水庫移民長期補償安置方式解讀

陳紹軍,顧夢莎

(1.河海大學中國移民研究中心,江蘇南京 210098;2.河海大學公共管理學院,江蘇南京 211100)

水庫移民長期補償安置方式解讀

陳紹軍1,顧夢莎2

(1.河海大學中國移民研究中心,江蘇南京 210098;2.河海大學公共管理學院,江蘇南京 211100)

自1987年起,全國已建和在建水利水電項目水庫移民采用長期補償安置方式的已有30多個,遍布全國7個省區。然而,學術界和各地實踐中對長期補償的概念缺乏統一的認識。筆者認為,長期補償是對現有水庫移民安置方式的補充,其實質是在移民自愿的基礎上對移民原一次性補償費用進行動態的長期支付的一種方式。在實踐中,各地長期補償的實施模式也各不相同。在總結分析各地長期補償實施模式的基礎上,對長期補償安置方式的實施模式和工作機制進行了深入解讀。

水庫移民;長期補償;安置方式

1 研究背景

水利水電工程移民安置涉及移民群眾的切身利益,關系到區域經濟發展和社會穩定。由于我國人多地少的矛盾十分突出,隨著社會經濟的快速發展,“以土為本”的傳統安置方式已不能完全滿足移民安置的需要。為適應社會經濟環境可持續發展的需要,同時保證移民長遠生計有保障,移民安置方式創新勢在必行。自1987年至今,全國長期補償經歷了20多年的探索,各地發揮已有試點的長期補償工作經驗,紛紛推廣長期補償安置工作。目前,云南、廣西、貴州、湖南、福建、四川、遼寧7省區共有已建和在建水利水電項目實施移民安置長期補償試點項目30多個。

然而,全國并沒有形成一個統一規范的長期補償的概念,一些學者在研究長期補償問題時對長期補償概念的理解各不相同。羅用能[1]提出,長期補償是水電移民安置的新模式,補償時按照“淹多少、補多少”的原則,以被淹耕地前3年的農作物平均產量為基礎,根據當年的物價水平確定耕地年產值,由電站業主以貨幣或實物形式對移民實行逐年補償,電站運行一年,補償一年。施國慶等[2]指出,長期補償是相對于常規的一次性補償而言的,即變一次性補償為與電站共存亡的長久的逐年兌現的補償。王應政[3]指出,長期補償就是變靜態的一次性補償為動態的長久逐年補償。電站業主對征占移民的耕地按依法審定的補償標準,以谷物或現金的形式對移民實行長期補償,電站運行一年,補償一年,直至電站運行期結束。電站報廢后,通過土地整理還地于民。

在實踐中,各地對長期補償的界定也有差別。貴州省認為長期補償是相對于常規的移民安置“一次性”補償而言的,其實質還是對征地補償和移民安置模式的一種創新。它是指在一定時期內以水利水電項目水庫淹沒耕地(含樞紐工程建設占地)的地類、面積與經核定的年產值為標準,由項目法人對其所有權人或法定承包人進行逐年補償的移民安置方式。補償時限從耕地被征占之年起到工程項目報廢為止,項目存在一年補償一年。云南省稱其為逐年補償,作為《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號,以下簡稱《移民條例》)規定的安置方式的一種補充安置方式,逐年補償標準以貨幣形式逐月(或逐季)兌付給移民。

綜上所述,各界基本上都認為長期補償是移民安置方式的一種創新,是相對于常規的移民安置“一次性”補償而言的,其補償標準大多為被征收耕地的年產值標準,長期補償以實物或者貨幣的形式逐年補償,補償時限從耕地被征占之年起到工程項目報廢為止,項目存在一年補償一年。這種理解對于我們進行長期補償概念的界定具有一定的借鑒意義,但深入思考也可以看出,該理解具有一定的偏差:對于水利工程來說,水庫一旦建成將長期存在,如果水庫存在一年補償一年,那么長期補償勢必因年限過長導致資金來源的不可保障。另外,水利水電工程用地屬于單獨選址項目的土地征收范疇,按照法律法規,征收單位應自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費,現在的實踐似乎缺乏法律依據。

筆者認為長期補償是依據現行政策,以移民自愿選擇為前提,變一次性靜態補償為長期動態補償的移民安置方式的一種創新,其實質是對移民原一次性補償費用,在移民自愿的基礎上,按照動態的原則,進行長期支付的一種方式。移民一次性補償費用按照政策一次性補償到位,再根據移民的意愿,按照固定的利率、年限支付。在此概念下,長期補償不存在政策風險,并且,分期支付補償費用也可緩解項目建設資金來源不足的問題。

2 長期補償實施模式的實踐

由于各地社會經濟條件不同,各地長期補償的補償標準根據國家文件,結合當地實際情況劃定,各地在探索長期補償的實踐中總結出了諸多實施模式,主要包括:租賃模式、入股模式、年產值補償模式、實物補償模式、實物補償與年產值補償相結合模式以及低保等模式。

2.1 租賃模式

租賃模式是指涉淹農戶以土地出租的方式在一定時期內將土地交付給項目業主使用,定期獲取租金收益,租賃期滿后項目業主復墾農田移交給出租農戶,或與出租農戶協商后續租。該模式中,項目業主與涉淹農戶為土地承租與出租的關系,土地的所有權并不發生轉移,項目業主以逐年支付租金的方式取得一定年限內的使用權。

這種模式的代表是貴州省平松水電站。平松水電站位于貴州省寨蒿河中游,裝機6400 kW,淹沒涉及榕江縣寨蒿鎮壽洞村的耕地4.6多 hm2,林地6 hm2。2004年經項目業主與寨蒿鎮壽洞村委會及農戶協商,最后由業主與壽洞村委會簽訂涉淹稻田租賃合同,每年把租金直接兌現給農戶,租金為每公頃每年7500 kg干稻谷加1500元人民幣(稻田養魚損失補助費),租賃年限為70年。

該模式有履約期的規定,風險較大。對項目業主來講,具有兩個風險,一是租金不受項目經營好壞和電站產權轉讓等因素的影響,即使項目報廢,也要按合同約定支付租金;二是合約期滿,若需繼續經營,需重新與涉淹農戶協商簽訂租賃協議,風險成本增加。對農戶來說,一是履約期滿對主張收回土地使用權面臨著較大障礙;二是若履約期內電站經營不善或報廢停產,其租金收益將難以保障;三是沒有租金調整機制,物價、農業科技、農作物產量等因素變化不對租金產生影響。

2.2 入股模式

入股模式是將入股分紅模式應用到水庫移民補償中。移民將評估后承包地使用權或者將被征用土地的土地補償款和安置補助費,以資本金的方式投入到水電工程項目開發經營中,根據所占股份比例分享水電工程經營效益。該模式主要選擇有長期穩定收益的項目用地,在農戶自愿的前提下,被征地農村集體經濟組織與用地單位協商,以征地安置費用入股,或以經批準的建設用地土地使用權作價入股使失地農民收入有保障,農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。

以四川槽漁灘水電站為例,該水電站長期補償政策采取對房屋、青苗、專項設施等按當時政策進行一次性補償,對土地補償、安置補助費880萬元采取借款方式全額投入電站建設,電站每年按當時的銀行利率(13%)每年支付利息給移民,每年利息總額114.4萬元,由涉及各村組根據淹沒耕地面積數量進行分配。

這種模式的優點是使移民分享了最大利益,也保證了項目資金的投入,有效緩解了融資的壓力。缺點是風險大、退出機制不健全,目前采用入股模式的水電站仍是少數。

2.3 年產值補償模式

年產值模式以地方政府公布的耕地年產值為依據,以現金形式逐年支付給被征地農戶,但年產值不得低于項目審批或核準部門審定的年產值標準。在年產值補償模式下,項目業主與涉淹農戶是土地征收與被征收的關系,使用權發生轉移,土地所有權也由農民集體所有變更為國家所有,只是補償方式由一次性補償變為長期逐年補償,補償標準為地方政府公布的征地統一年產值,或者項目業主、涉淹農戶認可并經主管部門審定的年產值,一般3～5年調整一次。

在此基礎上,各地為適應各庫區實際情況,采取了不同的做法,具體包括靜態年產值補償模式和年產值標準動態調整模式。靜態年產值補償模式以廣西巖灘水電站為代表,該水電站征收耕地發放的生活補助標準為水田15540元/hm2,旱地15210元/hm2,此標準隨物價變化而適當調整,其他因素變化不影響長期補償標準。貴州省石埡子水電站和廣西長洲水利樞紐工程是采取標準動態調整的代表。以貴州石埡子水電站為例,自2008年3月起,該水電站采取年產值模式,補償標準為水田每年15 000元/hm2,旱地每年1 200元/hm2。2010年1月,貴州省政府頒布新的統一年產值后,其補償模式隨即按照新的統一年產值標準執行,即不分水田、旱地,補償標準為每年18750元/hm2。

綜合各地實踐,不難發現,該模式的優點,一是規避了租賃模式的履約期風險并保障了涉淹農戶的時間收益;二是直接與貨幣掛鉤,操作較為方便;三是年產值標準由政府公布,具有較強說服力和權威性,缺點是對土地市場價值的反映具有滯后性。

2.4 實物補償模式

實物模式是以耕地主要農產品為計量單位,畝產量經項目業主、被征地農戶認可的并報主管部門審核后,按照對應年份省級糧食或物價部門監測的相關縣(區)市場交易的平均價格折現給移民,但價格不得低于國家同期的收購保護價格。

云南省金沙江中游水電開發移民補償補助安置的主要方法是,根據“淹多少、補多少”的原則,以被淹法定承包耕地前3年的谷物平均產量為基礎,依據所對應年份省糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均畝產值,按照《移民條例》規定的土地補償補助標準,以貨幣形式對移民實行逐年長效補償。在貴州省實踐中一般都是以谷物為計量單位折現。

該模式的優點一是規避了租賃模式的履約期風險并保障了涉淹農戶的時間收益;二是直接與市場掛鉤,及時反映土地增值收益,移民的既定收益不因物價上漲而受損。其缺點一是對農作物畝產量的認定受主觀因素影響較大,隨意性較大;二是農作物畝產量折現,每年都要認定一個市場交易價格,需要投入更多的精力;三是在農作物市場交易價格變化較大的情況下,一旦隨市場交易價格下跌而下調折現價格必然會引起涉淹農戶的不滿,進而形成社會穩定風險,而如果對折現價格采取“漲調跌不調”的做法,又將加重項目業主的社會負擔,進而形成企業財務風險。

2.5 “實物補償+年產值補償”模式

“實物+年產值”補償模式是實物模式與年產值模式的結合,一般是根據水利水電工程項目的實際,一段時期選擇實物模式,而另一段時期選擇年產值模式。

該模式的代表是貴州沙沱水電站,2011年4月,經省政府批準,其建設期實行年產值模式,補償標準為每年18 712.5元/hm2;運行期實行實物模式,并與新的統一年產值相銜接,不分水田、旱地,補償標準為每年9375 kg/hm2稻谷。

“實物+年產值”補償模式結合項目不同時期的特點,綜合利用年產值補償模式和實物補償模式的優點,在較短的建設期內采用年產值補償模式,方便快捷,地方政府和移民部門、項目業主可以騰出更多的精力投入移民安置和項目建設工作中,同時減少了涉淹農戶對補償標準認定的疑慮,集中精力搞好生產生活;在較長的運行期內采用實物補償模式,能夠更好地保護涉淹農戶的利益,使其生活水平不因物價的上漲而降低,充分體現了長期補償的長遠生計保障作用。

2.6 其他模式

除以上5種較為普遍的模式外,云南省怒江中下游地區水利水電工程的移民安置補償,按照當地城鎮居民最低生活保障標準,以貨幣形式逐月兌付給移民,實行長期補償。長期補償標準隨當地城鎮居民最低生活保障標準的調整而調整。移民長期補償期限與電站運行期限相同。水電站運行終止時,通過整理恢復相應土地后,交由農村集體經濟組織分配給移民戶耕種使用,或為移民另辟生產就業門路。這種模式優點是,每月發放資金給予了移民生活一定保障,且統一貨幣形式,操作簡單。缺點是各地區、各庫區最低保障標準不統一,不利于社會的安定團結,且難以保障移民的長期生活,生活水平提高難度大。

長期補償安置方式主要實施模式詳見表1。

表1 長期補償安置方式主要實施模式

綜上所述,在以往的實踐中,各地長期補償模式各不相同,有的地方“按地”補,有的地方“按人”補,有的地方進行貨幣補償,有的地方進行實物補償,可謂五花八門,缺乏統一的依據;各地長期補償政策各異,同一個地區不同水庫長期補償方式也各不相同。此外,有的地方實踐中將長期補償年限確定為和工程項目存在年限相同,在工程項目報廢后,通過土地整理還地于民。“還地于民”的做法本身也存在巨大的政策風險,在現行政策下,工程項目建設征地已屬國有建設用地,再還地于民,將涉及土地用途的逆向改變。各地長期補償實際工作中的種種問題都阻礙了長期補償方式的健康發展。鑒于此,本文在長期補償概念界定的基礎上,對長期補償安置方式實施模式和工作機制進行了再思考。

3 長期補償安置方式分析

3.1 運行模式分析

根據上文對長期補償概念的界定,筆者認為,長期補償資金的運作可視為以資金時間價值為理論基礎的移民與業主之間的投(融)資形式。移民作為一個投資決策者將其移民補償資金作為移民的個人財產存入業主這一非銀行實體,相當于移民將補償資金投入虛擬農業產業,移民以年金的方式每年從業主處領取一定額度的補償款。移民與業主之間的關系相當于移民將本應一次性補償到位的補償款全部貸給業主用于項目建設與開發的債權人與債務人的關系。長期補償資金的管理在政府的協調下由負責管理業主單位資金的金融機構負責。在該模式下,政府/移民管理機構不介入長期補償資金的投資和發放,只負責資金支付使用情況的監督與管理。長期補償安置方式運行模式見圖1。

在此運行模式下,長期補償資金的管理使用方式應是項目業主逐年將當年度所需長期補償資金存入長期補償資金發放指定農村經濟合作社,由當地農村經濟合作社建立移民長期補償資金賬戶,并逐年向移民發放長期補償資金。因此,長期補償方案在現有政策框架的基礎上具有一定的可行性,應直接報批。這樣既避免了與《移民條例》相悖的風險,解決了審批“兩張皮”的問題,又符合了單獨選址項目的土地征收補償費用3個月內全額支付的規定。

有專家學者[4]認為:長期補償的方式只適用于有穩定收益的電站項目,是一種入股分紅的方式,其實質是分享工程的效益。筆者用技術經濟的方法比較產值法、長期補償法以及入股分紅法3種補償方式,在考慮資金時間價值的前提下,采用銀行貸款利率來計算補償費用的現值,入股分紅方式最多,年產值的16倍方式次之,長期補償方式相對較少。并且,從補償費用現值計算的結果看,按照年產值16倍計算得到的補償費用足以支付長期補償年費用。因此,長期補償方式可適用于盈利能力有限的工程,該方式不僅可降低業主的初始投資,減少了業主的融資成本,也節約了業主實際支付的總投資,同時還降低了移民的風險。對于水電行業來說,其行業收益率較高,只需引入擔保方對資金的使用和運營進行監督管理;而對于水利行業來說,其行業收益率較低,且水利項目為政府投資項目,此時政府應作為擔保方,確保長期補償資金安全。

3.2 工作機制解讀

3.2.1 補償對象及內容

在各地的實踐中,長期補償有的“按地”補,有的“按人”補。《移民條例》第二十二條規定:大中型水利水電工程建設征收耕地的,土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產值的16倍。根據對長期補償概念的理解,筆者認為,長期補償依據水利水電工程建設所涉及到的土地,補償內容是被征收承包地上的土地產出,長期補償只是改變補償金額的發放方式,變原先的一次性補償為長期的動態補償。從移民穩定的角度來看,對移民被征收承包地進行補償而不是對受影響人口進行補償可以避免征地過程中因人口界定不清產生的糾紛,也可以規避按人口進行補償對人少征地多的家庭戶帶來的不公平。

3.2.2 補償標準及年限

圖1 長期補償安置方式運行模式

在實踐中,長期補償的補償標準有的地區按照年產值,有的地區按照凈產值(扣除成本)計算。筆者認為,采用凈產值(扣除成本)的標準進行補償易帶來成本測算的公平性和合理性問題,建議采用年產值的標準進行補償,并定期調整統一年產值。在此運行模式下,長期補償資金的補償標準符合《移民條例》的規定,可以有效避免不同地區不同時期長期補償標準差異顯著的問題,消除移民攀比心理。同時,長期補償的期限應該是一個具體量化的年限,該年限綜合經濟增長情況、物價水平、經濟運行收益率等多方面因素,根據嚴格精算確定。

3.2.3 補償模式

長期補償的補償模式多種多樣,總結實踐,主要有以下幾種模式:租賃模式、入股模式、年產值補償模式、實物補償模式、“實物+年產值”的補償模式、低保模式等。長期補償是對移民原一次性補償費用,在移民自愿的基礎上的長期支付方式。因此,長期補償模式的落腳點是貨幣補償。在具體操作過程中,各地可以根據當地以及水利水電工程的特點選擇貨幣補償、實物補償或者實物+貨幣補償的形式。從本質上來看,實物補償是貨幣補償的另一種形態,在進行實物補償時,補償的實物量是以貨幣為衡量標準轉化而來的。這樣一來既可以統一補償模式,避免多種模式共存的工作混亂和操作復雜局面,又可以滿足不同工程和地區對不同補償模式的需求,增強長期補償操作的靈活性。

為了確保移民在長期補償期間的合法權益,避免補償年限到期后的糾紛和風險,長期補償應建立相應的退出機制,即以移民自愿選擇為前提,在實施前,業主單位應與移民簽訂協議確定長期補償方案,年限期滿后自動解除協議。同時,要建立相應的糾紛處理機制,為長期補償機制的退出奠定穩定可行的基礎。此外,長期補償工作還應建立風險評估機制,建立第三方獨立評估體系和風險預防基金,做好項目維穩應對策略,以避免資金管理和年產值增長過快等風險。貫穿整個過程的還應包括廣泛的公眾參與和培訓等相關配套措施。

長期補償機制的具體方案應由各地根據自身實際制定,在實施時,長期補償方案作為當地實施長期補償的依據。長期補償機制構建詳見圖2。

4 結論與展望

由于自然、經濟、社會、文化等條件的制約,傳統的移民安置已難以適應水利水電工程建設及移民安置的要求。因此,為解決移民的長遠生計,使移民既能保證基本的生產生活需要,又具備與安置區原住居民同步發展的基本條件,積極探索長期補償安置方式勢在必行。

筆者在分析前人研究和實踐經驗的基礎上,對長期補償的概念、實施模式和工作機制進行了深入解讀,得出以下3點結論:

圖2 長期補償機制構建

a.長期補償是在現行政策下,以移民自愿選擇為前提,變一次性靜態補償為長期動態補償的移民安置方式的一種創新,其實質是對移民原一次性補償費用,在移民自愿的基礎上的長期支付方式。

b.長期補償資金的運作可視為以資金時間價值為理論基礎的移民與業主之間的投(融)資形式。以銀行貸款利率,按照年產值16倍計算得到的補償費用足以支付長期補償年費用,長期補償對于盈利能力有限的水利行業同樣適用。對于水電行業來說,長期補償資金由第三方擔保方來擔保;對于水利行業來說,需要引入政府作為其擔保方,以確保移民的長期補償資金安全。

c.長期補償的補償對象是水利水電工程建設所涉及到的土地,補償內容是被征收承包地上的土地產出;長期補償采用年產值的標準進行補償,其補償期限是一個具體量化的年限;長期補償模式的落腳點是貨幣補償,在實際操作中可以選擇不同的資金發放形式。長期補償還應引入相應的退出機制和風險評估機制,并建立廣泛的移民公眾參與和培訓措施。在實施中,具體做法以各地根據自身情況制定的長期補償方案為依據。

[1]羅用能.長期補償機制:開創貴州水電移民安置新模式[J].中國經貿導刊,2009(24):47-48.

[2]施國慶,唐繼錦.大型水庫移民安置模式創新探討:廣西長洲水利樞紐庫區淹沒耕地試行長期補償安置方式研究[C]//中國水力發電工程學會.中國水力發電論文集.北京:中國電力出版社,2008:3-10.

[3]王應政.貴州省大中型水電工程征地移民長期補償機制研究[J].貴州社會科學,2009(5):62-66.

[4]陳紹軍,韓智娟,于浩淼.水庫移民補償方式比較研究:以某省A水電站為例[J].中國發展,2011(2):22-26.

D632.4

A

1003 -9511(2013)04 -0065 -05

2012-08 -28 編輯:陳玉國)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.017

陳紹軍(1965—),女,江蘇六合人,教授,主要從事移民社會學、人口學研究。