財政支出績效評價關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)計的研究

●劉安長

近年來，我國財政支出的規(guī)模不斷擴大，支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，支出管理改革不斷深化，為我國經(jīng)濟快速發(fā)展起了重要的推動作用。但公共支出長期以來存在的“重分配，輕監(jiān)管，不問效”、以規(guī)模而不是以效益為目標(biāo)取向等現(xiàn)象還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，因而導(dǎo)致支出規(guī)模不斷膨脹，收支矛盾加劇，資金使用效率不高等問題，對我國經(jīng)濟持續(xù)健康的發(fā)展造成了一定負面影響。為此，國家提出了應(yīng)對財政支出進行績效評價，并陸續(xù)出臺了一系列政策法規(guī)：2003年黨的十六屆三中全會提出了“推進財政管理體制改革、健全公共財政體制、改革預(yù)算編制制度、建立績效評價體系”；2011年財政部發(fā)布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)【2011】285號）和《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)【2011】416號）。這充分顯示了在新的體制背景下，我國政府對財政支出績效的重視。

國內(nèi)很多學(xué)者對財政支出績效評價做過研究，并引入了一些績效評價工具，比較常見的有邏輯模型、平衡計分卡、模糊評價法等。但這一套從西方企業(yè)管理中借鑒過來的方法在公共部門的運行尚在適應(yīng)期，因而目前對它的研究也還處于摸索階段，其中很明顯的問題就體現(xiàn)在對績效指標(biāo)的設(shè)計上：其一，績效評價的指標(biāo)設(shè)計缺乏科學(xué)性和合理性，難以反映財政支出的實際情況；其二，把所有指標(biāo)都設(shè)計在一套系統(tǒng)中，既包括財政部門的，又包括公共管理部門的，還包括具體資金使用部門的；其三，把重點放在對一般績效指標(biāo)（Performance Indicators，PI）的設(shè)計上。從這些問題來看，目前財政支出的績效指標(biāo)設(shè)計傾向于做到事無巨細，面面俱到，而結(jié)果卻適得其反，因為財政支出在參與社會資源的分配過程中，資金的流向和支出過程會涉及社會再生產(chǎn)的方方面面，既包括政府的日常行政管理、國防、公共秩序，也包括教育、衛(wèi)生、社會保障，還包括公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，因此財政支出要體現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個層次的需要，財政指標(biāo)也就呈現(xiàn)出了多樣性和多層次性。如果試圖把所有指標(biāo)都考慮進一套考評體系中去的話，不僅會影響到績效評價的執(zhí)行，同時還難以把握住重點，甚至舍本逐末。因此，在設(shè)計指標(biāo)時有必要引入關(guān)鍵績效指標(biāo)這一概念。

一、關(guān)鍵績效指標(biāo)及其原理

20世紀80年代，管理學(xué)界開始關(guān)注將績效管理與組織戰(zhàn)略相結(jié)合，并采用各種評估方法，將結(jié)果導(dǎo)向與行為導(dǎo)向的評估方法的優(yōu)點相結(jié)合，強調(diào)工作行為與目標(biāo)達成并重。在這一背景下，關(guān)鍵績效指標(biāo)應(yīng)運而生。所謂關(guān)鍵績效指標(biāo) （Key Performance Indicators，KPI）是指組織宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)決策經(jīng)過層層分解后所產(chǎn)生的可操作性強的指標(biāo)體系，是衡量宏觀戰(zhàn)略決策執(zhí)行效果的關(guān)鍵指標(biāo)，其反映的是最能有效影響組織價值創(chuàng)造的關(guān)鍵驅(qū)動因素。其優(yōu)點在于KPI 是戰(zhàn)略目標(biāo)的層層分解，通過KPI指標(biāo)的整合和控制，使財政支出行為與戰(zhàn)略目標(biāo)要求相吻合，不至于出現(xiàn)偏差，從而有力地保證了戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵績效指標(biāo)符合意大利經(jīng)濟學(xué)家帕累托 （Pareto）所提出的 “二八定理”。帕累托認為：在任何特定的群體中，重要的因子通常只占少數(shù)，而不重要的因子則常占多數(shù)。因此，只要控制好重要的少數(shù)，即能控制全局。在數(shù)量比例上，大體就是2∶8。反映到財政支出績效指標(biāo)的設(shè)計中也是如此，重要和關(guān)鍵的指標(biāo)只占少數(shù)，只要控制住這部分關(guān)鍵指標(biāo)，就能實現(xiàn)財政支出的整體目標(biāo)。

二、關(guān)鍵績效指標(biāo)設(shè)計的模型框架

關(guān)鍵績效指標(biāo)模型框架的設(shè)計要借鑒平衡計分卡的思想。平衡計分卡是美國哈佛大學(xué)羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）與RSI 公司總裁戴維·諾頓（David Norton）基于12 家企業(yè)進行為期一年的研究所得出的研究成果。它突破了以往績效考評只注重財務(wù)指標(biāo)，而把內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長和客戶等指標(biāo)都納入了考核體系。作為公共財政下主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財政支出，其社會效益往往大于經(jīng)濟效益，因此不能僅僅把經(jīng)濟效益作為主要指標(biāo)，而需要一套綜合的評價系統(tǒng)來對其進行績效考評。平衡計分卡與這一需要有很好的契合點。由于財政支出涉及很多層面和領(lǐng)域，所以本文只提供一個模型框架，并以某市義務(wù)教育支出的實例，以驗證該模型的科學(xué)性和可操作性。下面，針對財政支出績效評價的特點，在吸收平衡計分卡思想的基礎(chǔ)上，推導(dǎo)出該模型。

（一）確定考評的戰(zhàn)略績效目標(biāo)

戰(zhàn)略績效目標(biāo)是財政支出所要達到的方向，其描述了財政支出準(zhǔn)備為誰創(chuàng)造價值和創(chuàng)造什么價值。它是平衡計分卡的核心。戰(zhàn)略績效目標(biāo)的制定要符合以下兩個要求：第一，指向明確。戰(zhàn)略績效目標(biāo)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的財政支出范圍、方向、效果緊密相連。第二，合理可行。制定戰(zhàn)略績效目標(biāo)時要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，要符合客觀實際。例如，在確定科技項目支出目標(biāo)時，可以表述為：通過績效評價，形成公共支出撥款與科技發(fā)展相匹配的機制，從而提高科技發(fā)展水平和自主創(chuàng)新能力。確定戰(zhàn)略績效目標(biāo)，同時建立關(guān)鍵績效指標(biāo)框架模型的過程，都可以引用戰(zhàn)略管理分析工具——魚刺圖來描述（如圖1所示）：

圖1

（二）確定關(guān)鍵績效領(lǐng)域

根據(jù)財政支出的戰(zhàn)略目標(biāo)，分解能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵績效領(lǐng)域（Key Result Areas，KRA）。關(guān)鍵績效領(lǐng)域就是與戰(zhàn)略目標(biāo)直接相關(guān)，對戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)起關(guān)鍵作用的領(lǐng)域。而在確定這些領(lǐng)域時，可以借鑒平衡計分卡的四個維度：即財務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和學(xué)習(xí)與成長。這四個維度兼顧了短期與長期、財務(wù)與非財務(wù)、滯后與領(lǐng)先、外部與內(nèi)部等多方面的平衡，這一思想是符合財政支出所要達到的目標(biāo)的。因政府部門與企業(yè)有著不同的服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容，因此把這四個維度改為財務(wù)、公眾、業(yè)務(wù)優(yōu)化和學(xué)習(xí)與成長更合適些。

1、財務(wù)維度。財務(wù)指標(biāo)是這四個指標(biāo)中最容易量化的，而且無論是對私人企業(yè)還是公共部門都是必不可少。雖然平衡計分卡強調(diào)非財務(wù)指標(biāo)的考評，但并不等于可以弱化財務(wù)指標(biāo)，并且這一指標(biāo)也因其容易量化而便于實際操作。財務(wù)指標(biāo)通常也是屬于滯后性指標(biāo)，比較常見的如：財政支出規(guī)模、預(yù)算差異、支出配置、資金使用等。

2、公眾維度。企業(yè)要針對的是客戶，其中主要包括其所服務(wù)的消費者和供應(yīng)商，政府部門的客戶則是所有的公眾，特定的財政支出所面對的公眾范圍相對較窄，只有財政支出所受益的對象。明確了公眾是誰后，還要回答能給這些公眾帶來什么價值？恰當(dāng)?shù)亩ㄎ黄鋬r值對服務(wù)好客戶有著重要意義。常見的指標(biāo)如：居民滿意度、服務(wù)質(zhì)量的滿意度、政府支持率等。

3、業(yè)務(wù)優(yōu)化維度。也就是在財政支在滿足公眾需要、提供公共服務(wù)過程中的度量。平衡計分卡的創(chuàng)始者諾頓教授就主張一個組織就是一系列相關(guān)聯(lián)的作業(yè)或者若干流程的集合，這項作業(yè)或者流程存在的首要理由就是能夠滿足客戶的需要。常見的指標(biāo)如：資金使用效率、資金到位的及時性、項目完成進度、資金入庫的及時性等。

4、學(xué)習(xí)與成長維度。學(xué)習(xí)與成長在企業(yè)管理中是從員工的角度來講的。對于財政支出來說，主要是指與財政支出相關(guān)的公務(wù)員隊伍、資金使用部門和財政系統(tǒng)等，其范圍比企業(yè)要更寬泛。常見的指標(biāo)如：公務(wù)員滿意度、公務(wù)員的培訓(xùn)次數(shù)、工作效率、部門的協(xié)作程度等。用魚刺圖來描述該框架（如下圖2所示）：

圖2

（三）確定關(guān)鍵績效因素

在確定好關(guān)鍵績效領(lǐng)域后，便可對關(guān)鍵績效領(lǐng)域進行層層分解，形成關(guān)鍵績 效 因 素 （Key Performance Factors，KPF）。關(guān)鍵績效因素提供了一種描述性的工作要求，是對關(guān)鍵成功領(lǐng)域的解析和細化。主要解決這幾個問題：第一，每個關(guān)鍵成功領(lǐng)域包含的內(nèi)容是什么？第二，如何保證在該領(lǐng)域獲得成功；第三，達成該領(lǐng)域成功的關(guān)鍵手段是什么？ 第四，達成該領(lǐng)域成功的標(biāo)準(zhǔn)是什么？以某市義務(wù)教育財政支出績效評價為例：通過確定戰(zhàn)略績效目標(biāo)，把關(guān)鍵績效領(lǐng)域分解為財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長四個方面，再根據(jù)財務(wù)維度，分解出支出配置、資金使用、財務(wù)風(fēng)險；客戶維度分解成學(xué)生培養(yǎng)、學(xué)校建設(shè)、社會聲譽；內(nèi)部流程維度分解為支出配置結(jié)構(gòu)、支出管理水平；學(xué)習(xí)與成長分解成教育實力、培訓(xùn)發(fā)展等。用魚刺圖來描述該框架（如下圖3所示）：

（四）確定關(guān)鍵績效指標(biāo)

對關(guān)鍵績效因素進行分解，形成關(guān)鍵績效指標(biāo) （Key Performance Indicators，KPI），這也是財政支出績效評價的核心內(nèi)容。在設(shè)計關(guān)鍵績效指標(biāo)的時候，可以遵循以下五條原則，通常簡稱為SMART 原則：

“S”代表“Specific”，即要求指標(biāo)時具體的、細化的，而不是模棱兩可和抽象的，比如“人員經(jīng)費支出占高等教育支出的5%”，而不是“人員經(jīng)費支出較低”；“M”代表“Measurable”，要求指標(biāo)是可衡量的，而不是籠統(tǒng)、主管的，比如“客戶滿意度達90%”，而非“提高客戶滿意度”；“A”代表“Attainable”，要求指標(biāo)是可以達到的，而不是遙不可及、不切實際的；“R”代表“Realistic”，要求指標(biāo)是現(xiàn)實的，而不是憑空想象的；“T”代表“Time-bound”，要求指標(biāo)是有時間限制的，而不是可以無限期完成的。可以通過利用SMART 原則設(shè)計成表格的形式來甄選指標(biāo)（如下表1所示）：

表1 績效指標(biāo)評價表

例如，在上例中把財務(wù)層面分解成支出配置、資金使用配置和財務(wù)風(fēng)險配置三項關(guān)鍵績效因素后，通過頭腦風(fēng)暴法，分解出眾多的一般績效指標(biāo)（PI），再通過SMART 原則篩選，進一步把支出配置分解成義務(wù)教育支出占GDP 的比重、義務(wù)教育支出占一般財政預(yù)算比重、義務(wù)教育支出占義務(wù)教育總投入比重；資金使用分解為人員經(jīng)費支出占義務(wù)教育支出比例、義務(wù)教育生均成本占人均GDP 比重； 財務(wù)風(fēng)險分解為教育貸款年末賬面余額和新增貸款額占義務(wù)教育總投入比重等一系列關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）。通過SMART 原則篩選KPI指標(biāo)的過程（如圖4所示），同時用魚刺圖來描述整個框架（如圖5所示）：

圖4

圖5

（五）確定關(guān)鍵績效指標(biāo)的權(quán)重

確定權(quán)重是設(shè)計關(guān)鍵績效指標(biāo)的最后一步。平衡計分卡并不是要對所有指標(biāo)權(quán)重進行平均分配，而是要根據(jù)不同的組織性質(zhì)和各個層面指標(biāo)的重要性來賦予權(quán)重。對于一個經(jīng)營性的企業(yè)來說，財務(wù)指標(biāo)肯定要占據(jù)最大的權(quán)重，并且這一指標(biāo)也最容易量化，在企業(yè)的實際應(yīng)用過程中，財務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和學(xué)習(xí)與成長四個維度所占比例大致為40%、20%、20%、20%。對于政府部門而言，其不以盈利為目標(biāo)，所以財務(wù)維度只是在提供一個約束手段而非目標(biāo)，衡量財政支出的效果如何應(yīng)看其是否有效地滿足了社會公眾需要，是否達到了納稅人和利益相關(guān)群體的要求等。因此財務(wù)維度不應(yīng)該是財政支出績效評價中權(quán)重最高的，財務(wù)、公眾、業(yè)務(wù)優(yōu)化和學(xué)習(xí)的比重大致可為20%、40%、30%、10%。當(dāng)然，依據(jù)不同的項目支出，可以有不同的指標(biāo)權(quán)重，要視具體情況而定。確定好關(guān)鍵績效領(lǐng)域的指標(biāo)后，就可以根據(jù)指標(biāo)權(quán)重分別對其所包含的關(guān)鍵績效因素和關(guān)鍵績效指標(biāo)來賦予相應(yīng)的權(quán)重了。關(guān)于權(quán)重設(shè)置的方法有很多種，比如主觀經(jīng)驗法、對偶加權(quán)法、權(quán)值因子判斷法、層次分析法等。

三、模型演示——以某市義務(wù)教育支出為例

在建立關(guān)鍵績效指標(biāo)模型框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)上文選取的某市義務(wù)教育支出為實例，來驗證這一模型的科學(xué)性和可操作性。該市首先確立了其義務(wù)教育支出的戰(zhàn)略績效目標(biāo)：即通過績效評價，形成了公共支出撥款與教育業(yè)績相匹配的機制，以提高本市義務(wù)教育的普及率和教育質(zhì)量。然后根據(jù)這一目標(biāo)分解出財務(wù)、公眾、業(yè)務(wù)優(yōu)化和學(xué)習(xí)與成長四個維度，每一個維度都有若干關(guān)鍵績效因素 （一級指標(biāo)）與其對應(yīng)：財務(wù)維度包括支出配置、資金使用、財務(wù)風(fēng)險； 公眾維度包括學(xué)生培養(yǎng)和社會聲譽； 業(yè)務(wù)優(yōu)化維度包括支出結(jié)構(gòu)和支出水平；學(xué)習(xí)成長包括培訓(xùn)發(fā)展和職稱學(xué)歷。再根據(jù)SMART 原則，從關(guān)鍵績效因素分解出的眾多指標(biāo)中挑選出23 個關(guān)鍵績效指標(biāo)（二級指標(biāo)），并通過主觀經(jīng)驗法對指標(biāo)賦予相應(yīng)權(quán)重（具體見下表2），從而得出具體的評價結(jié)果。■

表2 義務(wù)教育支出關(guān)鍵績效指標(biāo)分解表