解讀《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》

周 泓 郭洪澤

（1.華夏認證中心有限公司，北京 100083；2. 北京市科吉咨詢服務有限責任公司，北京 100029）

為實現我國2020年單位國內生產總值二氧化碳排放下降的目標，“十二五規劃綱要”明確提出要逐步建立碳排放交易市場。國內碳排放市場和減排交易方興未艾，當前的碳排放交易的形式以自愿減排交易為主，而目前的交易市場面臨著標準不統一、目的不明確、產品公信力不足等諸多問題。針對這些困難，國家發展和改革委員會于2012年6月13日制定了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發改氣候[2012]1668號）（以下簡稱“辦法”）并引發實施，旨在保障自愿減排交易活動的有序開展和調動全社會自覺參與碳減排活動的積極性，為逐步建立總量控制下的碳排放權交易市場積累經驗，奠定技術和規則基礎。

為了讓更多的人了解“辦法”，并且參與到國內自愿減排碳交易的市場中來，從而為我國實行減排目標做出努力，筆者結合多方專家意見和自身實際工作經驗，對國家發改委頒布的本次“辦法”做簡單的解讀。

1.解讀

本“辦法”共分為六章，分別對參與自愿減排的各方給予了明確的規定：

“辦法”第一章介紹了“辦法”的總體內容，指出本“辦法”制定的目的是“為了鼓勵基于項目的溫室氣體減排交易和保障有關交易活動有序開展”，并明確規定了可以適用于自愿減排的六種溫室氣體（分別是二氧化碳CO2，甲烷CH4，氧化亞氮N2O，氫氟碳化物HFCs，全氟化碳PFCs和六氟化硫SF6），這個交易范疇是在考慮了國內減排項目涉及的潛在領域以及國內外市場的需求之后，決定完全沿用《京都議定書》下的清潔發展機制（CDM）交易覆蓋類型。本章內容還規定了自愿減排交易的幾個原則，包括公開、公平、公正和誠信原則；產生的用于交易的減排量必須基于具體項目的原則；以及交易的減排量具備真實性、可測量性和額外性的原則?！稗k法”規定了溫室氣體自愿減排交易的主管部門為國家發改委，而為我們所熟知的，目前主要負責CDM項目進行國內審批的國家發改委及七部委專家審核理事會等部門卻沒有出現在本次“辦法”的文字中。

第五條規定了參與國內溫室氣體自愿減排交易的資格范圍，從字面上看，資格范圍的規定非常寬松，國內外均可，個人團體均可，這也為全民參與節能減排事業奠定了政策基礎。第六條則說明了國家發改委對自愿減排交易將要采取的管理手段為備案管理。需要備案的內容包括：參與自愿減排的項目、項目產生的減排量、可以進行的減排量交易的交易所，以及成功交易的項目。同時還要建立并管理自愿減排交易等級簿，用于登記記錄自愿減排項目及基本信息，自愿減排的減排量等。詳細記錄減排量的備案、交易和注銷等有關信息，避免遺漏和重復。在本章的最后，“辦法”還規定了備案后的政府工作時間限制，為備案完成后的10個工作日之內。

“辦法”第二章的內容主要是針對參與自愿減排交易的項目，規定了自愿減排方法學及自愿減排項目申請備案的要求和程序。參與自愿減排交易的項目必須有適當的方法學，并且項目應符合方法學的相關應用條件，才可以進行項目開發和設計文件的撰寫。所謂方法學，是指用于確定項目基準線、論證額外性、計算減排量和制訂監測計劃等的方法指南。目前“辦法”中提到的方法學主要有兩種，一種是直接使用來自聯合國清潔發展機制執行理事會批準的清潔發展機制項目方法學；另一種是國內項目開發者向國家主管部門申請備案和批準的新方法學。這兩類方法學在經過委托專家進行評估之后，都可以由國家主管部門進行備案，為自愿減排項目的申報審批等提供技術基礎。

在使用合適的方法學完成了項目設計文件之后，向國家主管部門申請備案的自愿減排項目還必須經歷國家主管部門備案的審定機構進行審定，以便確定該項目是否符合自愿減排項目交易的原則，且滿足主管部門和方法學的規定。在獲得審定機構出具的審定報告之后，即可申請備案。“辦法”還詳細指出了審定報告應包括的主要內容、申請備案的自愿減排項目應符合的類別、申報備案的具體部門、申請備案需提交的相關材料和主管部門審批的時間限制等。

“辦法”第三章內容規定了自愿減排項目減排量申請備案的要求和程序，以及自愿減排項目及其減排量在國家登記簿登記的要求等內容。減排量管理相當于聯合國清潔發展機制項目中項目減排量的簽發，即批準項目產生的減排量可以進行交易的過程。“辦法”規定，在經過核證機構核證，并出具減排量核證報告之后，自愿減排項目可以連同減排量備案申請函、項目業主或項目業主委托的咨詢機構編制的監測報告和核證單位編制出具的減排量核證報告等一起向國家主管部門提交申請減排量備案。再經過專家評估和主管部門的審查之后，即可批準符合相關要求的項目產生的減排量進行備案。經備案的減排量稱為“核證自愿減排量（CCER）”，經備案的減排量就可以在經備案的交易機構內進行交易或用于抵消碳排放的減排量。

“辦法”第四章和第五章的內容分別明確了交易所及審定和核證機構申請備案的要求和程序、開展相關工作的原則和內容以及對違規機構的處罰措施等。具體內容在“辦法”中已經有清晰的介紹，這里不再贅述。值得注意的是，一些關鍵敏感的問題，比如交易所申請備案的注冊資本要求、審定和核證機構申請備案的業績證明材料和經濟償付能力要求等，“辦法”并沒有給出明確的答案。對于自愿減排交易所的備案，舉例而言，眾所周知，由于目前國內市場缺乏相關規定，而各地政府及有關部門對節能減排重視程度極高，因此各地碳排放交易所如雨后春筍一般遍地開花。但是根據目前上海環境能源交易所和北京環境交易所的信息顯示，無論是實際的碳排放交易項目數量，還是實際的碳排放交易減排量都非常有限，象征意義大于實際意義，這使得層出不窮的各地交易所大多曇花一現，這無疑是對人力、物力的極大浪費。為了避免這樣的情況再次出現，筆者認為此次“辦法”沒有明確規定以上提到的敏感問題，寓意正在于此，可以通過審核申請單位的軟硬實力，采取比對的方式相互淘汰，留下有限數量的幾家交易所及審定和核證機構，這樣在節約大量的人力、物力成本的同時，還可以有效提高管理水平。

在“辦法”的最后，“辦法”指出了相關的解釋機構和開始實施的時間。雖然宣布“辦法”即時生效，但從上述分析中不難看出，國內自愿減排項目真正開始交易還有很長的路要走。

2.特點

總體來看，本次“辦法”的出臺，具有以下一些特點：

一、“拿來主義”。從項目的備案、方法學的建立、審核機構的報告、減排量的核證等方面都不難發現，我國首次建立的自愿減排碳交易管理模式完全沿用了聯合國執行理事會對清潔發展機制項目的管理方法和形式。對聯合國執行理事會成功經驗的借鑒，可以大幅加快我國國內碳交易市場建立的質量和速度，對國內自愿減排碳交易，乃至今后的強制減排碳交易都具有指導作用。

二、“精兵簡政”。“辦法”明確規定了各種備案等活動的程序、文件及時間限制，為加快市場建設速度，提高項目審批效率注入了一針強心劑；同時，如上分析，主管部門對參與的交易所和審定核證機構數量的限制，也可以有效地保障市場的高效、平穩和明確，避免之前國內市場上出現各地一哄而上的混亂場面。

三、“全民皆兵”?！稗k法”在第十三條中為自愿減排項目提供了四個類型的項目，只要符合其中的任意一個，且在2005年2月16日之后開工建設的，均是潛在的自愿減排項目，國內的項目業主作為備案申請的主體，均可按照程序和規定申請成為經備案的自愿減排項目。同時，國外機構也可以作為減排量購買方參與交易。寬松的準入條件為各個階段、各種類型的項目開了綠燈，也為培育國內碳排放交易市場意識打下了良好的基礎。

3.尚需解決的問題

然而，在學習領會“辦法”的過程中，也不難發現其中的一些問題，比如：

一、由于聯合國清潔發展機制執行理事會批準的清潔發展機制項目方法學全部為英文的文獻，對一般用戶來說，閱讀和把握存在一定的障礙，而國內新方法學的開發又需要大量的人力、物力，一時也難以完成編制和審批，因此就目前來說，有項目、無方法學的窘境還會持續一段時間，主管機構加速方法學庫建設迫在眉睫。

二、“辦法”第五條明確規定，個人可以參與溫室氣體自愿減排量交易。但是，并沒有明確可以進行什么樣的交易，是否可以儲存減排量用于從事二級市場、甚至今后的強制減排市場的相關經濟活動等，相關規定仍需主管部門明確和細化。

三、“辦法”雖然明確了專家評估及主管部門審查的時間限制，但是對于項目申請的受理時間，及地方上報項目的受理時間等并沒有明確規定，這可能有礙于項目的申報，甚至會造成申報項目進度的拖延，打擊業主申報項目的積極性。

四、在建立碳減排交易所之后，交易的價格如何確定是眾多業主和潛在參與方最關心的問題之一。是完全由市場機制決定價格，還是由主管部門給予指導價格，乃至可能的價格波動下限范圍，都是直接影響著自愿減排碳交易市場未來發展的重要因素。

五、可以期待，在不久的將來，我國肯定會出臺強制減排碳交易管理并建立相應的市場，屆時，自愿減排產生的減排量能否用于強制減排市場，實現碳抵消、碳交易，甚至更多的衍生經濟活動也是非常值得思考的問題。

總之，盡管自愿減排市場占碳市場的比重相對很小，然而作為以企業社會責任和個人覺悟為前提的市場交易機制，自愿減排市場的發展依然意義重大。它不但是企業樹立自身形象的重要手段，也是我國今后開展強制減排碳市場的一個可參照的試驗場。市場更愿意看到從自愿減排逐步發展成為強制減排，這個趨勢和過程是通過國家的政策進行逐步引導、逐步實施和逐步強制化來實現的。本次“辦法”的頒布，是為把市場培育起來而進行的提前準備，是量變到質變的積累過程，也許自愿減排的市場規模不會做到很大，但是這是對“十二五”規劃逐步建立碳排放交易市場要求的踐行，它的實施必將為探索、實驗碳排放交易程序、規則和方法樹立第一座里程碑，必將為我國后續建立碳排放交易市場積累寶貴的經驗。