融入經(jīng)濟(jì)考量的水資源規(guī)范體系的思考

方成萍

新中國成立后特別是改革開放以來，我國水資源管理工作不斷加強(qiáng)，水資源有償使用、水功能區(qū)劃管理等一批規(guī)范化制度相繼出臺(tái)。但目前我國水資源管理仍較為粗放，主要表現(xiàn)為：水資源控制不完善，沒有實(shí)現(xiàn)供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，總量控制宏觀優(yōu)于微觀；水資源節(jié)約不完善，萬元工業(yè)增加值用水量、灌溉水利用系數(shù)等指標(biāo)，與發(fā)達(dá)國家相比差距明顯；水資源保護(hù)不完善，河湖水污染和地下水超采仍較嚴(yán)重。

一、綠色經(jīng)濟(jì)對(duì)水資源規(guī)范化管理的重要性

綠色經(jīng)濟(jì)要求盡量減少水資源的利用、提高水資源的利用率和對(duì)廢水進(jìn)行無害化處理，綠色經(jīng)濟(jì)將水資源保護(hù)從傳統(tǒng)的“末端治理”引向“源頭治理”、“污染預(yù)防”，能夠起到事半功倍的效果。要切實(shí)建立水資源規(guī)范體系，必須將綠色經(jīng)濟(jì)理念體現(xiàn)在水資源各項(xiàng)制度中。近幾十年來，我國以水資源有償使用為核心制度，即綠色經(jīng)濟(jì)理念的直接反映。目前我國水資源管理體系仍在進(jìn)一步完善，在這個(gè)過程中，綠色經(jīng)濟(jì)融入水資源規(guī)范化體系顯得尤為迫切。

二、水資源規(guī)范化管理存在問題

1.法規(guī)配套不到位

全國性的節(jié)約用水管理辦法未出臺(tái)，大部分地區(qū)省級(jí)節(jié)約用水管理辦法也沒有出臺(tái)。現(xiàn)實(shí)矛盾導(dǎo)致很多節(jié)水微觀管理，如城市自來水計(jì)劃管理等無法可依、執(zhí)法不力。

2.缺乏程序性規(guī)定

現(xiàn)行部分水資源管理法律法規(guī)過于原則，缺乏程序性規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不明，具體實(shí)施時(shí)困難重重。如《水法》第53條“新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)制訂節(jié)水措施方案，配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施。節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)”，但是如何操作未作說明，導(dǎo)致實(shí)際工作中許多地方?jīng)]有把節(jié)水“三同時(shí)”作為建設(shè)項(xiàng)目審批前置條件。

3.懲戒力度不到位

我國刑法分則第六章、水法相關(guān)條款及《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》等地方法規(guī)，對(duì)破壞水資源節(jié)約、保護(hù)、配置、開發(fā)、利用的行為，作了一些原則性規(guī)定，在強(qiáng)化水資源管理中發(fā)揮著重要作用，但也存在違法違規(guī)懲戒不力的缺陷。如我國刑法對(duì)沒有取得取水許可證而直接從地下或者江河、湖泊大量取水的，或者雖然取得許可證卻采取破壞性手段取水的行為并未將其作為犯罪行為來處理；再如污染水資源等犯罪行為是行為作用于水環(huán)境，然后以水環(huán)境為中介對(duì)他人的人身或財(cái)產(chǎn)造成損害，而普通犯罪行為遵循的是行為直接作用于他人的人身或財(cái)產(chǎn)，如果僅以他人的人身或財(cái)產(chǎn)損害后果為構(gòu)成要件，則眾多的水資源破壞因?yàn)橹粚?duì)環(huán)境造成損害，但不一定產(chǎn)生或并不立即產(chǎn)生危害人身財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重后果，不能實(shí)施刑事制裁。這顯然對(duì)預(yù)防重大水資源污染事故的發(fā)生不利。

4.管理標(biāo)準(zhǔn)不健全

目前我國水資源管理中取、用、排水指標(biāo)雖在《水資源公報(bào)》中有所反映，但離規(guī)范化的要求還相去甚遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在：一是沒有全國性水資源管理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行細(xì)則；二是全國性水資源相關(guān)指標(biāo)發(fā)布滯后及不完全；三是水資源管理信息化程度不高。

5.水權(quán)制度未建立

目前我國水權(quán)制度問題表現(xiàn)在：一是水權(quán)概念不明確；二是水權(quán)行使主體含糊；三是未形成水市場。

6.投融資機(jī)制滯后

我國水資源管理投入以國家預(yù)算內(nèi)資金為主，各地差距較大，發(fā)達(dá)地區(qū)投入較高。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，完全依靠行政手段管理水資源已不能滿足需要。但我國市場經(jīng)濟(jì)條件下的水資源經(jīng)濟(jì)機(jī)制尚不健全，表現(xiàn)在：一是水資源費(fèi)征收工作還有強(qiáng)化空間；二是財(cái)政補(bǔ)貼低效；三是水資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制沒有建立；四是水資源投融資機(jī)制起步緩慢。由于水權(quán)市場沒有完全建立，投資激勵(lì)性政策出臺(tái)不足，使得目前水資源融資主要以城市水務(wù)為主，涉及面較窄，進(jìn)入門檻較高。目前我國城市水務(wù)投入大多屬于不需要經(jīng)過國家發(fā)改委審批的3000萬元以下BOT形式。

三、保障我國水資源規(guī)范化管理建議

1.加大法規(guī)制約力度

進(jìn)一步完善和制定水資源的專門性法規(guī)，劃清各部門的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，從而規(guī)范上下級(jí)和各部門之間的行為，增強(qiáng)水資源管理效能。國家盡快出臺(tái)《中華人民共和國節(jié)約用水管理?xiàng)l例》，以法規(guī)的形式強(qiáng)化節(jié)水工作力度。各地考慮出臺(tái)本地《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》，推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)。

2.增強(qiáng)法規(guī)可操控性

一是完善配套。建議各省依據(jù)國家相關(guān)水資源法律法規(guī)，盡快出臺(tái)有關(guān)配套的地方性水資源法規(guī)和政府規(guī)章，結(jié)合本地實(shí)際制定便于理解、便于運(yùn)作的法規(guī)內(nèi)容，增強(qiáng)水資源法規(guī)的實(shí)用性和可操作性。二是加大刑罰。建議國家擴(kuò)大水資源保護(hù)范圍，在刑法中比較非法采礦罪和破壞性采礦罪的規(guī)定，增設(shè)非法取水罪、破壞性取水罪、破壞水工程及水文設(shè)施罪等。建議國家加大懲罰危害水資源節(jié)約、保護(hù)和開發(fā)的環(huán)境犯罪行為，不僅懲罰結(jié)果犯，還應(yīng)懲罰行為犯、危險(xiǎn)犯。三是鼓勵(lì)激勵(lì)。建議國家出臺(tái)法規(guī)性文件，鼓勵(lì)中直部門和各省（自治區(qū)、直轄市）因地制宜，出臺(tái)節(jié)約和保護(hù)水資源的激勵(lì)性政策，提高全社會(huì)的主動(dòng)性、積極性。

3.提高規(guī)劃法律地位

現(xiàn)行水法雖規(guī)定了對(duì)水資源開展全面規(guī)劃，但僅僅把它作為實(shí)施水資源行政管理的一種手段，沒有將其單獨(dú)立法，未能使其取得比具體水資源管理法律制度更高的法律效力。因此，需將水資源規(guī)劃制度從水資源行政管理制度中獨(dú)立出來，考慮出臺(tái)《水資源規(guī)劃管理辦法》。

4.提高管理標(biāo)準(zhǔn)化水平

國家制定《水資源管理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)通則》，各省以此因地制宜制定本地《水資源管理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)》，量化目標(biāo)，細(xì)化行為，明確水資源管理能力建設(shè)的具體內(nèi)容，促使基層水資源管理工作有據(jù)可循，推動(dòng)水資源管理“ISO9000”式認(rèn)證管理。在《中國節(jié)水技術(shù)大綱》的基礎(chǔ)上，國家考慮出臺(tái)《中國水資源開發(fā)與保護(hù)技術(shù)大綱》，并針對(duì)科技迅猛發(fā)展的實(shí)際，對(duì)兩個(gè)大綱每兩年更新修訂一次，推動(dòng)各地采用節(jié)水和水資源保護(hù)開發(fā)新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備。國家、省、市三級(jí)水行政主管部門每年及時(shí)發(fā)布上一年度《水資源公報(bào)》，考慮增加農(nóng)業(yè)、生態(tài)及城市方面取、用、排水指標(biāo)的監(jiān)測和發(fā)布。

5.提高水資源配置效率

國家考慮增加水權(quán)管理制度試點(diǎn)地區(qū)，積極探索通過市場機(jī)制提高水資源配置效率。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)在全面調(diào)查評(píng)價(jià)該地區(qū)水資源量和用水狀況的基礎(chǔ)上，建立地區(qū)和行業(yè)的用水宏觀控制指標(biāo)和微觀定額體系，基于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、不同用水戶和上、下游不同地區(qū)間的利益平衡關(guān)系，探討水權(quán)分配的基本原則、模式、程序和方法，將以行政劃撥為主的政府主導(dǎo)型的水分配機(jī)制改革為政府與市場機(jī)制相結(jié)合的水分配體制■