公共財政視角下規范行政事業單位編外聘用人員管理的建議

●王繼成

近年來，財政部門在完善定員定額標準體系，強化基本支出管理，提升財政科學化、精細化管理水平等方面進行了積極的探索，并取得了顯著的成績。但是，行政事業單位編外聘用人員（以下簡稱“編外聘用人員”）作為公共服務的重要提供者，由于受“編外”身份的限制，而游離于財政保障、監管之外，其合法權益容易受到損害，不利于社會的安定團結。因此，必須從打造服務型政府的高度、優化行政運行的角度，規范編外聘用人員的管理。

一、編外聘用人員產生的多維度分析

在行政事業單位編制“內外”的雙軌制用工模式下，作為“編制內”用工的重要補充，編外聘用人員的產生既有深刻的社會根源，又有管理方面的因素，同時還涉及機構運轉效率低下等原因。

（一）公共服務供需失衡是編外聘用人員產生的根本原因

從宏觀背景看，在經濟社會的發展進程中，人們對公共服務的需求日益增長，倒逼政府加大對公共服務的投入。以江蘇省為例，2009—2011年，江蘇省醫療衛生公共財政預算支出由198.21億元增長到349.86 億元，年均增長32.85%。而同期財政供養在職人員從23.04 萬人增長到23.68 萬人，年均增長1.39%。由此可見，政府對人力的投入遠少于對財力的投入。在政府行政體制改革、服務性政府建設以及事業單位分類改革落后于經濟社會發展的背景下，公共事業發展遇到的用工瓶頸使得編外聘用的用工模式應運而生。

（二）編制管理方式落后是編外聘用人員產生的直接原因

從管理方式看，人員編制管理在配置行政事業單位資源、控制財政供養人口規模等方面發揮著重要作用，但是編制管理采用粗放式管理，即通過核定編制規模和人員結構的方式定編定崗，未能形成在編人員動態調整以及合理退出機制。在此背景下，機關事業單位無法根據職能調整及時更新在編人員規模和結構，直接導致單位采用聘用編外人員彌補用工短缺。

（三）機構運轉效率低下是編外聘用人員產生的主要原因

從機構運轉方面看，人力資源配置、監督考核以及激勵機制不健全等管理因素和在編人員素質、作風等個人因素導致行政事業單位運轉效率低下。現實中財政供養人員的增加并沒有改變編外聘用人員數量增長的趨勢。這表明，在機構設置程序僵化、人員效能監控欠缺的環境下，采用聘用編外人員提高工作效能已成為提高機構運轉效率的應急之舉。

二、行政事業單位編外聘用人員的現狀

隨著社會的進步、公共事業的發展，編外聘用人員已不再是傳統意義上的從事簡單工作的“臨時工”，而是公共服務的重要參與者。當前，編外聘用人員的現狀主要有以下幾個特點：

（一）人數眾多，分布相對集中

編外聘用人員人數眾多，其數量占從業總人數的比重不斷上升。除了從事車輛駕駛、保潔等工作外，大量編外聘用人員從事著以改善民生和創新社會管理為重點的社會建設工作，并集中分布在公共醫療衛生、教育、社會治安等行業。

（二）人員構成復雜，用工崗位呈“高端化”趨勢

編外聘用人員主要由農村失地安置以及進城務工人員、國有企業改制下崗人員、大中專畢業生等人員構成。在民生改善需求強烈的領域，行政事業單位對編外聘用人員的需求呈 “高端化”發展趨勢，編外聘用人員所從事的工作崗位已由臨時性、輔助性向長期性、關鍵性滲透。

（三）收入相對較低，權益缺乏有效保障

長期以來，編外聘用人員在工資收入方面明顯低于在編人員，沒有科學、規范的薪酬標準體系，往往采用以同類在編人員的最低工資標準，甚至以當地最低工資標準為依據，而且編外聘用人員的社會保障難以落實或落實不到位。以環衛工人為例，2011年石家莊、太原、沈陽三市編外聘用環衛工人工資收入等于或略高于當地最低工資標準，占在編人員工資收入的一半左右，而社會保障方面，在編人員均享受 “五險一金”，而編外聘用人員只參加部分保險。

表1 2011年石家莊等三市環衛工人工資收入情況表 單位：元

（四）聘用形式多，經費來源多元化

聘用編外人員的主要形式有直接聘用、勞務派遣以及人事代理等。并且，編外聘用人員經費主要來自財政撥款、單位可支配的非稅收入、經營收入等。

三、行政事業單位編外聘用人員存在的問題

行政事業單位編外聘用人員在推進公益服務發展的同時，也存在著一些不容忽視的問題：

（一）同工不同酬，破壞社會公平

人員身份不同造成同工不同酬，已成為破壞公平的社會痼疾。政府所屬的機關及事業單位作為社會秩序的維護者，卻沒有認真貫徹“同工同酬”的基本原則，也沒有起到積極的示范作用，從長遠來看，不利于社會的安定團結和國家的長治久安。

（二）用工易濫用，浪費公共資源

編外聘用人員在壯大機關事業單位人員隊伍的同時，也增加了在編人員工作的依賴性和惰性，使得機關事業單位容易產生盲目招人的沖動，從而形成“編外干、編內看”的局面，降低了工作效率，造成了人力、財力的浪費。

（三）管理混亂無序，缺乏有效監管

編外聘用人員管理作為政府社會管理的重要內容，卻沒有得到高度重視。編外聘用人員的招聘、工資待遇、辭退等主要由用人單位自行管理，缺乏健全的管理機制。部分用人單位法制意識淡薄，不繳或者欠繳養老保險等問題突出，使編外聘用人員權益受到損害。而行政事業單位由于其特殊的社會地位，使得勞動權益監管部門難以有效監管。

三、規范行政事業單位編外聘用人員管理的建議

在全面建成小康社會和深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的當下，進一步規范行政事業單位編外聘用人員管理，對于優化政府資源配置，提升行政事業單位效能，加強社會建設等方面具有重要意義。

（一）轉變管理理念，是規范行政事業單位編外聘用人員管理的前提

轉變傳統的重視在編人員、重視財政供養人口的管理理念，樹立“機構總編制、供養全口徑”的管理理念，從服務經濟社會發展的全局出發，將規范編外聘用人員管理作為政府加強自身建設的重要內容，統籌編內編外兩種資源，合理保障人員經費，實現各類用工模式的良性互動，提升行政事業單位的工作效能。

（二）深化行政體制改革，是規范行政事業單位編外聘用人員管理的必由之路

在深入推進行政體制改革，轉變政府職能，強化社會服務和公共管理，合理設置機構的基礎上，規范行政事業單位用工管理，取締不規范的用工行為。建立健全規范化的在編人員進入和退出以及合理流動機制，實現在編人員的動態配置，形成以高效的在編人員為基礎、必要的編外聘用人員為補充的人員結構。

（三）理順管理機制，是規范行政事業單位編外聘用人員管理的主攻方向

理順管理機制，改變以單位自行管理為主的編外聘用人員管理方式，按照“規模合理、待遇公平、保障有力”的原則，建立起用工單位申報、編制部門核定用工規模、人保部門核定工資待遇標準、財政部門核實經費來源的“三位一體”的管理機制，充分發揮職能部門的業務優勢，認真做好年度編外聘用人員規模、福利標準及負擔方式的規劃，強化編外聘用人員管理。編制部門要充分發揮管理的“龍頭”作用，根據行政事業單位所承擔的社會管理職能，合理調整機構規模和人員結構，統籌編內、編外人員管理，對行政事業單位提出的編外用工計劃進行審查，下達編外聘用人員編制指標。人保部門負責編外聘用人員的統一招聘以及工資福利待遇核定。財政部門根據編制部門和人保的審批結果，細化對納入財政負擔范圍的編外人員經費的預算編制，確保資金保障到位。

（四）加強監管力度，是規范行政事業單位編外聘用人員管理的重要保障

通過加強監管規范行政事業單位用工行為，保障編外聘用人員合法權益，實現將編外聘用人員納入規范化管理軌道的目的。編制部門對行政事業單位聘用人員規模和機構實行動態監管，控制用工規模，避免盲目用工。同時，人保部門應該發揮勞動監察、勞動仲裁等職能作用，維護好編外聘用人員的合法權益。財政部門應加強資金監管，嚴禁單位擅自擠占、挪用經費聘用編外人員，對納入財政負擔范圍的編外人員經費強化執行監管，確保資金保障到位。■