基層社會治理機制的構建設想和路徑

◎ 江治強

改革開放30多年來，以基層群眾自治組織為載體的基層民主實踐得以長足發展，并在組織和引導群眾參與社會治理方面發揮了重要作用。但囿于諸多原因，我國基層社會治理良性機制的構建仍處于瓶頸狀態。探討當前我國基層社會治理面臨的形勢，并對基層社會治理機制的建構提出切實可行的對策，無疑是當前的一項重要研究任務。

一、社會治理的生成邏輯

社會治理作為一股思潮產生于20世紀六、七十年代在西方興起的新公共管理運動。但究竟何為社會治理并無一致認識。1995年全球治理委員會對“治理”的概念作出明確界定，認為治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。1學者俞可平認為，“治理”主要有四個特征：治理不是一套規則，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制而是協調；治理不僅涉及公共部門也包括私人部門；治理不是正式的制度而是持續的互動。按照上述釋義，可見“治理”主要存在于公共事務和政治活動中，與“統治”相比，“治理”更多地注重治理主體的多元化，強調治理主體與被治理主體之間的互動。從這一點看，“治理”的實質是對公共事務決策權的制度安排，也是對傳統政府絕對強權的一種挑戰。

治理理論產生于對國家與社會兩者關系的認識。在討論國家與社會的關系問題上有一種假設：人類需要的演變和發展使得國家與社會之間的邊界從二元分立，愈趨發展為交叉互補的關系。尤其到了20 世紀，在國家與社會之間的持續碰撞中形成了一個中間場域，即所謂的公共領域，公共領域的特點主要表現在：一是這個領域的公共事務反映人類共同需要，從而在整體上和長遠上，有利于社會的良性運行和社會成員的共同利益；二是在公共場域中，國家權力的“統治”和全面滲透有可能出現代理失靈或權力尋租問題，因而社會自治權的崛起呼吁對國家行政權的限制；三是這個領域的公共事務單純放手交給社會，既有可能陷入“奧爾森困境”，也有可能在公共事務治理中擴展秩序的形成將造成社會公平的損失，甚至會帶來社會自治權與國家統治權之間的對抗。社會治理理論的提出就在于解決在公共場域如何協調“社會制約權力”和“國家適度干預社會”的良性互動問題。在治理視角下，政府與社會的合作，將有利于對政府的理性行為施加約束，使之適應公益性的責任要求，在政府與社會之間架起一座利益均衡與良性互動的橋梁，從而有利于公共事務效率的改進。

二、當前基層社會治理的基本形勢

在中國，國家權力與社會自治場域之間的交集主要是在“基層”，即在城市主要是街道、社區層面，在農村主要是鄉鎮、村層面。長期以來，在中央集權模式下，國家權力在基層全面滲透，形成了國家權力層層下移并依托鄉鎮（街道）政權、企事業單位和高度行政化的基層自治組織運作的社會管理格局。中國在持續推進的市場化導向的改革中，社會自主空間日益擴大，社會力量的民間化也日益明顯，社會主體自我意識逐漸覺醒，社會越來越趨向于按照社會的、經濟的原則而不是政治的原則進行組織和運作，這一“社會”崛起的趨勢正在呼吁在公共事務的決策和管理中擴大社會參與。進入21世紀以來，中國基層社會治理的實踐孕育著巨大的潛在動力。這種動力顯然來自于國家權力與社會自治權之間持續不斷地互動、碰撞與扭合。從這一角度看，中國基層社會治理面臨的形勢，主要有以下幾個方面：

其一，正在推進的政社分開與政府職能轉變改革，使國家權力從基層事務中逐步收縮，基層政府與社會自治組織之間的權責邊界逐步清晰，同時基層自治組織行政化趨勢仍未根本改變，鄉鎮（街道）基層政府負擔仍然偏重，行政職責普遍存在向城鄉社區轉嫁。界定基層政府與基層社會之間的權力關系，使行政權與自治權實現良性互動仍是基層社會治理不可回避的重大任務。

其二，社會自治組織、民間組織蓬勃發展，進入到社會治理框架內的治理主體更為多元，各類社會組織迅速產生，由此提升了人們在公共事務決策中的參與性和自我管理、自我服務的能力，但是社會組織發育相對滯后，同時具有較強的行政化色彩，富有公信力的社會志愿機制尚未形成，尚不足以承擔政府剝離的社會職能，也不具備協同政府擴大群眾參與社會治理的功能，從而決定了推進基層自治組織、社會組織去行政化，培育具有與政府組織同等能力的社會組織，成為發展基層社會治理機制的核心要素。

其三，基層治理中政府承擔有限責任，國家保障基層群眾依法享有自治權，基層自治開啟了中國社會走向民主政治的通道，同時，基層民主實踐中仍然存在群眾權利意識不足、基層民主流于形式等問題，基層社會中的精英分子在發展社區公共服務、村改居、城鎮化等過程中通過左右選舉、與市場化主體合謀等方式侵害群眾利益，以及壟斷、占據和揮霍基層群眾所有的公共資源，已造成基層社會矛盾叢生。基層治理機制的形成，必須考慮如何擴大群眾的自愿參與，使公共事務的管理與基層群眾利益之間建立內在根本聯系，以此調動群眾參與的主動性和積極性。

其四，城鄉一體化的迅速發展和國家對人口控制的放松，帶來了史無前例的人口大流動，隨之產生的問題是，進城務工人員、流動人口等城市邊緣群體被排除在城市的主流生活和屬地化的社區管理體制之外，特別是一些城市中的“城中村”處于城市管理體制的“真空”地帶，城市居民享有的權利和各類社會保障服務，這些城市“邊緣人”作為公民該享有卻無法享有，同時也被動地放棄了合法的基層民主政治權利；同時農村人口流出地造成的“空殼村”也使基層民主實踐陷入困境。這些問題尚未有現成的制度安排予以有效應對。

三、基層社會治理機制構建的總體構想

在中國特定語境下，所謂基層治理機制，是指在當前日益增長的公共服務訴求與維持社會穩定的雙重壓力下，基于社會穩定的需要，由政府與社會合作管理基層公共事務的一種組織協調機制。

基層治理機制的良性運行主要表現為：政府在基層實施有限的行政管理并提供基本公共服務；具有廣泛參與性的基層民主實踐使公共事務納入協商民主決策程序；基層各類社會力量在規范、協調和服務的過程中發揮基于自身功能的作用。從社會協同的角度看，基層治理機制體系應當包括四項相互關聯的內容：

第一，居民公共需求整合機制。基層治理的邏輯起點是對社區居民公共訴求的回應。只有整合個體意義上的公民的公共訴求，才能實現將社會公眾從治理的客體轉變為治理的主體。公共訴求的整合在于使個體的、分散的基層群眾訴求，通過向正式制度和組織的輸入，從而轉化為由不同治理主體解決的公共議題。訴求整合機制的構成要素包括，一是依法保障基層群眾理性合法表達訴求的權利，建立需求反饋系統，使轄區任何公民都有公共需求、合法權益的表達權，尤其是利益相關方和常住流動人口的訴求能納入公共決策程序；二是建立評估系統。基層自治組織將匯聚、篩選后的訴求信息進行需求分析，確定需求類型和程度，并組織和引導群眾參與基層公共事務的協商決策；三是基層政府機構和黨組織在整合社會利益方面發揮導向與引導作用，各類社區社會組織真正成為反映群眾訴求、規范自身行為的有效載體。

第二，公共事務民主協商機制。公共事務關涉社區居民共同利益，對于公民在公共生活中的問題和公共需求，應先找到各方利益的共同點，以形成群眾共同的意見。兼顧各方的公共利益的形成，需要社區公民通過自由而平等的對話、討論、談判、審議等方式參與公共決策的制定，即所謂民主協商機制。民主協商機制由民主聽證制度、協商對話制度、民主議事制度、村務公開制度等一系列制度構成，這些不同制度通過自治組織的支持和相關制度的配套實施，形成規范有序的協商決策程序，以此成為基層治理的目標和準則。

第三，多元治理主體協作機制。一種良好的治理模式需要不同治理主體之間達成協作機制。協同治理的理想化模式是，政府以追求社會穩定為直接目標，運用其他主體所不具備的資源，在社區層面實施基本行政管理和提供基本公共服務，行政管理事務由相應行政管理機構承擔，并通過職能整合的綜合性行政機構在提供服務中實施管理；基層自治組織通過反饋信息、反映民意訴求等方式，協助行政管理在基層落實，但不承擔具體行政政策的執行責任，而是在憲法框架下，組織群眾以民主的方式協商解決基層公共事務；村社范圍的公共服務，對屬于政府職責的基本公共服務，則推行政府購買服務，對于非基本公共服務，政府重在搭建公共服務平臺，引導社會參與，以市場化方式滿足社區居民需求。不同治理主體基于不同的價值、目標和行動在參與、處理基層公共事務的動態互動過程中達成彼此協作。基層政府機構與自治組織之間主要是功能互補性協作，政府機構與社會組織（包括市場組織）之間主要是管理性協作，自治組織與社會組織之間主要是契約性協作。不同治理主體的協作共治機制就在不同治理主體尋求角色和功能實現的過程中，通過權力互動和資源交換的方式動態形成。

第四，公共服務多元供給機制。在對基層政府應擔負的職責和公共服務性質進行科學界定的基礎上，針對公共服務的不同性質建立相應的供給模式。政府行政事務與社區居委會的職責相分離，行政管理和基本公共服務事項由基層政府及其職能部門、街道辦事處負責；凡城區、街道、鄉鎮職責范圍內基層公共服務事項，不得向基層自治組織或社區組織延伸和轉嫁；自治組織和社區組織承接政府轉移的職能和公共服務事項，推行政府購買服務或實行“權隨責走、費隨事轉”原則，由公共財政確保業務經費和工作經費。社區公共服務推行“一站式”服務，并注重專業化、標準化、品牌化、連鎖化經營，社區居民、駐社區單位共同參與社區服務評估，監督社區服務供給的質量和效率。

根據上述單項機制設計思路，從公共需求的識別、整合到公共決策的達成，再到治理主體責任分擔和公共服務供給機制的形成，構成了一個基層治理機制循環系統，而實現這一系統良性運行的關鍵在于系統內部結構功能整合的成效。

四、基層社會治理機制的建構路徑

第一，深化行政管理體制改革，建立職責明晰的基層行政管理體制。一是科學界定基層政府的基本職能。應當對不合理的政府職能設置進行優化調整，使縣級以下基層政府切實承擔面向公眾提供經濟性公共物品和社會性公共服務的職能，尤其需要弱化縣級政府和街道目前所承擔的宏觀調控和經濟發展職能，推動基層政府職能轉變。同時將基層政府不應承擔和可以不承擔的事務推向市場和社會。二是增強鄉鎮街道行政管理權。從便于加強社會管理的角度出發，適當將縣區政府掌管的行政審批權下放到鄉鎮政府和街道辦事處，使鄉鎮、街道從原來只注重“抓事務、抓收費、抓應付上級檢查”，向解決實際問題和加強社會管理和公共服務職能轉變。下放到鄉鎮、街道的事權應精當適度，同時既要解決一些地方機構臃腫、人員超編的問題，又要解決有些地方工作力量不足、職能不到位的問題。三是理順基層政府（派出機構）與城鄉自治組織之間的職責關系。按照精簡“條條”、理順“塊塊”的原則，減少或取消與縣（區）級政府職能部門對應的鄉鎮（街道）部門，推行大部門制，整合街道辦、社區工作站和上級職能部門在基層的行政性延伸部門，避免機構重復、多頭管理，提高行政資源整合化程度；妥善解決街道辦職能與社區職能高度重疊的問題。四是創新社會管理和服務方式。通過合理區分行政管理、公益性事業和經營性事業，實行不同的管理方式。行政與公益性的事務，要強化政府職能，經營性的，要逐步推向市場。有些公共服務可以通過委托代理、向市場購買服務等方式，讓社會力量參與到公共服務的供給。

第二，培育獨立的社會治理主體。

中國具有為數眾多的基層自治組織和各類基層社會組織，只有這些社會組織成為群眾參與的“組織者”、群眾訴求的“反映者”、公共事務的“決策者”，擔當起社區“當家人”角色，社會治理機制才能真正形成。當前應當堅持放權、規范、引導的原則，切實解決基層自治組織自治性不夠、社會組織參與性不足的問題。一是增強基層自治組織自治權限和自治能力。加強基層自治組織自治能力建設，首要的是通過立法及政治改革進一步改變行政權力侵蝕自治權力的問題。應限定政府的行政權，建立行政權不能干預自治權的監督、考核機制；增強村居民委員會組織法貫徹執行的強制力，防止用行政手段干預基層群眾自治范圍內的事情和隨意用行政命令的方式下達指標和指令性任務。同時要增強自治行為的法律約束，規范自治權和自治邊界，真正尊重和保障居民的自治權。特別是應當授予社區公共資源由社區民主協商解決權，在達成了一致意見和保證公平的基礎上，鼓勵基層自治組織動員社區資源，逐步提高依靠自身獲得資源的能力；同時政府應當采取“費隨事轉”的方式轉移部分資源給基層自治組織，使基層自治組織在承擔政府轉移職能中獲得自我管理、自我服務、自我發展的相應資源。要明確村級黨組織與村委會的關系，保證村委會的選舉和日常運作真正體現村民的意愿。二是培育獨立而具有公信力的社會組織。社會組織的出現是社會自主化發展的結果，同時也是社會自發秩序的形成所不可或缺的組織載體。社會組織要在組織群眾參與、反映群眾訴求中發揮更大作用，必須從根本上推進“去行政化”變革，使其實現真正成為獨立于政府行政部門的社會實體。應當在分類管理的前提下，全面推行社會組織取消業務主管部門，采取直接登記的管理體制；推進社會組織與行政部門脫鉤，禁止行政人員在社會組織內任職，消除社會組織的官辦色彩，理清社會組織與政府權力邊界。對于不具備登記條件的基層社會組織，應當采取備案制，并與正式登記社會組織享有同等權利。制定和實施具有引導性和競爭性的社會組織扶持政策，推行政府向社會組織購買公益服務項目；完善社會組織評估標準和政策體系，加強政府、社會公眾對社會組織的監督，建立社會組織發展競爭、淘汰機制，保證社會組織的活力與創新性。

第三，培育參與、包容的社區精神。基層社會治理必須積極鼓勵和支持社區居民的參與，包括讓城市化過程中進城的外來人員參與社區服務和社區管理，增加社區意識，促進社區融合。當前應當消除公共政策、公共服務對進城流動人口的歧視，特別是教育、就業、社保等政策的歧視性規定，逐步建立面向所有居民的完善的社區服務體系，增強廣大居民對社區的認同感和歸屬感；應當高度重視和解決居民的居住流動性給落實群眾基層民主權利帶來的問題，逐步將流動人口，提別是常住人口納入基層民主選舉范圍，使他們享有與戶籍人口同等的民主權利。為此需要調整現有的法律和政策，從制度上予以規范和保證。

同時應當對基層群眾參與性不足的問題給予足夠重視。無論是處于基層群眾的理性選擇，還是屈服于政府強大權威，群眾對基層自治缺乏參與性，均不利于基層社會治理機制的形成。對政府來講，要做的就是在權責明晰的前提下適當放權和還權于社會；自治組織應當探索如何利用基層社會管理的機會， 通過選舉過程和治理公共事務，使推進基層社會治理的過程成為培育公民參與意識、增強社區精神的過程。

第四，建立多重復合的基層治理網絡。在公共管理的多中心趨勢和公私合作趨勢不可逆轉的條件下，應當研究如何以基層民主政治實踐為契機，以基層社區為平臺，以基層群眾自身公共需要和利益為導向，建立（村）居委會與政府、市場和其他組織的合作關系，使居委會成為分權和平面化的社區治理網絡的協調中心和社區事務的信息中心2。圍繞社區公共需求和公共服務，首先要明確相關治理主體的職責與利益點，在此基礎上，不同治理主體共同組成治理結構，探討解決問題的管理手段與方法。基于分工的不同，基層自治組織應當更多地承擔起征求群眾意見、匯集公共需求信息以及形成公共決策的職責；市場和其他社會組織更多地應當扮演公共服務供給者的角色。應當探索不同治理主體的利益共同點，使不同主體在“目標”和“利益”的一致性上達到最大化，以此增強合作互動的密度，促進合作目標的達成。

注釋

1.轉引自俞可平:“全球治理引論”，《馬克思主義與現實》2002年第1期， 第22 頁。

2.敬嘉、劉榮春，“居委會直選與城市基層治——對2006年上海市居委會直接選舉的分析”《復旦學報（ 社會科學版）》，2007 年第1期。