跨區域公益性重大水利工程運行經費的解決途徑——以漢江中下游四項治理工程為例

趙霞

(湖北省社會科學院長江流域經濟研究所，湖北武漢 430077)

跨區域公益性重大水利工程運行經費的解決途徑
——以漢江中下游四項治理工程為例

趙霞

(湖北省社會科學院長江流域經濟研究所，湖北武漢 430077)

作為南水北調中線工程的有機組成部分，漢江中下游四項治理工程在整個工程中發揮著不可替代的作用，社會效益和生態效益非常顯著，是確保實現“南北兩利，南北雙贏”目標的主要內容，其投資全部由中央負責。目前四項治理已進入施工高峰，按照計劃將在2013年底基本完工，但運行費渠道來源一直未能明確。通過對6種解決途徑的分析，提出解決工程運行經費的建議。

南水北調;水利工程;運行經費

1 四項治理工程的由來和工程性質界定

1.1 四項治理工程的由來

南水北調中線工程是緩解我國華北地區水資源短缺、優化水資源配置的重大戰略性基礎設施建設工程，一期規劃調水95億m3，計劃于2014年通水。中線工程的實施，將促進北方缺水地區經濟社會的發展，有效遏制生態環境不斷惡化的狀況，改善人民的生活質量，產生顯著的社會效益、經濟效益和生態效益。

但對湖北省的漢江中下游而言，中線調水帶來的直接影響是河道水量減少，水位下降，枯水期延長，中水期縮短。這些水文情勢的變化又直接影響到生態環境、城鄉供水、農業灌溉、堤防安全以及漢江生物物種和漁業產量等諸多方面［1］。

為減緩調水對湖北省漢江中下游的不利影響，國家安排建設興隆水利樞紐、引江濟漢、部分閘站改造和局部航道整治四項治理工程，作為南水北調中線工程的重要組成部分，由中央全額投資。其中，除興隆水利樞紐有一定的發電效益，基本能夠滿足自身運行需求，局部航道整治工程安排有少量運行費用外，引江濟漢和部分閘站改造工程此前一直未能明確運行費渠道。

1.2 四項治理工程的性質界定

1.2.1 漢江中下游四項治理工程具有很強的外部性

首先表現在工程對漢江中下游生態保護和環境治理，其受益范圍不僅局限于湖北省的漢江中下游，還外溢到了長江中下游的其他省份和地區。其次，由于漢江中下游是我國主要的商品糧基地，四項治理工程的實施保證了漢江中下游農業發展，對于穩定我國糧食和農產品價格，維護農產品市場具有重要的作用。如何把四項治理工程的正外部性內部化，從而推進四項治理工程的建設運營，理論界普遍認可的做法有征稅或補貼、運用科斯定理進行談判協商和合并等方案。但在南水北調中線工程中，后兩種做法往往不合適。科斯定理的前提是假定交易費用較低，但在實際情況中，地區與地區之間的談判協商的成本非常高昂。而采用合并行政區域的方式化解外部性問題更是不具可行性和可操作性。選擇征稅或補貼的方式(即對負外部性行為征稅，從而抑制負外部性行為;對正外部性行為補貼，從而鼓勵正外部性行為)是較為科學的一種方法，但是在南水北調中線工程中，這種方法不僅牽涉到制度設計和利益分配，在實際操作中仍存在較大阻力等問題，最關鍵的是無法確定與之直接相關的負外部性行為的制造者。

1.2.2 四項治理工程屬于公共品范疇

首先，四項治理工程是南水北調的重要組成部分，是為了減少中線調水后給漢江中下游帶來的不利影響規劃實施的，滿足了漢江中下游對航運、農業、生態保護的公共需求。其次，四項治理工程中的興隆水利樞紐工程具備發電能力，能夠明確地確定電力這項產品的效用歸屬，屬于準公共品的范疇，其運行費用可以依賴獲得的經濟收益維持。而其余的三項工程同時具備非排他性和非競爭性的特點，屬于純公共品。對于純公共品而言，其經濟收益頗低或者沒有收益，這就需要政府通過預算支出來保證純公共品的運營。四項治理工程屬于具有強烈地區外部性的跨區域公共品，其受益范圍已經超出了湖北的地域范圍，單由湖北地方政府來提供有欠公平，必須通過中央政府合理解決。

從公共品的層次上進一步劃分，可以把公共品劃分為全國性公共品和地方性公共品。若受益范圍在全國的，且由中央政府提供的公共品，稱為全國性公共品;若受益范圍僅限于某一轄區，且由地方政府提供的公共品，稱為地方性公共品。四項治理工程作為南水北調的配套工程，雖然興建在漢江中下游的湖北省，但是由于其受益范圍已經超出了湖北的地域限制，所以把其劃歸為地方性公共品顯然是不科學的。對于這種具有強烈地區外部性的跨區域公共品，單由某地政府來提供有欠公平，必須通過中央政府合理解決。

1.2.3 四項治理工程具有公益產品的性質

公益產品是指為了推進社會公益事業的進行，由政府、個人、企業或民間團體提供的具有社會福利性質的產品或服務，具有福利性、社會性、共享性的特征。四項治理工程具有公益產品的性質，主要原因在于:①四項治理工程在一定程度上保護了漢江中下游地區的生態環境，調節了漢江中下游枯水期和豐水期的水量，保障了沿江居民的生產生活安全;②四項治理工程興建了漢江中下游地區農業水利設施，服務了廣大農村和農民;③四項治理工程興建了漢江中下游的航道，完善了當地社會公共設施，促進了當地航運事業的發展。由于四項治理工程的公益產品屬性，不僅要依托市場手段尋求運營資金，更需要依托政府強大的財力支持［2］。

2 四項治理工程的運行經費構成

2.1 引江濟漢工程年運行費測算

引江濟漢工程的主要任務是向漢江興隆以下河段補充因南水北調中線調水而減少的水量，同時改善該河段的生態、灌溉、供水和航運用水條件。根據國務院南水北調領導小組辦公室批復的《南水北調中線一期引江濟漢工程初步設計報告》，引江濟漢工程年運行費主要由清淤費、泵站抽水電費和日常運行費及折舊費組成(表1)［3］。

表1 引江濟漢工程年運行費測算 萬元/a

2.2 興隆水利樞紐年運行費測算

興隆水利樞紐通過雍高水位、增加航深，從而保證21.84萬hm2農田的灌溉引水，并改善華家灣至興隆河段的航道條件，提高漢江航道等級。興隆水利樞紐的年運行費用主要包括工程費用和期間費用，詳見表2。

表2 興隆水利樞紐年運行費測算 萬元

興隆樞紐是可以產生發電收入的，發電收入按上網電量乘上網電價計算。依據成本費用和財務收入對樞紐的收入—產出進行簡單分析，詳見表3。

表3 興隆樞紐年財務收入與成本費用 萬元

從表3中看，若按湖北省電網平均上網電價估算，興隆電站的發電收入基本上可滿足支付電站發電成本的經營成本的需要，有利于維持樞紐的簡單再生產。

2.3 部分閘站改造工程運行費測算

部分閘站改造工程的主要任務是恢復并改善因南水北調中線調水而引起下降的各閘站的灌溉水源保證率，維持農業灌溉供水條件。工程范圍為丹江口水庫至漢江河口約629km河段，涉及兩岸主要灌區11個(表4)。

表4 部分閘站改造工程年運行費測算 萬元

2.4 局部航道整治工程

局部航道整治的主要任務是維持漢江中下游河段的航道標準，工程屬于一次性工程投資，年運行費用可忽略不計，年成本費用主要是工程固定資產投資的折舊費。年折舊費按照 2.5%計算，約為1035.17萬元/a。

綜上核算，考慮興隆水利樞紐盈利的情況，四項治理工程的總運行費20512.97萬元/a，包括折舊在內的年成本費用為37601.86萬元/a(表5)。

3 四項治理工程運行費解決的6種途徑分析

理論界討論四項治理工程運行費的解決途徑主要有6種，按照實施方案的難易程度分列如下:

3.1 進入供水成本方案

目前，受水區供水成本包括了水資源費、工程建設成本、固定資產折舊、運行管理費用，但恰恰遺漏了漢江中下游生態環境損失。

南水北調工程的水價形成機制，實行容量水價(基本水價)和計量水價相結合的“兩部制”水價制度，按地方承諾的多年平均調水量確定每年應交納的容量水費，用于補償工程運行的固定成本，每年按實際用水量交納計量水費，用于補償工程運行的變動成本和收益。

因此，根據實際調水量計取，國家統籌考慮漢江中下游四項治理工程和生態環境保護工程的年運行費，納入水源水價統籌計算，建議將四項治理工程運行費納入計量水價。同時，考慮調水的不同用途和承受能力，農業承受水價能力小，生態環境用水具有公益性質，因此，增加的部分主要納入城市生活及工業用水水價［4］。

3.2 中央財政負擔方案

從事權劃分的角度考察，鑒于漢江中下游治理工程實質上是全國性公共產品，由中央財政承擔相應的支出是合乎邏輯的。從水管單位性質角度考察，公益性水管單位應由同級財政開支和補貼，南水北調中線工程屬于國家直接進行跨流域調水工程，將其運行年費用列入國家財政預算，符合國家水管單位管理體制改革的政策。從受益者付費的角度考察，四項治理工程并不產生實際的財務效益(興隆水利樞紐除外)，但工程以京津華北平原城市和工業為服務對象，將直接拉動受益區的工業和第三產業的發展，間接產生的稅收則繳付給受益區地方政府和中央財政。按照“誰受益、誰負擔”的原則，中央和受益區地方政府應承擔四項治理工程的運行費用。但是，政府之間的財政資金橫向轉移將形成一個極為復雜的網絡。因而，北方受水區對四項治理工程的橫向財政轉移支付補償存在的障礙較大，應實現橫向補償縱向化。按照最新版的中央政府財政收支科目，對四項治理工程的轉移支付可參考地方重大水利工程建設科目，反映重大水利工程建設基金安排用于南水北調和三峽工程非直接受益省份重大水利工程建設的支出。

3.3 地方財政負擔方案

湖北省的財政收入在中線工程所涉及的五省市中相對最低，屬于“財政窮省”;財政支出低于河南省和河北省，總體財政實力相對較弱，如圖1所示(圖中數據來源于《中國統計年鑒2012》)。

表5 漢江中下游四項治理工程運行費 萬元

圖1 中線工程沿線五省市財政收支情況

從五省市的農林水利支出來看，湖北省的支出占一般預算支出的比重最高，達到12.2%，如圖2所示(圖中數據來源于《中國統計年鑒2012》)。可見，湖北省以較低的財政收入承擔著相對較高的農林水利實務支出。

圖2 中線工程沿線五省市農林水利支出占財政支出比重

如果將四項治理工程年費用納入到省級地方一般預算支出，將進一步拉大一般預算收入和支出的差距，加大省級財政赤字。同時，勢必擠占其他農林水事務支出，影響現有農林水事務支出安排。因此，由湖北省本級財政承擔四項治理工程運行費有很大的困難。

3.4 以建帶補方案——碾盤山水利水電樞紐凈現金彌補四項治理工程資金缺口

為彌補四項治理工程運行費的資金缺口，在探究四項治理工程的運行費來源中，有一種考慮是探討碾盤山水利樞紐是否具備為四項治理工程提供足夠的現金流以彌補四項治理工程的年運行費缺口。碾盤山水利水電樞紐位于漢江中下游干流湖北省鐘祥市境內，上距規劃中的雅口樞紐58km，下距鐘祥市區10.4km，具有發電、航運、灌溉、旅游等綜合效益。經測算，根據該方案，碾盤山水利水電樞紐要到工程建設第28年才開始盈利，顯然無法為四項治理工程資金缺口提供需要的資金［5］。

3.5 生態補償方案

中線工程調水后，漢江中下游是南水北調中線工程全線唯一的水環境容量損失區，損失量達24%～25%;漢江上游的引漢濟渭工程實施后，水環境容量損失將更大。中線工程和引漢濟渭工程對漢江中下游的生態環境影響很大，經濟社會發展也受到一定限制。

建議參照丹江口庫區，將漢江中下游也納入生態補償范圍，對湖北省漢江中下游水污染治理工程和沿岸灌溉供水工程實施補償，并列入中央財政年度預算，計列生態補償專項轉移支付。

基于南水北調中線工程的規模和對全國的經濟、社會和生態的貢獻，筆者認為，設立區域范圍包括丹江口庫區和漢江中下游的國家級“生態經濟綜合改革示范區”，不僅可以豐富我國國家級綜合配套改革試驗區的內涵，為我國大河流域的開發、治理、生態環境保護以及流域可持續發展進行提供示范，實現人水和諧，也能從根本上解決漢江中下游四項治理工程的運行費［6］。

3.6 合理利用國家重大水利工程建設基金方案

1992年4月3日，第七屆全國人民代表大會第五次會議通過興建三峽工程議案。同年，國務院決定全國(西藏、貧困地區的農業排灌用電、縣及縣以下的孤立電網除外)用電加價0.3分/(kW·h)時，與葛洲壩電廠上交的利潤一并作為三峽工程建設基金，專項用于三峽工程建設。1994年，該基金提高到0.4分/(kW·h);1996年2月1日起，在三峽工程直接受益地區和經濟發達地區的16個省、直轄市提高到0.7分/(kW·h)。

正是這看似微不足道的幾厘錢，構成了世界最大水利工程——三峽水利樞紐投資的主要來源。從2010年1月1日起，三峽基金已隨三峽工程基本完工而停止征收，但為其籌資的電價附加并未取消，繼續以新設立的國家重大水利工程建設基金的名義征收，征收期為10年，用途包括:支持南水北調工程建設、解決三峽工程后續問題，以及加強中西部地區重大水利工程建設。把屬于南水北調中線工程有機組成部分的漢江中下游四項治理工程的運行費納入其使用范圍無論是從法理上還是從邏輯上都是“名正言順”。其次，數額不大，完全可以承擔。一年3億元左右的運行費，只占2011年該基金實際收入的1/70，支出的1/55，預計到2019年時這一比例至少還要下降一半。與前面微乎其微和影響重大相比，這一比例“恰到好處”:既能有所反映，又“無關大局”。當然，其最大的缺陷在于該基金到2019年底就終止了，不過對我國這個水利大國而言，類似的基金肯定還會存在，因此，這個方法比較可行。

4 關于解決漢江中下游治理工程運行費問題的建議

通過對以上6種方案的可行性分析，我們提出首選方案為進入水價，其次是由中央財政承擔工程運行費用，難度較大的為生態補償方案。

4.1 進入水價方案

進入供水成本方案因果關系最密切，最具內在邏輯聯系，把它加入到受水區的供水成本中，合情合理。進入供水成本的方案雖然至今沒有得到國家的認可，但還是要通過各種途徑，不斷爭取，若能成功則不僅可以一勞永逸地解決運行費的問題，而且可以為庫區和漢江中下游的生態環境保護與經濟社會發展提供一筆穩定的收入來源。

4.2 由中央財政承擔漢江中下游治理工程運行費

此方案既符合國家財政制度和水管單位管理政策，又符合實際情況需要，但考慮到在中央財政中比重太小，直接納入國家財政可能比較困難，因此湖北省可以通過在其他領域爭取更多的中央轉移支付資金，用來解決運行費不失為一個很好的選擇。

4.3 生態補償方案

生態補償方案名至實歸，但首先要把漢江中下游納入生態補償的范圍，且把四項治理工程運行費單列。設立國家級生態文明示范區方案可以從源頭上和更大范圍解決這一難題，但爭取的難度比較大，需要做更多的努力。

［1］“南水北調中線工程”調研組.南水北調中線工程對湖北的影響及對策調研報告［R］.武漢:政協湖北省委員會辦公廳，2012.

［2］“漢江中下游四項治理工程運行費”課題組.漢江中下游四項治理工程運行經費解決途徑研究［R］.武漢:湖北省南水北調工程領導小組辦公室，2012.

［3］長江規劃勘測設計研究院.南水北調中線一期工程引江濟漢工程可行性研究報告(修改本)［R］.武漢:長江規劃勘測設計研究院，2005.

［4］水利部發展研究中心.南水北調水價分析研究報告.［R］.北京:水利部發展研究中心，2009.

［5］湖北省水利水電勘測設計院.湖北漢江碾盤山水利水電樞紐項目建議書［R］.武漢:湖北省水利水電勘測設計院，2005.

［6］彭智敏，張斌.漢江模式:跨流域生態補償新機制［M］.北京:光明日報出版社，2011.

Solutions of operational fund of key interregional public water conservancy projects:case studies of four regulation projects in m idd le and lower reaches of Hanjiang River

ZHAO Xia(Economic Institute of Yangtze River，Hubei Academy of Social Sciences，Wuhan 430077，China)

As the organic composition of the Middle Route Project of South-to-North Water Diversion，the four Hanjiang River play the irreplaceable role，and their social and ecological benefits are significant，which are themain content to ensure the realization of the objective of“Benefits and win-win situations for both the south and the north”.The central government of China is responsible for the whole project investment. At present，the four regulation projects are in a state of peak construction and will be completed in the end of 2013 according the project schedule.However，the channel of their operational fund remains unresolved.Some suggestions for the operational fund of the projects are proposed by analyzing six kinds of solutions.

South-to-North Water Diversion Project; water conservancy project;operational fund

F407.9

A

1003-9511(2013)04-0027-05

10.3969/j.issn.1003-9511.2013.04.007

趙霞(1976—)，女，湖北荊門人，副研究員，主要從事流域經濟研究。

2013-01-19 編輯:陳玉國)