民法院的執(zhí)行活動，但是對于執(zhí)行人員不當介入和解、違反自愿原則的和解、和解的結果損害他人的合法權益、國家利益、社會公共利益等情況，也應作為監(jiān)督的對象。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式——以監(jiān)督對象、監(jiān)督理由、監(jiān)督事項為視角

(一)對民事執(zhí)行依據(jù)的監(jiān)督方式——暫緩執(zhí)行建議書、不予執(zhí)行建議書

對民事執(zhí)行依據(jù)的監(jiān)督方式因作出執(zhí)行依據(jù)的主體不同而不同。由于檢察機關具有審判監(jiān)督權，因而如果生效的判決書、裁定書、調解書、支付令存在影響當事人實體權利、他人的合法權益、國家利益、社會公共利益的錯誤，應當發(fā)出暫緩執(zhí)行建議書，并對執(zhí)行依據(jù)作進一步審查;如果執(zhí)行依據(jù)雖有瑕疵，但不損害上述權益，依照審判監(jiān)督的標準發(fā)出一般檢察建議、糾正違法通知書即可。

由于人民檢察院并未被明確賦予對仲裁和公證活動進行法律監(jiān)督的職責，因而只有這兩類執(zhí)行依據(jù)存在新《民事訴訟法》第237條、第238條規(guī)定的應當不予執(zhí)行的情形的，才能通過不予執(zhí)行建議書進行監(jiān)督。

(二)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督方式

1、對民事執(zhí)行實施行為的監(jiān)督方式:

(1)對執(zhí)行實施行為違法的監(jiān)督方式——要求說明理由通知書、采取/不采取/變更執(zhí)行措施/強制措施建議書、督促通知書、復核通知書。對于執(zhí)行實施行為的合法性監(jiān)督，主要是對執(zhí)行措施、執(zhí)行強制措施的合法性進行監(jiān)督。對于違法采取執(zhí)行措施、執(zhí)行強制措施的情形，應當先向人民法院發(fā)出要求說明理由通知書;對于理由不充分的，發(fā)出采取/不采取/變更執(zhí)行措施/強制措施建議書;對于人民法院不說明理由或不回復檢察機關建議的，向該人民法院的上一級人民法院發(fā)出督促通知書，通知上一級人民法院督促該人民法院說明理由、回復檢察機關的建議。對于不接受檢察機關建議的，向該人民法院的上一級人民法院發(fā)出復核通知書，通知上一級人民法院對該人民法院的執(zhí)行實施行為是否合法予以復核。

要求說明理由這一監(jiān)督方式，借鑒了檢察機關對公安機關進行立案監(jiān)督的方式，目的在于給予人民法院執(zhí)行機構自行糾正的機會。既符合執(zhí)行效率的要求，又有利于維護執(zhí)行機關的權威。

督促通知書、復核通知書，主要針對執(zhí)行法院對于檢察機關的監(jiān)督不予理睬的情況。前者側重于要求上級法院督促下級法院對檢察機關的監(jiān)督予以回應;后者側重于要求上級人民法院對下級人民法院執(zhí)行行為的合法性進行審查。督促通知書、復核通知書應當通過行使監(jiān)督權的人民檢察院的上一級人民檢察院向執(zhí)行法院的上一級人民法院發(fā)出，并且要求該上一級法院將處理結果函告該上一級檢察院。這兩種監(jiān)督方式，既有利于維護檢察機關監(jiān)督的權威性，也有利于人民法院內(nèi)部上級法院對下級法院有針對性的指導工作。

(2)對執(zhí)行實施行為不當?shù)谋O(jiān)督方式——一般檢察建議、糾正通知書。所謂執(zhí)行實施行為不當，是指雖然依法為一定執(zhí)行行為或采取相應措施，但在執(zhí)行行為過程中或采取措施的過程中存在不當，如:采取凍結措施正確，但凍結的金額遠遠超過了執(zhí)行債權的數(shù)額;再如:采取拘留措施正確，但拘留期間過長。有觀點認為，檢察院依據(jù)憲法規(guī)定是國家的法律監(jiān)督機關，只應對法院執(zhí)行中的違法行為進行監(jiān)督，而對不當執(zhí)行行為不宜進行監(jiān)督，可通過法院內(nèi)部監(jiān)督的途徑解決王莉、貝金欣:《構建民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度》，《人民檢察》2007年第13期。。也有觀點認為，對表面上合法，但實際上卻是在規(guī)避法律或濫用職權的執(zhí)行行為，或導致不當結果的合法執(zhí)行行為，應進行監(jiān)督江偉、常廷彬:《民事檢察監(jiān)督的改革與完善——民訴法修改應當關注的重大問題》，2007年5月11日《檢察日報》。。筆者認為，執(zhí)行不當有可能損害申請執(zhí)行人、被申請執(zhí)行人及其他相關人員的實體權利，損害國家利益、社會公共利益，因而應當監(jiān)督。

對于不當執(zhí)行影響到申請執(zhí)行人、被申請執(zhí)行人實體權利、侵害第三人合法權益、損害國家利益和社會公共利益的情況;或者不當行為仍然在持續(xù)過程中的情況，通過糾正通知書進行監(jiān)督。對于其他不當執(zhí)行，發(fā)出一般檢察建議，指出執(zhí)行過程中的不當即可。

2、對執(zhí)行裁判行為的監(jiān)督方式——一般檢察建議、糾正違法通知書、再行審查建議書、再行審查通知書。雖然執(zhí)行裁判行為與審判行為都體現(xiàn)了人民法院的司法權、裁判權，但是由于在不同的訴訟階段形成、體現(xiàn)人民法院內(nèi)部不同部門的職權，所以不可能采取相同的監(jiān)督方式。即使相同或類似的監(jiān)督方式，也不可能導致相同的后果。對執(zhí)行裁判行為的監(jiān)督，不可能導致同一案件審判程序的再次啟動;除對能否執(zhí)行回轉裁定的監(jiān)督外，不可能導致同一案件執(zhí)行程序的再次啟動，只能是同一執(zhí)行程序內(nèi)部的變化和調整。

對輕微違法，但不影響實體權利，不損害國家利益、社會公共利益的，通過一般檢察建議進行監(jiān)督。對雖然明顯違法，但是不影響申請執(zhí)行人、被申請執(zhí)行人、相關權利人的實體權利，不損害國家利益、社會公共利益，通過糾正違法通知書進行監(jiān)督。對于不僅違法，而且影響實體權利，或損害國家利益、社會公共利益的，先通過發(fā)出再行審查建議書進行監(jiān)督;人民法院不再行審查或再行審查后依然違反法律規(guī)定的，向其上一級人民法院發(fā)出再行審查通知書，要求其上一級法院對該裁定進行審查。

(三)對執(zhí)行和解的監(jiān)督方式——一般檢察建議、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行和解建議書、撤銷執(zhí)行和解建議書、審查建議書

在執(zhí)行過程中達成的和解，雖然一定程度上體現(xiàn)了人民法院的裁判權，但其本質是當事人對實體權利的再行處分，是其就實體權利達成的新的協(xié)議，體現(xiàn)了當事人對其私權的自由處分權。因而，一方面，對于和解協(xié)議本身，如果不損害他人的合法權益、國家利益、社會公共利益，不違反自愿原則，就應予以保護;另一方面，對于執(zhí)行人員，應當重點監(jiān)督其是否存在不當介入執(zhí)行和解的情況。因而，只有在執(zhí)行和解違反了自愿原則，或損害他人的合法權益、國家利益、社會公共利益，或發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員不當介入執(zhí)行和解的情況下，才予以糾正。

對于執(zhí)行人員不當介入執(zhí)行和解，如果未導致和解違反自愿原則，也未導致和解協(xié)議損害他人的合法權益、國家利益、社會公共利益，且和解已經(jīng)達成;或和解雖然尚未達成，但執(zhí)行人員已經(jīng)不再介入的，發(fā)出一般檢察建議。如果和解尚未達成、且執(zhí)行人員仍然參與其中的，發(fā)出糾正違法通知書，要求執(zhí)行人員不再介入。

對于和解違反自愿原則，尚未達成和解協(xié)議的，發(fā)出暫停執(zhí)行和解建議書，建議人民法院對導致違反自愿原則的因素進行審查。如果已經(jīng)達成和解協(xié)議的;發(fā)出撤銷執(zhí)行和解建議書。

對于和解協(xié)議損害他人的合法權益、國家利益、社會公共利益的，發(fā)出撤銷執(zhí)行和解建議書。

人民法院不接受建議暫停執(zhí)行和解或撤銷執(zhí)行和解的，向其上一級法院發(fā)出審查建議書。

(四)對執(zhí)行主體的監(jiān)督方式

1、對執(zhí)行人員的監(jiān)督方式——更換承辦人建議書、違法違紀處理建議書、移送犯罪線索通知書。筆者認為，對于訴訟活動中司法人員的監(jiān)督，不應僅僅限于對瀆職行為的監(jiān)督，還應包括對于是否存在應當回避的情況、是否存在執(zhí)行不力的情況、是否存在貪污賄賂等其他職務違法行為的監(jiān)督。這一點，在新《民事訴訟法》中得到部分認可，賦予了人民檢察院對于各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為向同級人民法院提出檢察建議的職權。

(1)對于執(zhí)行人員應當回避而未回避的，向人民法院建議更換承辦人。

(2)對于涉嫌瀆職、貪污賄賂等職務違法行為的，通過建議更換承辦人、建議進行違法違紀處理、移送犯罪線索的方式進行監(jiān)督。

筆者認為，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中對違法行為的調查權，與職務犯罪偵查部門的偵查權雖存在共同之處，但卻并不相同。首先，職務犯罪偵查部門的偵查大多數(shù)是因受理舉報線索而啟動，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督中的調查則是因為在監(jiān)督民事執(zhí)行活動中發(fā)現(xiàn)有違法行為而展開。其次，職務犯罪偵查部門偵查的是涉嫌職務犯罪的行為，民事行政檢察部門調查的違法行為，有可能涉嫌職務犯罪，也有可能雖然違法，但不構成犯罪。再次，職務犯罪偵查部門的偵查，其目的在于對該行為是否涉嫌犯罪做出結論，其結果也因是否構成犯罪而不同，對于不構成犯罪的，做撤銷案件處理。民事行政檢察部門的監(jiān)督，其側重點并不在于是否涉嫌犯罪，因而，即使不涉嫌犯罪，也不會不予處理，而是會通過將相關材料移送審判機關的紀律檢查部門、建議更換承辦人等方式進行處理。又次，對職務犯罪的偵查權由職務犯罪偵查部門行使，對訴訟活動中職務違法行為的監(jiān)督權，則可以由任何一個有監(jiān)督權的部門行使，民事行政檢察部門只是其中之一，只有經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，才移送職務犯罪偵查部門。最后，從權利屬性看，職務犯罪偵查部門偵查涉嫌職務犯罪的行為體現(xiàn)了檢察機關的職務犯罪偵查權，民事行政檢察部門對職務違法行為的調查權，體現(xiàn)了檢察機關的法律監(jiān)督權。

檢察機關調查完畢后，應當針對不同情況采取不同的監(jiān)督方式。①發(fā)出違紀、違法處理建議書。對于確有職務違紀、違法行為，但尚未構成犯罪的，向人民法院發(fā)出違紀、違法處理建議書，同時移送相關材料。②發(fā)出更換承辦人建議書。對于確有嚴重職務違法行為，雖未構成犯罪，但被調查人繼續(xù)承辦案件嚴重影響正在進行的訴訟活動的公正性，建議人民法院在限定期限內(nèi)更換承辦人。③移送涉嫌犯罪線索。認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當按照刑事訴訟法關于管轄的規(guī)定依法移送有管轄權的機關或部門立案偵查，并同時告知被監(jiān)督的人民法院。

(3)對于既不存在需要回避的情形，也不存在職務違法的情況，但執(zhí)行人員怠于執(zhí)行或者執(zhí)行不力時，可以認為屬于不適宜辦理執(zhí)行案件的情形，通過建議更換承辦人的方式進行監(jiān)督。之所以檢察機關在上述情況下也可以進行監(jiān)督，原因有二:一是根據(jù)《民事訴訟法》相關規(guī)定，執(zhí)行法院怠于執(zhí)行的情況下，可以更換執(zhí)行法院的，同理，在執(zhí)行人員怠于執(zhí)行時，也可以建議更換執(zhí)行人員。二是在同一執(zhí)行案件中，檢察機關多次針對同一執(zhí)行人員發(fā)出監(jiān)督文書時，可以認定為執(zhí)行不力。

2、對執(zhí)行法院的監(jiān)督方式——更換執(zhí)行法院建議書。對執(zhí)行法院，主要監(jiān)督是否存在需要回避的情況、怠于執(zhí)行的情況、出現(xiàn)新的可執(zhí)行財產(chǎn)導致需要更換執(zhí)行法院的情況，發(fā)現(xiàn)存在上述情況的，向執(zhí)行法院的上一級法院建議更換執(zhí)行法院。

課題組成員:北京市海淀區(qū)人民檢察院許永俊、國家檢察官學院教授邵世星、北京市人民檢察院溫軍、北京市海淀區(qū)人民檢察院那娜

(責任編輯 趙海鷗)