關于建立政府環境保護績效評價制度的思考

蔡秀錦

（蘇州大學王健法學院環境法研究中心，蘇州 215006）

引言

政府環境績效評估，就是政府、社會組織及公眾通過多種方式對政府環境決策和管理的工作效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意度等方面的分析、比較、評價和測量。評估是新公共管理的重要手段，正確的評估有助于幫助政府實現戰略目標，而不適當的評估則會誤導政府行為的方向。政府環境績效評估體系很大程度上決定了政府部門所追求的政績和履行什么樣的職能。1.李榮華：“基于科學發展觀的政府績效評估體系構建”，載《柳州職業技術學院學報》2006年第3期。在當前行政管理體制依然存在行政職能轉變不徹底、行政管理費用增長過快和依法行政水平不高等問題，行政體制改革亟待進行的背景下，利用好政府績效評估這一工具價值就尤為必要。戴維· 奧斯本和特德· 蓋布勒在《改革政府》一書中概括了評估的基礎作用；測量能推動工作；若不測定效果就不能辨別成功還是失敗；看不到成功就不能給予獎勵；不能獎勵，就可能獎勵失敗；看不到成功，就不能再從中學習；看不到失敗，就不能糾正失敗；展示成果，能贏得管理公眾支持。美國著名的公共管理學家馬克· 霍哲指出“為指出制定者和服務對象強調他們從稅款中得到了什么受益。機構需要能夠評估，并衡量和報告他們完成了什么”。2.（美）菲利克斯· 霍哲：“公共部門績效評估與改善”，載《中國行政管理》2000年第3期。

既如此，針對目前嚴峻的環境問題及所表現的跨區域水污染問題，在當前科學發展觀科學理念的指導之下，在追求建立全面、協調、可持續發展局面的終極目標的過程中，環境保護及環境經濟評價發展建設和改革就隨之變得更加必要。更深層次的就是要推進政府改革，轉變政府職能。首先是要在科學發展觀的指導之下，建立科學的政府環境績效評估體系。建立一套科學、客觀、系統、公正的政府環境績效評估體系，具有十分重要的意義。它有助于轉換我國政府管理的理念，樹立服務行政的觀念；有助于重新界定公共部門職能；有助于明確政府工作的目標；有助于政府改善工作，真正做到為人民服務；更有助于強化對政府的監督，避免貪污腐化等丑陋現象的出現。

1. 政府環境績效評價體系概述

建構評估模式是評估體系的核心。評估模式主要包括主題、維度和指標。主題亦即評估內容，“ 三E”（ 即 經 濟economic、 效 率efficiency和 效 果effectiveness）曾被西方學者認為是績效評估的標準。近二十年來，隨著新公共管理運動的深入，又加了一個“E ”(equity)，公平日漸成為評估的主流范疇，圍繞公平形成的指標數量不斷增加。科學的發展觀和正確的政績觀要求政府績效評估的內容和評估指標必須將城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧、國內發展和對外開放進行統籌，政府績效評估既要有經濟、效率和效果方面的內容，也要有公平方面的內容；既要注重政府部門產出和結果方面的指標，也要注重政府服務質量和顧客滿意度方面的指標。與此同時，科學的發展觀和正確的績效觀還要求政府績效評估的標準要實事求是、按客觀規律辦事，既要積極進取，也要量力而行。

美國在《政府績效與結果法案》的法律框架下建構的政府績效評估體系給我們的啟示有：（1）建立和完善績效評估制度的法律、法規建設；（2）在部門內部績效管理和項目管理中合理借鑒美國經驗中好的理念和做法；（3）建立績效信息報告制度。懷特指出：從長遠的角度來看，《政府績效和結果法案》最有價值的貢獻是要求聯邦各部門進行年度績效與責任報告，定期接受社會各界的監督。3.寇博：“美國政府績效評估的實踐和啟示”，載《公共管理評論》2007年第1期。

基于我國的國情，政府的透明度仍然很低，社會大眾很難獲得有價值的行政信息，績效信息的監督作用并不可能一蹴而就，但其應用價值卻具有較強的可行性。政府首先必須重視和加強指標數據系統的建設和研究，為科學決策提供可靠的依據；另外，隨著我國的政治民主化的推進和公民權利意識的增強，應逐步建立和完善適應社會發展趨勢的績效信息包裹制度。在當下政府職能轉變為服務型政府的大環境下，要體現政府的責任感，增強公眾的信任度，就必須建立與服務型政府相適應的政府績效評估體系，政府環境績效評估強調政府與公民的關系由管理者與被管理者的關系轉變為公共服務的提供者與接受服務的顧客之間的關系，這非常有利于改變行政體系主體中心主義價值觀，將公共利益的理念根植于政府；政府環境績效評估通過一套科學的評估體系來評估互認問責行政機關及其官員，讓社會公眾了解并參與評估政府職能履行情況，有利于政府由“暗箱操作”走向“陽關行政”。沒有服務型政府服務理念好行政模式的轉型，就不可能建立真正意義上的環境績效評估體系；沒有科學、合理的政府環境績效評估體系就無法推進服務型政府建設的進程。4.盛明科：“服務型政府績效評估體系的基本框架與構建方法”，載《中國行政管理》2009年第4期。

2. 改革和實施政府環境績效評估體系的路徑

2.1 以政府為主導、公眾廣度、深度參與的多元主體有序治理體系

建構適合服務型政府建設的環境績效評估體系，要通過擴大評估主體范圍并合理配置他們間的相對重要性，尋求以政府為主導、公眾廣度、深度參與的多元主體治理體系。在這個體系中，要將政府服務的接受者——公眾放在中心位置，由公眾深度、廣泛地參與對政府環境績效水平的鑒別以及對服務質量的滿意度的評價。當然還要發揮其他主體的優勢，如社會專業性評估機構、專家等，實現對政府環境績效的科學、客觀評價。

2.2 以公共服務職能為框架的政府環境績效評估體系

服務型政府環境績效評估指標體系構建要突破過去“政府本位”模式下的通過自上而下的目標考核，以及采用人均GDP、招商引資數量、財政增長率等經濟指標來考核下級政府的方式，改變過去過度強調經濟績效指標、顯性績效指標和近期績效指標的做法。要緊密結合社會主義市場經濟條件下公共服務職能社會化、市場運作的背景，遵循政府績效評估指標體系以及構建的職能導向原則，依托政府公共服務職能構建績效評估指標體系，并以此引導政府管理與服務向提高人民生活水平、增強公共服務能力的方向發展。

2.3 以服務質量與績效標準建設為著力點的政府環境績效評估標準

政府環境績效評估標準是政府環境績效評估又一核心要素。如果缺乏對服務型政府環境績效評估標準的探索，不研究明確的顧客服務標準，不制定詳細的政府公共服務的內容、流程、時限、數量和質量等服務質量目標體系和績效標準，就無法實現服務型政府環境績效評估從標準到主體、指標、方法、制度等的一個系統循環。以服務質量與環境績效標準建設為著力點的政府環境績效評估標準的制定，有助于績效評估從“過程本位”到“過程結果并重”轉變，形成人人能懂、人人能用的標準化操作手冊，促使政府信息由封閉走向公開，實現政府所需辦理事項的程序與操作過程通過網絡、書面材料等各種形式告知公眾。從而實現績效評估的公開化、透明化。

2.4 以公眾主觀評議與多指標客觀評價相結合的評估方法

服務型政府環境績效評估除了客觀的數據考評外，還要更加重視公眾對政府的“施政滿意度”的測評。服務型政府環境績效評估方法應能充分吸納政府公共服務接受者，即社會公眾、企業組織和行政相對人對政府服務態度、服務質量、服務水平和服務能力的認知與評議，同時也要充分發揮專家、專業性評估機構在運用多指標綜合評價方法對政府績效進行精確、定量測評方面的優勢。科學設置政府環境績效評估的內容和指標體系，實行政府內部考核與公眾評議、專家評價相結合的評估辦法，也有助于發揮行政問責的評判功能和引導功能。

2.5 以環境保護效果作為政府績效指標

建立綠色GDP或資源環境統計指標體系，即從GDP中扣除自然資源消耗減損價值與環境污染損失價值后剩余的國內生產總值。長期以來，我國政府績效評價指標體系是以GDP為核心，而其實質正如環境保護基金的經濟學家Gernot Wagner所比喻：GDP衡量的是市場交易，它并不包括你享受閑暇時光的價值，你在家看孩子的價值，更無從反映你窗外那棵大樹制造氧氣的價值。在我國，2004年開始綠色GDP試點，但隨之停止試點。不過，“停擺”幾年的綠色GDP，有望以“資源環境指標體系”的面目重回公眾的視線。現在《中國環境統計指標體系》已開始相應的申報批準階段。新的指標體系涵蓋了資源、環境、生態和應對氣候變化四大領域的核心指標。按照可持續發展的要求，該指標研究組對轉變經濟發展方式和應對資源環境變化的重大關系和規律做了深入研究，整合了分散于各行業部門資源環境統計信息。在此基礎上，提出了科學合理的資源環境統計指標體系。從指標的具體設置上看，不僅有當期消耗、排放指標，還有資源存量指標、環境指標和生態質量指標。此外，由于內容全面，范圍較廣，這一指標體系還進入“十二五”規劃的新約束性指標。盡管這一指標體系肯定存在諸多不足，但是它的實施對于轉變長期以來政府績效核心指標——單一GDP，仍有劃時代的意義，若能盡快實施，必將對我國環境問題產生有效的抑制性作用。

3. 結語

綜上，科學設置政府環境績效評估的內容和指標體系，實行政府內部考核與公眾評議、專家評價相結合的評估辦法，有助于發揮行政問責的評判功能和引導功能。現有政府環境績效考核制度是粗線條的制度安排，重“定性評估”，輕“定量考核”，隨意性、主觀色彩較濃，加之考核主體限于政府內部，因此透明度較低。應對此進行創新，由內部考核轉向面向社會進行公開評估；由政府自我考核轉向社會、市場主體評估與政府自我評估相結合；由考核過程的“暗箱操作”轉向建立一套可為社會和市場主體掌握的公開的績效評估指標體系；由政府對考核結果具有支配權轉向社會和市場主體對考核結果具有決定權。要實現績效評估的主體法定、評估的標準法定、評估的程序法定、組織評估的機構法定、評估結果的權威性確定等，從而確立完善的績效評估制度。評價主體的多元化有利于政府更好地審視自身工作。人民群眾的滿意度是衡量政府工作極其重要的指標，政府工作得如何，感受最深切、看得最清楚、最有評判權的，還是人民群眾。這就要求在評估中廣泛吸引社會公眾的參與。但要加大“民考官”的分量，在操作層面上還有很多的難處，有待于制度化的解決。5.李眉榮：“行政問責制的阻滯因素及其對策分析”，載《中南林業科技大學學報》（社會科學報）2009年對于這樣的政府，環境績效改革將會是卓有成效的，這項以績效預算和績效管理為核心內容的改革將在提高政府部門的工作效率的同時大大節約政府開支，贏得公眾的滿意和信任。它所創建的系統的法律框架和制度架構，可以為執行部門提供連續使用的可能。另外，政府部門在評價方法、審計、人事等各項制度的運用中要不斷創新。同時，這場改革也是進一步增加政府透明度的行動，來自公眾的監督也為改革的完善提供了強大的外部動力。

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