深化改革：破除“堅冰”活水來
——貫徹落實十八大會議精神，促進煤炭工業科學發展系列述評之三

文/本刊評論員

歲末之際，國務院有關改革電煤價格“雙軌制”意見出臺，為沉悶一年的煤炭市場增添了一抹亮色。實施多年的電煤價格“雙軌制”正式退出，標志著我國電煤市場化改革乃至整個煤炭產業鏈市場化改革邁出重要一步。

如果用一個詞語來概述中國新時期以來30多年的社會進程，那非“改革”莫屬。“改革”更是十八大報告中最重要的關鍵詞之一，全文出現86次。在這份充滿改革創新氣息的報告里，字里行間傳遞出諸多改革新指向。報告強調：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端。”

煤炭工業作為我國重要的基礎能源產業，伴隨著我國市場經濟體制的確立和改革發展的進程，全行業在市場化改革中進行了深入探索和實踐，改革的理念不斷加深，市場化的運行機制逐步確立，煤炭工業的發展質量和效益大幅提升。

然而，作為大宗資源性產品和基礎能源產業，煤炭工業的改革與整體社會經濟改革發展的進程比較，還明顯滯后，一些深層次的體制機制障礙還未破除，改革的深度和領域還有待拓展。煤炭工業仍需以改革創新來激發活力，增強發展力和競爭力。

堅持改革發展，煤炭市場經濟體制逐步完善

自上世紀 90年代開始，特別是“十五”規劃以來的十多年來，在改革大潮的推動下，煤炭行業積極破除計劃經濟的體制障礙和發展模式，深化行業改革，增強發展活力。以煤炭訂貨市場化改革逐步推進為標志，煤炭價格逐步放開。同時，煤炭市場化改革逐步向多領域邁進，在改革的深層次上進行探索，煤炭行業對于市場化改革的認識不斷加深，煤炭市場運行機制不斷完善，相關配套領域的改革也在逐步推進，全行業的改革發展邁出了堅實的步伐，取得顯著成績。

結合中國煤炭工業協會的調研數據和其他相關資料來分析，煤炭行業市場化改革的業績大體可以歸結為以下幾方面。

首先，煤炭企業的市場化改革意識不斷增強，市場經營機制逐步完善。大型煤炭企業充分運用市場機制破解煤炭供需矛盾，主動與用戶簽訂中長期協議，對用戶實行個性化管理，按需求組織生產，煤炭供應效率明顯提高。同時，煤炭企業積極探索符合市場經濟運行規律的交易模式，推動區域性煤炭交易市場快速發展。早在2005年，《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》就提出，加快建立以全國煤炭交易中心為主體，以區域市場為補充，以網絡技術為平臺，有利于政府宏觀調控、市場主體自由交易的現代化煤炭交易體系。此后，全國各地煤炭交易市場紛紛籌建，截至目前，全國已相繼建成各類煤炭交易中心30余家。山西太原、河北秦皇島、大連東北亞等國家煤炭應急儲備基地和體系開始建立。區域性煤炭交易中心的逐步建立和功能的日益發揮，標志著全國煤炭交易市場體系日漸成形。

其次，政府行政干預弱化，煤炭不斷向市場開放，煤炭價格市場化改革不斷取得新突破。在國家相關政策引導、煤炭需求持續大幅增加拉動、我國煤炭進口量持續增長等多重因素影響下，我國煤炭市場價格逐漸與國際煤炭價格接軌，反映資源稀缺程度、市場供需關系、礦區環境和煤礦安全成本的價格機制正在逐步建立。在這種情況下，發改委于2009年末下發《關于完善煤炭產運需銜接工作的指導意見》，明確2010年度煤炭視頻會、銜接會以及匯總會一并取消，電煤合同由煤炭企業和電廠自主談判。這意味著由政府主導多年的年度煤炭訂貨機制成為歷史。業界認為這種舉措是割掉了煤炭“計劃的尾巴”。而不久前電煤價格“雙規制”的終結，標志著煤炭價格市場化改革向縱深邁進，必將對煤炭行業整體性深入改革產生強勁推動作用，煤炭工業的發展面貌必將為之一新。

第三，煤炭企業的市場主體地位大幅提升，煤炭投融資改革取得較大進展。隨著市場化改革的不斷深入，政府的行政干預逐漸減少，市場配置資源的功能不斷增強，煤炭企業經營自主權逐步擴大，煤炭企業成為真正的投資主體和市場主體，煤炭企業根據市場需求決定經營方向、投資取向、產能規模、產品市場價格和選擇內部管控模式、人事與薪酬制度等的能力越來越強，企業自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的環境逐步改善。煤炭企業市場化發展的意識和信心大幅提升。

此外，煤電一體化改革發展取得較大進展。在國家產業政策的指導協調下，煤電雙方打破行業與體制壁壘，以資產為紐帶結成戰略聯盟，上下游一體發展，實現互惠共贏。隨著煤電一體化的發展，發電企業由參股煤炭變為謀求控股，電力行業煤炭產量大幅增加。截至目前，五大電力集團擁有生產煤礦、在建煤礦和改擴建煤礦80多處，2012年煤炭總產量預計超過2.5億噸；13家大型煤炭企業權益裝機容量超過1億千瓦。總之，煤電一體化這種產業發展模式，打破了行業壁壘，使得煤炭、電力兩大行業增強了互補性，擴大了依存度，在資金、原料、物流和終端能源上形成一個完整的產業鏈，產生新的利潤增長點。這是一種產業結構的跨越和升級。

歷經十多年的探索和實踐，煤炭市場化改革不斷取得新突破，改革的領域在逐漸拓寬，煤炭市場經濟運行體制逐步完善，煤炭行業的整體市場競爭力和能源供應保障能力明顯提升，這些都為煤炭工業的持續健康發展創造了條件。

終結“雙軌制”，推動煤炭改革向縱深拓展

2012年12月25日，國務院辦公廳發布了《關于深化電煤市場化改革的指導意見》，意見提出，自2013年起，取消重點合同，取消電煤價格“雙軌制”。

至此，業界廣泛關注的電煤價格并軌改革終于塵埃落定。

《意見》提出改革的主要任務包括：建立電煤產運需銜接新機制，煤炭企業和電力企業自主協商確定價格；加強煤炭市場建設，加快健全區域煤炭市場，逐步培育和建立全國煤炭交易市場；繼續實施并不斷完善煤電價格聯動機制，當電煤價格波動幅度超過5%時，以年度為周期，相應調整上網電價，同時將電力企業消納煤價波動的比例由30%調整為10%；推進電煤運輸市場化改革，鐵道部、交通運輸部要對大中型煤電企業簽訂的中長期電煤合同適當優先保障運輸；推進電力市場化改革，鼓勵煤電聯營，增強互保能力。

業界人士指出，此次改革專門由國務院層面發文，既體現了國家對電煤并軌問題的重視，也表明電煤并軌改革因牽扯多方利益而進程之曲折。因而，這不啻為近年來我國能源領域最有意義的改革舉措。

煤炭價格“雙軌制”肇始于上世紀90年代中后期，帶有鮮明的時代烙印。其時，國家對部分電力企業實行重點訂貨合同管理，國家在資源、運力方面給予重點保障。重點電煤以外按市場規則，簽訂交易合同，其數量、價格由煤電雙方協商而定。由于重點電煤與市場煤在資源供給、運力配置和價格水平上存在著明顯差異，限制了市場機制作用的發揮，造成不公平競爭，影響了煤炭的穩定供應，越來越不適應社會主義市場經濟發展的要求。

2012年以來，煤炭供需形勢出現了近年來少有的寬松局面，重點合同電煤與市場煤價差明顯縮小，電力企業經營狀況有所改善，電煤價格并軌改革的條件基本成熟。

黨的十八大報告指出，要“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”。

不久之前召開的中央經濟工作會議進一步強調，必須全面深化改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制障礙。

這次國家抓住有利時機，取消重點電煤合同、實施電煤價格并軌，體現了黨和政府推進資源性產品市場化改革的決心。

對此，中國煤炭工業協會會長王顯政指出：取消電煤價格雙軌制是電煤定價機制的重大轉變，也是能源市場化改革的重要環節，對于推進企業深化煤炭及相關行業市場化改革、構建公平有序的市場環境、建立長期穩定的電煤供應保障機制具有十分重要的意義。

可以說，取消電煤價格“雙軌制”，只是煤炭價格市場化改革邁出的關鍵一步，從某種意義上說，也只是一個開端。要想改革取得實效，各方配套改革必須緊密跟進，相互促進，形成改革合力。在繼續實施并不斷完善煤電價格聯動機制的基礎上，推進煤炭運輸和電力市場化改革，建立公開公平的運力配置機制，清除權力尋租空間。電價改革和鐵路運力分配等相關改革應盡快提上改革日程。

更為重要的是，煤炭行業要以取消煤炭價格“雙軌制”改革為契機，大膽探索，在整個煤炭產業鏈市場化改革中深入拓展，將改革向縱深推進。進一步確立企業市場化主體地位，加大煤炭投融資改革力度，擴大經營自主權。改革政府管理職能，政府在做好宏觀調控的基礎上，要強化服務職能，創造良好發展環境，減少過多干預行為；繼續加強煤炭市場建設，探索建立與我國社會主義市場經濟體制相適應的統一開放、競爭有序、規范高效的煤炭交易市場體系；推進煤炭稅費改革，進一步清理整頓涉煤稅費，徹底取消各種不合理費用，減輕企業負擔；加大推進電力體制和鐵路運輸改革，等等。

總之，只有進一步深化煤炭市場化改革，堅信市場化改革是優化資源配置、理順煤炭供求關系的正確途徑和有力保障，以改革之力破除體制機制的阻障，不斷完善煤炭工業市場化運行機制，才能從源頭上掘開發展之“堅冰”，引來發展之“活水”，才能紓解發展之困局，破解發展之難題，煥發發展之活力，推動煤炭工業健康有序發展，提升全行業的科學化發展水平。