淺議水利工程征地移民問題及對(duì)策

馮 英耿成云邱 麗

水利工程主要由國家或地方政府投資，征地移民工作執(zhí)行國家法律、法規(guī)、部門規(guī)章等相關(guān)規(guī)定。本文按照征地移民政策法規(guī)，結(jié)合目前征地移民的實(shí)際情況，淺議水利工程征地移民問題及對(duì)策。

一、征地移民問題分析

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在水利工程征地移民中，被征地單位和群眾普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以接受，易引發(fā)社會(huì)矛盾。由于水利工程前期工作周期較長，工程實(shí)施一般要等兩年甚至更長時(shí)間，批準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際不匹配；與公路、鐵路等有較大差距；補(bǔ)償不是按市場經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行，而只是一個(gè)概數(shù)。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，同時(shí)受項(xiàng)目審批時(shí)限、政策、通貨膨脹等因素影響，征地移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)來說實(shí)際較低。

2.征地管理體制

水利工程移民安置工作一般實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制。項(xiàng)目單位在工程前期負(fù)責(zé)征地移民手續(xù)報(bào)批，實(shí)施時(shí)與地方政府簽訂移民征地協(xié)議，地方政府是征地移民實(shí)施的主體，項(xiàng)目法人參與管理并接受相關(guān)部門管理和監(jiān)督。

水利行業(yè)移民機(jī)構(gòu)沒有足夠的征地移民管理權(quán)限，實(shí)施期間多采取當(dāng)?shù)卣偝邪绞剑颜鞯匾泼窆芾頇?quán)限交給當(dāng)?shù)卣块T、項(xiàng)目法人、移民監(jiān)理等只能做事后或外圍監(jiān)督工作；征地移民機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定，工程上馬后臨時(shí)抽調(diào)人員，長期并專職從事該項(xiàng)工作的人員較少，缺乏理論及經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政策法規(guī)了解不透徹，已出臺(tái)政策不能有效貫徹執(zhí)行。

3.征地手續(xù)

工程用地手續(xù)涉及移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃、用地預(yù)審、使用林地、規(guī)劃選址、壓礦證明、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、申請(qǐng)用地等。存在手續(xù)繁多、涉及部門廣、審批周期長、政策理解缺乏共識(shí)、有關(guān)規(guī)定不一致、批復(fù)與實(shí)際不匹配等諸多問題。

4.征地農(nóng)民社會(huì)保障

征地移民的安置通常采用土地調(diào)整、社會(huì)保障、貨幣安置、招工安置、留地安置、長效補(bǔ)償?shù)劝仓梅绞健Ｓ捎谖覈?jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，土地資源越來越緊張，人均占有耕地有較大減少，社會(huì)保障體系的重要性日益凸顯。

《移民安置條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》和《勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》，均對(duì)做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題提出了相關(guān)要求。但在實(shí)際操作、使用、管理和監(jiān)督上缺乏有效機(jī)制，實(shí)際執(zhí)行中資金的使用與管理不透明，監(jiān)督不能有效落實(shí)，存在卡、截、挪等問題。

5.征收土地開發(fā)利用

被征收土地的開發(fā)利用要符合《中華人民共和國防洪法》、《移民安置條例》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)符合行洪、輸水的要求；禁止妨礙行洪的活動(dòng)；禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物；建成后形成的水面和水庫消落區(qū)土地在滿足規(guī)定要求的前提下，可優(yōu)先安排給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村移民使用。

水利工程征用的土地，通常由地方河道管理部門統(tǒng)一管理，河道內(nèi)土地作為行洪通道。河灘地非汛期能夠有收成的可以由農(nóng)民耕種，土地所有權(quán)性質(zhì)不變，種植期間發(fā)生損失和可能造成的傷亡自己承擔(dān)。我國水利工程征用河道內(nèi)的土地，普遍是農(nóng)民自主開發(fā)利用，缺乏統(tǒng)一的組織和管理，應(yīng)如何管理尚缺乏法律依據(jù)。

6.征地稅費(fèi)

征地移民除需要支付有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)之外，還實(shí)行耕地開墾費(fèi)、耕地閑置費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)、土地有償使用費(fèi)、新菜地開發(fā)基金等費(fèi)用的繳納制度；《耕地占用稅暫行條例》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《土地增值稅暫行條例》等，則對(duì)耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等作出了明確規(guī)定。

國家審批的中央投資項(xiàng)目，其征地稅費(fèi)的繳納各省規(guī)定不一，存在地區(qū)差別。實(shí)際審批中，審批部門與地方看法不一，一般首先按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，對(duì)于地方規(guī)定參考使用，導(dǎo)致批復(fù)的稅費(fèi)金額遠(yuǎn)低于實(shí)際需繳納金額（而且數(shù)額較大），項(xiàng)目法人無資金填補(bǔ)缺口，不能調(diào)動(dòng)地方積極性，征地移民工作很難推進(jìn)。

二、對(duì)策建議

1.完善政策法規(guī)

征地移民現(xiàn)行政策法規(guī)是征地移民工作的依據(jù)，為解決土地政策不完善，或相關(guān)政策不銜接、不匹配，甚至互相矛盾等問題，能夠真正體現(xiàn)公平、等價(jià)、有償，并保障工程順利實(shí)施，建議成立專門的征地移民政策研究機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門，以原有出臺(tái)的政策為基礎(chǔ)，廣泛征求各方意見，盡快完善或出臺(tái)新的移民政策法規(guī)，構(gòu)建完備的政策法規(guī)體系。

2.依法征地，市場調(diào)節(jié)

應(yīng)摒棄行業(yè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別，公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目征地應(yīng)同等價(jià)格補(bǔ)償，采用市場機(jī)制，將征地價(jià)格與市場價(jià)格掛鉤，按市場價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

3.及時(shí)調(diào)整政策法規(guī)，與實(shí)際相匹配

建議水利工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)調(diào)整，《移民安置條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍認(rèn)為較低，省域耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域綜合地價(jià)應(yīng)及時(shí)調(diào)整，與實(shí)際相匹配。

4.規(guī)范征遷行為，完善工作程序

一要依據(jù)批準(zhǔn)的文件，制訂征地移民實(shí)施方案；二要進(jìn)行宣傳動(dòng)員；三要?jiǎng)澏t線；四要對(duì)征地?cái)?shù)量和實(shí)物量調(diào)查復(fù)核；五要公示、維護(hù)群眾的知情權(quán)，接受監(jiān)督；六要簽字確認(rèn)，履行手續(xù)；七要支付補(bǔ)償資金或發(fā)放銀行存折卡；八要按照批準(zhǔn)文件和方案實(shí)施；九要認(rèn)真處理遺留問題，及時(shí)驗(yàn)收；十要對(duì)征地移民工作效果和移民的生活水平進(jìn)行評(píng)估等。

5.解決失地農(nóng)民生活保障，建立長效機(jī)制

失地農(nóng)民不斷增加是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化全面推進(jìn)的必然結(jié)果。應(yīng)逐步建立起保障失地農(nóng)民權(quán)益的長效機(jī)制，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)“三位一體”的水利建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)償安置模式，從根本上解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

6.不同安置方式長期共存

土地安置是保證移民擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，社會(huì)保障制度則是通過社會(huì)保障代替土地，解決被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)問題。土地安置是長期的，具有可繼承性，而社會(huì)保障安置只解決當(dāng)代人的問題。對(duì)于移民而言，社會(huì)保障安置與土地安置在功能和目標(biāo)上是一致的，土地安置則更加保險(xiǎn)。由于土地資源越發(fā)稀缺，以及結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際需要，社會(huì)保障安置方式將成為重要的移民安置方式，也是發(fā)展的長期趨勢(shì)，一定時(shí)期內(nèi)，不同的安置方式將長期共存。

三、結(jié)束語

水利工程基本為大中型、公益性項(xiàng)目，興修水利、整治江河主旨是為民造福，但移民征地涉及被征地農(nóng)民的切身利益，處理不當(dāng)會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。移民征地應(yīng)從廣大人民的根本利益出發(fā)，不斷探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、保護(hù)移民合法權(quán)益的補(bǔ)償安置模式■