堅持養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的辨證統(tǒng)一扎實推進江蘇社會養(yǎng)老服務體系建設

◎ 侯學元

養(yǎng)老服務業(yè)既是服務廣大老年人的公共事業(yè)，又是充滿希望的朝陽產(chǎn)業(yè)。近些年來，隨著人口老齡化的加速發(fā)展和“四二一”家庭的增多，傳統(tǒng)的以家庭提供養(yǎng)老的方式受到前所未有的挑戰(zhàn)，社會養(yǎng)老服務供需矛盾越來越突出。迫切需要我們對養(yǎng)老服務業(yè)進行“產(chǎn)業(yè)化改造”，推進養(yǎng)老事業(yè)向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，以事業(yè)促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè)，不斷滿足日益增長的養(yǎng)老服務需求，讓老年人安享晚年生活，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

一、江蘇省人口老齡化的基本情況

江蘇省于1986年進入人口老齡化社會，比全國早13年。人口老齡化呈現(xiàn)以下四個特征：一是老齡化程度高。2012年底，江蘇現(xiàn)有60周歲以上老年人口1424.7萬，占人口總數(shù)的18.89%，高出全國4.5個百分點。其中；80周歲以上高齡老年人207.5萬，占全省老年人口的14.6%。二是老年人口增速快。近10年，年均提高0.6-0.8個百分點。預計到2015年老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒊^21%，2020年將達到25%，2030年將達到30%以上。三是空巢化現(xiàn)象嚴重。抽樣調(diào)查表明，空巢老人占全省老年人口的51.7%。人口流動就業(yè)還導致空巢老人的比例不斷上升。四是失能、半失能老人比重高。失能、半失能老人占全省老年人口的19%，其中完全失去自理能力的老人占6.3%。此外，全省還有2.9萬個“失獨”家庭和2.2萬個獨生子女傷殘家庭，迫切需要政府和社會幫助解決養(yǎng)老服務問題。

二、江蘇社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

為應對人口快速老齡化，省委、省政府把養(yǎng)老服務體系建設作為改善民生的重要內(nèi)容，著力構建以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為支撐、信息服務為輔助的社會養(yǎng)老服務體系。目前，全省共有養(yǎng)老床位總數(shù)達35.2萬張，占老年人口的24.78‰；已建成各類養(yǎng)老服務機構2286家，其中政府辦養(yǎng)老機構1437家，民辦養(yǎng)老機構849家。所有省轄市和100%的縣（市）都建成1所政府主辦的示范性養(yǎng)老機構，床位數(shù)分別達到300張、150張以上。全省已建成城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心11200家，省級示范性社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心439個，現(xiàn)有農(nóng)村敬老院1270個，農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)率達到64.6%，集中供養(yǎng)人均標準5364元/年，分散供養(yǎng)標準人均4350元/年。城市“三無”老人基本生活得到有效保障。江蘇省的養(yǎng)老服務體系建設整體走在了全國前列。2010年10月，民政部在江蘇省召開了首次全國養(yǎng)老服務體系建設工作會議，推廣江蘇省在推進養(yǎng)老服務體系建設中的先進經(jīng)驗和做法。2012年4月，民政部在南京召開了全國民政公共服務設施建設現(xiàn)場會，交流推廣江蘇省養(yǎng)老服務體系和服務設施建設的經(jīng)驗做法。

江蘇省社會養(yǎng)老服務體系建設取得了一定成績，但與廣大老年人多樣化需求還不相適應。主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)政策滯后，現(xiàn)有的優(yōu)惠政策難以落實。民辦養(yǎng)老機構為了享受優(yōu)惠扶持政策，絕大多數(shù)選擇在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，而民辦非企業(yè)的產(chǎn)權屬于社會（國家）的，不能分紅、不能貸款且不能聯(lián)鎖經(jīng)營，這與誰投資誰收益和擴大經(jīng)營顯然相悖。近些年出臺的支持社會力量興辦養(yǎng)老服務機構的優(yōu)惠政策，由于缺乏可操作的執(zhí)行細則，難以得到有效落實，表現(xiàn)在落實土地難、享受補助難、投資收益低，嚴重制約了民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展。二是養(yǎng)老床位總量供給不足、類型結(jié)構不盡合理。目前，江蘇省各類養(yǎng)老機構床位總數(shù)占老年人口的比例較低，還需大量增加養(yǎng)老床位。同時，從類型上看，公辦養(yǎng)老機構床位多，民辦養(yǎng)老機構床位少；從結(jié)構上看，自理型床位多，護理型床位少。三是養(yǎng)老服務單一，服務人員專業(yè)水平不高。老人需求包括：生活照料、醫(yī)療保健、康服護理、精神關愛、文化娛樂、體育健身、法律維權和臨終關懷等。目前，江蘇省養(yǎng)老機構提供的服務仍側(cè)重于生活照料和日常護理，而對醫(yī)療保健和精神慰藉等其它服務重視不夠。養(yǎng)老機構的服務人員多數(shù)是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力和“4050”人員，文化素質(zhì)普遍較低，缺乏專業(yè)技能。

三、準確把握養(yǎng)老服務業(yè)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重屬性

黨的十八大明確指出：“積極應對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。”養(yǎng)老服務業(yè)既是公共事業(yè)，又是朝陽產(chǎn)業(yè)。準確把握養(yǎng)老服務業(yè)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重屬性，需要明確政府干什么、社會干什么、市場干什么，才能遵循科學，符合規(guī)律，完善制度。根據(jù)養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展要求，這三者的正確定位應該是“政府保障基本、社會增加供給、市場滿足需求”。

按照上述定位，政府舉辦的養(yǎng)老服務機構是社會福利機構，屬于社會公益事業(yè)，它不以贏利為目的，由國家財政、社會福利撥款和社會集資支持，并由政府提供質(zhì)量監(jiān)控、免費人員培訓、行業(yè)化管理。養(yǎng)老機構內(nèi)部人員相對穩(wěn)定且有保障，硬件設施符合老年人的需要，醫(yī)療服務條件相對較好，對轄區(qū)內(nèi)的其它養(yǎng)老服務機構起到示范作用。這類養(yǎng)老機構應按照以事業(yè)為主兼顧產(chǎn)業(yè)的模式來優(yōu)惠保障發(fā)展。

社會舉辦的養(yǎng)老機構為民辦非企業(yè)單位，是不以盈利為目的，具有社會公益性質(zhì)。其養(yǎng)老服務收費結(jié)合政府的資金補貼、稅費減免和購買服務，以保本微利為原則；但同時又要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，實行合理收費，維護其良性循環(huán)，具有社會產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。公建民營的養(yǎng)老服務機構也具有這種雙重屬性。這類養(yǎng)老機構要求政府按照事業(yè)和產(chǎn)業(yè)并重的模式來扶持推進發(fā)展。

按照市場需求舉辦的養(yǎng)老服務機構，其定位是以滿足高端和個性化養(yǎng)老服務，一般在工商部門登記。按照“誰投資、誰管理、誰受益”和利潤最大化的原則，實行按服務和市場調(diào)節(jié)收費。這類養(yǎng)老服務機構是獨立的市場主體，按照市場經(jīng)濟規(guī)律運行，具有完整意義上的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，但同時又是特殊的產(chǎn)業(yè)。它要求政府按照以產(chǎn)業(yè)為主兼顧事業(yè)的模式來促進其發(fā)展。

四、堅持事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的辨證統(tǒng)一，推進江蘇省社會養(yǎng)老服務體系建設

一是堅持養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。“養(yǎng)老事業(yè)”側(cè)重于保障城鄉(xiāng)“三無”和經(jīng)濟困難等特殊老年人的基本養(yǎng)老服務需求，在此基礎上滿足社會一般老年人的養(yǎng)老服務需要，具有公益性和非營業(yè)性；“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”更側(cè)重于以高收入和高齡老人為服務對象，以滿足高層次生活、文化需求為目標，向老年人提供商品和服務的相關社會營利活動的總稱。養(yǎng)老服務體系建設必須分類指導，高端服務推進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，低端服務促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，我們把養(yǎng)老服務業(yè)作為福利性事業(yè)來發(fā)展，起到了很大的推動作用。但隨著人口老齡化的加劇和市場化的發(fā)展，靠政府難以滿足日益增長的養(yǎng)老服務需求的時候，我們對養(yǎng)老服務業(yè)進行“產(chǎn)業(yè)化改造”顯得迫切且時機已經(jīng)成熟。同時，我們應該認識到“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”是一個特殊的產(chǎn)業(yè)，因為保障老年人的養(yǎng)老服務需求是各級政府的責任，從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、組織和個人分擔了政府的責任。因此，養(yǎng)老服務業(yè)是具有產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的事業(yè)和具有事業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。推進社會養(yǎng)老服務體系的健康發(fā)展，必須堅持養(yǎng)老服務事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的辨證統(tǒng)一，以事業(yè)促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè)，促進養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的良性互動，實現(xiàn)共同發(fā)展。

二是堅持發(fā)展養(yǎng)老福利事業(yè)與培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。將經(jīng)濟發(fā)展方式由“投資拉動型經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋M拉動型經(jīng)濟”是江蘇省優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的一項重要內(nèi)容。擴大內(nèi)需、創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，是全省經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有產(chǎn)業(yè)鏈長、涉及領域廣等特點，并對上下游產(chǎn)業(yè)具有帶動效應。老年人口的增多拉動產(chǎn)生老年人群的服務需求增長，比如對醫(yī)療衛(wèi)生、休閑保健、托管托養(yǎng)、家政服務、文化娛樂、信息咨詢等服務需求。目前，就江蘇省而言“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”是一個還未有效啟動的巨大內(nèi)需市場，又是應對人口老齡化的巨大民生工程。從省內(nèi)市場來看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚處于“沉睡”階段，很多商機有待開發(fā)。民間統(tǒng)計江蘇省養(yǎng)老服務業(yè)有“超百億養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，近百萬就業(yè)機會”。發(fā)展“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”不管從經(jīng)濟層面或社會層面來講都具有時代意義和緊迫感。為此，江蘇的養(yǎng)老服務業(yè)應當走“福利+市場”的雙軌制道路，即“養(yǎng)老事業(yè)”與“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”并行，以“產(chǎn)業(yè)”獲得發(fā)展，以“事業(yè)”實行輔助。做好這件事，可變社會包袱為社會紅利，逐步形成“以社會福利事業(yè)培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場，以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場反哺社會福利事業(yè)”良性循環(huán)經(jīng)濟。

三是堅持居家養(yǎng)老在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的基礎性作用。江蘇省的養(yǎng)老服務體系中，90%的老人居家養(yǎng)老，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要發(fā)展必須激活居家養(yǎng)老大市場，通過方便服務、健康服務、文化娛樂服務、清潔衛(wèi)生服務、老有所為中介服務、老年用品服務等服務體系進社區(qū)進家庭，讓面廣量大的城鄉(xiāng)老年人根據(jù)自身的需求享受服務、購買服務。為此，江蘇推出了“十二五”實現(xiàn)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務全覆蓋的目標。但從統(tǒng)計的情況看，截至2012年底，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心建設還未實現(xiàn)全覆蓋；農(nóng)村蘇南、蘇中、蘇北覆蓋率分別僅為52.3%、46.3%和40%。我們必須探索養(yǎng)老服務體系建設的新政策、新思路、新機制，激活養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，真正讓其成為拉動內(nèi)需、促進消費、帶動就業(yè)、推動結(jié)構調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的民生工程。

四是堅持養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的完整統(tǒng)一。我們要加強養(yǎng)老服務業(yè)政策的頂層設計，既要完善支持養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的政策，又要著力出臺扶持發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策。發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)政策省級已出臺較多，關鍵是督促各市、縣（市、區(qū)）政府出臺實施辦法或細則，確保各項措施落實到位。尤其是強化各級政府的主體責任，通過設立社會養(yǎng)老服務體系建設財政專項資金等方式，持續(xù)加大對養(yǎng)老服務設施建設的投入。各級政府要立足當前和著眼長遠制定養(yǎng)老服務體系發(fā)展規(guī)劃，要將養(yǎng)老服務項目用地納入年度建設用地計劃預以明確且逐年遞增，要建立健全政府購買養(yǎng)老服務制度。下一步，江蘇省社會養(yǎng)老服務體系建設的重點是促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：首先，出臺產(chǎn)業(yè)扶持政策。針對目前養(yǎng)老服務業(yè)盈利性差，市場的參與者熱情不高，以及“回報低、回收慢、經(jīng)營難”的現(xiàn)狀。要不斷創(chuàng)新，突破體制和機制障礙，通過一個改革性的政策催生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，是提供金融支持。對于市場化養(yǎng)老服務機構，堅持政府引導和市場運作相結(jié)合，通過貸款貼息、直接融資補貼、融資擔保等間接投入辦法，使更多信貸資金和社會資金投向養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。第三，是豐富產(chǎn)業(yè)內(nèi)容。積極支持發(fā)展老年生活服務、醫(yī)療康復、娛樂教育、老年用品、休閑旅游等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，引導企業(yè)開發(fā)老年保健、老年照護、老年康復輔具、老年住宅、老年宜居社區(qū)等產(chǎn)品和服務市場。加強對“候鳥式異地養(yǎng)老”、“以房養(yǎng)老”、“土地養(yǎng)老”等方式的探索試點。第四，是支持創(chuàng)建品牌。積極引導有條件的養(yǎng)老服務企業(yè)規(guī)模化、網(wǎng)絡化、品牌化經(jīng)營，在行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮帶動作用。支持養(yǎng)老服務企業(yè)通過連鎖經(jīng)營、加盟經(jīng)營、特許經(jīng)營等方式，整合服務資源、擴大服務規(guī)模、增加服務網(wǎng)點、建立服務網(wǎng)絡。支持企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，積極開展技術、管理和服務創(chuàng)新，加強品牌開發(fā)、宣傳和推廣，形成有競爭力的知名品牌。