我國城鄉建設用地市場一體化方法研究

姚雋

(煙臺市地理信息中心 山東省煙臺 264000)

近年來，隨著我國經濟的迅速發展，城市不斷向郊區外延，而很多農村也有城鎮化的傾向。城市和農村的迅速發展，都離不開對建設用地的依賴。而我國自新中國成立以來就存在著明顯的城鄉二元結構，城市建設用地在價格上明顯高于農村建設用地[1]。隨著農村城鎮化的發展，農民要求在土地建設收益上享有和城市土地同等權益的呼聲越來越強。2012年8月，國家發改委發布《全國農村經濟發展“十二五”規劃》，提出要推進城鄉發展一體化的制度創新，具體包括逐步建立城鄉統一的建設用地市場，按照同地同價的原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償；將農村集體經營性建設用地使用權轉讓納入現行的城市國有土地市場統一管理。根據《全國農村經濟發展“十二五”規劃》，未來我國將逐步建立城鄉統一的建設用地市場，包括按照同地同價的原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，將農村集體經營性建設用地使用權轉讓納入現行的城市國有土地市場統一管理。

1 我國城鄉建設用地市場一體化現狀

當前，我國在城鄉建設用地市場一體化正在逐步推進，但卻面臨著來自制度和地方政府的層層阻力，進展效果緩慢[2]。首先，我國城鄉之間的二元結構是造成城鄉建設用地一體化困難的制度根源。《中華人民共和國土地管理法》第八條規定:“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。這就從所有制結構上限定了我國城鄉建設用地的二元結構[3]。由于城市和農村的土地分屬于不同的主體，這就為我國城鄉建設用地市場一體化設立了最根本的障礙。

不僅在所有權上，我國城鄉建設用地分屬于不同的所有權主體，而且在使用權上，對于農村建設用地使用權的流轉，也存在著嚴格的制度限制。根據國家土地使用規劃，為了保障耕地的總量和糧食安全，國家對將耕地轉換為建設用地進行了嚴格的規定。在國家的土地規劃中，各個省份、地區都有各自的建設用地數量審批范圍，以確保農用耕地的總數。但是，由于各個省市經濟建設發展的不平衡，沿海地區省市的發展普遍高于內陸省份，對建設用地的需求遠超過國家規劃的數量。而在內陸地區，還通常存在著富余的建設用地指標。這也就表明了建立全國范圍內的建設用地市場一體化的重要性。而在城鄉差異上，對于農村的耕地，一般要先經由農村集體部門向農民個人征收，將耕地轉化為農民集體土地。然后，農民集體將土地再出售給當地政府部門，變為國有土地。只有當將耕地由農民個體所有變為國家所有之后，農民的耕地才可以作為建設用地進行出售和轉讓。在這之中，政府部門是一個巨大的受益者，地方政府以低價從農民手中收集購買耕地，在將耕地轉化為建設用地之后，又高價賣給建設開發商，從中謀取巨額價差收益。因而，近年來，我國在城鄉建設用地的征地和使用領域糾紛不斷，導致了社會矛盾激化，對我國社會主義和諧社會的構建造成了極大的不良影響。

2 我國城鄉建設用地市場一體化方法研究

我國城鄉建設用地市場一體化，是一項艱巨而復雜的任務。如果要從根本上解決這一問題，必須要考慮的是城鄉土地所有權和使用權的二元結構。而對于農業耕地的保護政策，一直以來是我國的一項基本國策且對于維護國家的糧食安全具有非常重要的作用。要破除城鄉建設用地市場的二元結構，不能太過急躁，這其中關系到我國農業發展的穩定和政府、農民及開發商等多個主體的利益問題。因而，實施城鄉建設用地市場一體化，首先應當從制度方面入手，明確城鄉建設用地市場一體化的制度癥結。然后，抽絲剝繭，從農業耕地轉化為建設用地的使用權轉化制度入手，通過相關法律法規的制定和實施，使農業耕地在轉化為建設用地的過程中逐漸走人市場化，而政府部門的主要職能時對這一轉化過程進行嚴格監管，而不涉及到里面的利益紛爭。只有市場化的建設用地制度，才能合理調節建設用地的供給與需求，才能逐漸從局部開始發展，逐步形成全國統一的城鄉建設用地市場。

在我國城鄉建設用地市場一體化的過程中，還應當密切關注政府、農民和開發商三者之間的利益關系和沖突。現行的征地制度的一個明顯弊端在于開發商和地方政府作為強勢的兩方，共同壓榨處于弱勢的農民，使得占地糾紛不斷，群體性事件時有發生，嚴重影響了社會穩定[。對此，由于地方政府將土地轉讓收入作為地方財政的主要來源，而將土地優惠政策作為吸引開發商的一個重要優惠條件，嚴重損害了農民的利益。然而，在對這個問題的解決過程中，國家不可能一次性的將農村建設用地流向市場，而剝奪了地方政府的主要財政來源。國家可以通過立法保障，循序漸進的使農村耕地向建設用地的轉化過程更加市場化，并嚴格監控地方政府部門和開發商的營私舞弊行為，并最終使政府部門的職能由農村耕地向城市建設用地的轉化過程中的重要利益獲得者變為對這一過程的監管者，從而能夠更加公平公正的處理城鄉建設用地市場一體化過程。

3 結語

當前，我國城鄉建設用地市場一體化是歷史發展的必然，對促進城鄉經濟發展、保護農民利益、維護社會和諧穩定和長治久安有著非常重要的作用。文章認為，我國在進行城鄉建設用地市場一體化的過程中，應當首先逐漸破除城鄉建設用地的二元結構，并在同時密切監管和逐步調整農民、開發商和政府的關系，使地方政府部門最終變為城鄉建設用地市場的監管者，對農民和開發商的建設用地市場化交易進行監管。

[1]馬萬里,陳瑋.城市化與耕地保護——對我國城鄉建設用地合理流轉機制的構想[J].經濟社會體制比較,2009,(03):140-145.

[2]鄭云峰,朱珍.城鄉建設用地的二元結構及其市場構建[J].重慶社會科學,2010,(02):29-33.

[3]程世勇.城鄉建設用地流轉:體制內與體制外模式比較[J].社會科學,2010,(06):45-52+188.