中美兩國種子市場監管的比較與思考——赴美國學習考察種子市場管理的體會及收獲

馬京波

（山東省煙臺市種子管理站，山東 煙臺 264001）

2013年1月9日—29日，筆者參加了農業部種子管理局組織的赴美國 “現代化農業育種制種技術培訓”團，先后在美國種子貿易協會、馬里蘭州農業廳、艾奧瓦州農業廳、加利福尼亞州農業廳、艾奧瓦州立大學、加州大學戴維斯分校、杜邦先鋒公司、孟山都公司等16個單位，進行了學習培訓、現場考察和交流座談。

1 美國的市場監管

美國是世界第一種業強國，也是世界第一大種子市場。據國際種子聯合會統計，2011年全美種子市場價值為120億美元，占全球種子市場價值 （430億美元）的28%，是世界第二大市場中國的1.5倍。如此龐大的市場卻管理得規范有序、公平開放、誠實守信、充滿活力，美國人做了什么？

1.1 法律制度

無規矩不成方圓，法律法規是市場管理的根本依據。美國特別重視種子立法，自1912年通過了《聯邦種子進口法》后，又陸續頒布了《植物專利法》《聯邦種子法》《一般專利法》《植物品種保護法》，在國家層面為種業構建了比較完備的法律制度框架，其后根據需要又進行過幾次修訂。與此同時，各州也進行了種子立法，在市場管理、質量管理、品種管理、經銷許可等方面比聯邦種子法更具體、更嚴厲。

1.2 管理體制

美國的種子管理體制由政府管理與行業管理兩部分構成。政府管理分為聯邦、州、縣三級，聯邦農業部設局級種子管理機構，主要職能是負責種子進出口和州際貿易質量檢驗、品種保護、種子認證等 ；州農業廳設種子管理機構，主要職能是負責本州的市場管理、經銷許可、違法處罰、質量檢驗、糾紛處理等；縣級農業技術部門設種子專員（農業專員）崗位，主要職能是協助州種子管理機構對縣域內的市場管理。美國的管理，體系健全，隊伍精干，效率很高。各級職責分工明確，無重復監管和越俎代庖現象。

行業管理以美國種子貿易協會、美國官方種子認證機構協會、美國作物改良協會、美國種子控制官方協會等為代表的各類協會為主體，在技術信息服務、行業自律、溝通游說政府與議會、國際交流與合作等方面發揮了重要作用。

1.3 經銷許可

賣種子必須辦許可證，這是美國種子產業管理發放的唯一的一張許可證。美國的種子產業發展環境是比較寬松開放的，聯邦種子法對種子生產經營企業沒有設置門檻條件，也未作許可規定。但各州種子法都確立了市場經銷許可制度，要求種子經銷商必須申請許可證后方準進入市場。許可證有效期一年，申請條件各州有所區別。大部分州還要求經銷的品種必須登記注冊。經銷許可對有效控制種子市場最后出口，防止假冒偽劣種子流向農田發揮了關鍵作用。此次考察所到的3個州，種子糾紛都很少。如美國的種業大州加利福尼亞州，2012年的種子糾紛僅有9起。

1.4 管理收費

美國的種子市場管理要收取一定費用，各州的收費項目和標準有所不同，一般分辦證費和管理費兩種。如加利福尼亞州一個許可證收40美元，再按年經營額0.25%收取管理費；馬里蘭州一個許可證收60～120美元，再收取2.5萬美元保證金。美國的管理收費公開透明，全部用于種子管理工作。

1.5 產權保護

美國非常重視知識產權保護。種子知識產權保護有幾種形式，產權所有者可根據需要選用。一是貿易秘密保護。發明者不公開任何有關信息，通過授權或使用協議進行保護。二是植物品種保護法。法律允許對新品種的商業權利控制20年。三是實用專利。對包括種質、特質、基因以及技術等方面提供廣泛有力的保護。四是變異品種使用專利。賦予品種、收獲材料及直接產生的產品獨家市場推銷權不少于20年。五是農作物專利。為無性培植的農作物提供保護，使其在20年內未經許可不得無性培植。由于法律制度完善，處罰措施嚴厲，所以市場上罕見假冒侵權品種，公司也不會私自使用受保護的材料育種。

1.6 標簽管理

種子標簽在美國的身份地位十分重要。因此，無論聯邦，還是州種子法，無不對種子標簽作了詳細明確的規定。而市場監管的重點也是查驗標簽內容的真實性，一旦發現虛假標注，種子企業不僅要承擔嚴重的法律后果，而且還將面臨誠信問題帶來的生存壓力。

綜觀美國的種子產業管理，盡管法律政策紛繁復雜，但對市場最后環節的監管卻簡單明確，就是“簽證”、管理兩手抓。即一手抓種子標簽，一手抓許可證。

1.7 種子檢驗

美國的種子檢驗機構分三種類型：一是管理系統設立的檢驗機構。農業部與州農業廳兩級設有檢驗機構，前者負責進出口和州際貿易的種子質量監督檢驗，以及種子認證（自愿）。后者負責本州種子市場的監督檢驗。檢驗項目以凈度、發芽、水分等常規檢測為主，其中凈度要鑒定雜草種子類別，難度很大，最能反映檢驗員的水平。但在基因、純度等比較復雜的檢測項目上很少做。二是大學設立的檢驗機構。這類檢驗機構，一般具有世界一流的技術人員和儀器設備。業務范圍比較寬，除承擔政府委托的檢驗及科研任務外，主要開展技術研發、人員培訓、檢測服務等。檢驗能力強大，檢測項目齊全，能滿足各個層面的需求，尤其在技術難度大、要求高的基因檢測、純度檢測、健康檢測及抗逆性檢測等方面優勢明顯。其經費主要來至政府投入、學校撥款、檢驗收費3個方面。三是種子企業設立的檢驗機構。美國辦種子公司沒有硬性條件要求，所以中小公司從成本方面考慮，一般不設檢驗機構，而是委托大學等公共檢驗機構去做。但大型種子公司都建立自己的檢驗中心，并且擁有世界最先進的儀器設備和大規模、高通量、自動化的快速檢測能力，一般只承擔本公司的檢測任務，對公司的種子質量負責。

1.8 糾紛處理

美國處理種子糾紛的程序：糾紛—農業部門—法院。即種子出現糾紛時，首先向農業部門提出申訴，然后由農業部門的種子管理機構依據專業查明原因，分清責任，提出處理意見，一般以調解為主。糾紛當事人對處理結果不服的，可再向法院提起訴訟。這種制度設計，路徑清晰、簡明快捷、重視專業、講究效率。

2 比較與思考

美國是世界市場經濟的倡導者和引領者，積累了許多成功的經驗和做法。盡管中美兩國的種業在發展階段、基礎和環境等方面存在不少差距，但市場監管卻有相通之處。從以下幾個層面進行分析比較，或可獲得某些有益啟示。

2.1 法律制度層面

聯邦立法，抓大放小，給州立法留有很大空間。州立法緊貼當地實際，突出市場監管，準確實用，可操作性強。我國也是兩級立法，但在種子立法上時間短，經驗欠缺，如知識產權保護等對產業和全局影響大的方面，應是國家立法的重點，我們卻僅有一個粗線條的《植物新品種保護條例》。而在區域性差異大、情況復雜的市場監管等方面，應是省級立法的重點，國家立法又作了“一刀切”的規定，如《種子法》28條及 29條等。

由于國家、省兩級立法的范圍和重點趨同，在上位法管下位法的框架內，省級立法的余地也就有限了，所以，已頒布的省級種子管理條例，好像是一個貫徹《種子法》的文件，目前，一些地方種子市場競爭無序、假冒偽劣嚴重的狀況，與我們立法上的缺陷不無關系。

2.2 行政管理層面

①管理體系孰優孰劣主要看是否適合本國的國情。中美各自面對的種子市場差異很大，美國有種子公司400家左右，一個州的種子經銷商300家左右，一個縣的農戶2 000～3 000戶，一個州的種子糾紛每年10件左右。我國有種子公司6 300多家，一個縣的種子經銷商100～300家（一半為流動商販），一個縣的農戶20～40萬戶，一個縣的種子糾紛每年50件左右。由此可見，我國面對的管理對象是異常復雜的，管理體量是十分龐大的，一個縣相當于美國一個州。②職責分工。美國的各級管理機構職責分工不同，監管范圍和對象有明確劃分，雖有配合互補，但不交叉重復。我國的各級管理機構職責分工比較模糊，除了許可審批國家、省兩級有明確分工外，其他方面沒有明確劃分不同的監管對象和領域。③經營許可。美國對種子企業沒有許可要求，只對經銷商實行市場許可和品種登記管理。我國與美國恰好相反，只對種子企業實行經營許可，而對經銷商完全放開。我們的企業大多自律性差，終端市場多、亂、雜現象十分嚴重。④種子糾紛。我國的種子糾紛處理，對協商、調解階段的規定比較籠統，不像美國那樣明確規定由一個專業的權威部門負責處理。

2.3 技術保障層面

主要分種子檢驗與經費保障兩個方面：①種子檢驗。我國的種子檢驗機構與美國大致相同，分為管理系統、大學（農科院所）、種子公司3種類型。但深入分析比較，差異十分明顯，我們主要存在以下幾個問題：一是機構設置求全。美國只在聯邦、州兩級設檢驗機構，對種子企業沒有要求。我國各級管理部門都要求設檢驗機構，種子企業也必須設檢驗機構，實際運行中顯現出諸多弊端。二是監督范圍重疊。美國的監督檢驗有明確分工，不會出現交叉重復現象。而我國如果縣級首先抽檢，那么某企業的同一作物種子就可能承受四級的重復抽檢。三是監督環節較多。美國的監督檢驗明確簡單，只在市場銷售環節上抽檢種子標簽的真實性。我們管的比較多、比較細，全程監管。但在關鍵的扦樣環節卻偏重于企業倉庫的種子，使監管效果大打折扣。四是服務檢驗開展難。美國中小企業一般不設檢驗機構，加之質量認證等服務性檢驗業務較多，所以，以大學為主的公共檢驗機構十分活躍，檢驗收入可觀。我國的檢驗機構多而全，僧多粥少，服務檢驗很難開展起來。②經費保障。美國各級種子管理機構的經費充裕，主要是財政保障。另外，美國還實行管理收費，收費有明確規定，公開透明，專款專用，沒有亂收費現象。 我國基層種子管理機構經費嚴重不足，尤其縣級大部分屬 “吃飯財政”，所以要求將工作經費列入財政預算的說法，基本上是一句空話。

3 建議

3.1 修改完善法律法規

《種子法》等法律法規的有關條款已經不適應形勢變化的要求，亟需修改完善。修法時應抓大放小，該放的要放開，該管的要管住。要充分考慮各地的差異化及復雜性，給省級立法留有空間，特別在市場監管方面應以地方立法為主。同時，要加強和完善知識產權方面的法律法規，為種業創新保駕護航。

3.2 明確管理職能，健全管理體系

目前，種子管理體系不健全，問題在縣級，關鍵是職能。職能不實，機構不穩。而目前部分縣級種子管理站被撤并，管理職能名存實亡。縣級管理機構是整個管理體系的根基，根基不穩則體系運行不暢。種子管理從品種選育、生產加工、質量檢驗到市場銷售，是一個全過程的監管，環環相扣，不宜拆分。應按照國家改革“食品藥品管理總局”強調產業鏈條完整性的思路，重新劃歸基層種子管理機構，以保證監管的連續性、完整性和有效性。另外，在上一級監督、檢查、指導下一級的同時，要進一步細化各級職責分工，避免攬權諉過、責任不清、交叉重復等現象發生。

3.3 實行代銷經營許可，把住市場最后關口

所謂種子終端市場，即代銷商（經營戶）與農民直接交易的市場，是種子流向農田的最后一道關口。因而對代銷商（經營戶）應實行嚴格的市場準入經營許可制度，這已成為各方的強烈愿望，應當盡快實施。

3.4 建立地市級種子質量監督檢驗區域中心

監督檢驗是市場監管的技術支撐 ，但目前通過國家、省、地市、縣四級層層設立檢驗機構是脫離實際的。尤其縣級建立一個認證檢驗機構并維持其運行，難度很大。因此，建議只設國家、省、地市三級監督檢驗體系。其中地市一級因其獨特的區位優勢，在整個監督檢驗網絡中處于“兜底”的關鍵節點上，其地位和作用是無法替代的。而目前，地市一級監督檢驗體系建設是最薄弱的一環，應當調整思路，加大投入，盡快將其建成種子質量監督檢驗區域中心，把“網底”編好，為我國種子質量構建一張完整可靠的安全監督網。

種子管理系統的檢驗機構不宜追求豪華尖端的儀器設備以及復雜齊全的檢測服務，而應以簡單、實用、可靠為主，以常規檢測項目為主，以監督檢驗為主。另外，要明確各級監督檢驗的職責范圍，避免重復抽檢。要減少對企業倉庫種子的抽檢，把重點轉到市場抽檢上來。

3.5 解決種子管理收費問題

基層種子管理機構直接面對經營者和農民，工作具體繁重，壓力大，但經費不足的問題又十分突出，嚴重影響工作的正常運行。一直以來，所有政策文件凡涉及經費問題的無不要求財政解決，這在具體實施中很難辦得到，因此，建議學習借鑒國外的經驗，結合我國的國情，制定切實可行的收費項目和標準，做到依法、公開、透明收費，確保專款專用，這是解決基層工作運行困難的一項關鍵舉措。不應回避這個問題，要廣泛調研論證，爭取較快出臺有關法規政策。