預(yù)算向績效管理轉(zhuǎn)型的動因及路徑選擇

●李 燕

我國的預(yù)算管理伴隨著改革的深入取得了十分顯著的成效，預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督，都逐漸趨于規(guī)范合理，體現(xiàn)出一種以合規(guī)控制為導(dǎo)向的改革。但是，隨著改革的逐漸深入，僅僅以合規(guī)控制為導(dǎo)向的預(yù)算改革已經(jīng)不足以滿足公眾對于政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和效益取向的要求。因此，引入對資金使用效果的評價，實現(xiàn)以績效控制為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式勢在必行。

一、預(yù)算合規(guī)控制與績效控制的特征與聯(lián)系

政府預(yù)算管理包括實施過程管理和結(jié)果導(dǎo)向管理。預(yù)算實施過程管理是對行政行為的整個過程進行引導(dǎo)，其重點在于預(yù)算實施過程的合法合規(guī)性，而對于預(yù)算最終目標(biāo)的實現(xiàn)并沒有強制性的規(guī)定，以合規(guī)控制為導(dǎo)向的預(yù)算管理就屬于過程管理的范疇。而結(jié)果導(dǎo)向管理則是將政府預(yù)算管理的重點放在目標(biāo)的設(shè)定及評價上，而將預(yù)算過程的管理權(quán)力下放給各個預(yù)算實施部門，即重點要求各部門能夠在限定的資金范圍內(nèi)達到申請預(yù)算所承諾的預(yù)定目標(biāo)，也稱以績效控制為內(nèi)容的結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理。兩種預(yù)算控制模式的特點在于：

（一）合規(guī)控制與績效控制的特征

預(yù)算的合規(guī)控制要求政府公共支出的方向及數(shù)額、預(yù)算編制和執(zhí)行必須在法律法規(guī)及制度賦予的范圍內(nèi)，通過采用分項排列的預(yù)算編制方法力圖對政府活動的每一項支出對號入座，并且將各項支出額度細化到具體預(yù)算單位的每個支出項目上，在執(zhí)行中遵循“打醬油的錢不能買醋”的原則就是一種合規(guī)控制，實際上是一個程序化的內(nèi)部控制過程。它通過對各部門以及所屬單位的支出控制來約束各部門的支出規(guī)模與方向，以期能夠全面完整細致地反映出公共財政收支狀況以及政府的活動范圍和方向，使得監(jiān)督部門及社會公眾能夠更深刻地了解政府行為，對預(yù)算的審查和監(jiān)督也有據(jù)可依。

績效控制則是以結(jié)果為導(dǎo)向、以績效評估為核心、以項目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算管理模式。它的宗旨是有效降低政府提供公共產(chǎn)品的成本，限制政府支出的擴張，提高財政支出效率。它的主要內(nèi)容包括績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋及應(yīng)用管理等方面的內(nèi)容。具體有以下幾個特征：第一，建立績效目標(biāo)，賦予各預(yù)算部門充分的自由權(quán)，使其能夠根據(jù)本部門的預(yù)期目標(biāo)靈活使用資金。第二，強調(diào)預(yù)算支出的效果，也就是公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。第三，要求成本和結(jié)果的可量化。通過建立績效指標(biāo)體系，對成本結(jié)果進行量化評估，檢測資金的使用效果，提高預(yù)算安排的合理性。第四，實行結(jié)果報告制度。預(yù)算年度結(jié)束后，各部門要匯報各績效指標(biāo)結(jié)果、績效目標(biāo)實現(xiàn)情況等信息，以便進行監(jiān)督和改進。預(yù)算的績效控制不僅僅追求支出的合法合規(guī)，更要求資金投入具有良好的效果，因此又被稱為結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算。

（二）合規(guī)控制與績效控制的關(guān)系

結(jié)果導(dǎo)向管理理論認為程序和規(guī)則固然重要，但是能夠達到滿足公民需要的預(yù)定結(jié)果更為重要。它要求在預(yù)算編制過程中，不是單純地滿足于劃分各種經(jīng)費，而是在財政資金的合法合規(guī)使用成為基本守則的前提下將資金交給各個部門，由部門在績效目標(biāo)的約束下自主決定資金的配置。由此財政部門工作的重點也不再是監(jiān)控資金的使用是否符合規(guī)定，而是設(shè)定績效目標(biāo)并評價其是否實現(xiàn)。這種管理制度可以彌補過程管理的缺陷，促進政府行政效率的提高。

合規(guī)控制是績效控制的基礎(chǔ)。雖然基于合規(guī)控制的預(yù)算管理重點不在支出效益，并且制約著各個部門資金使用的自主性和靈活性，但是基于國際經(jīng)驗和我國現(xiàn)實，合規(guī)控制依然不可逾越，它是預(yù)算績效控制的前提。首先，預(yù)算的制度設(shè)計保障了資金使用的合規(guī)性。預(yù)算是圍繞著國家年度工作計劃和政府職能編制的資金計劃，它規(guī)定了政府活動的方向、范圍和規(guī)模，為政府部門的行動提供了合規(guī)控制的標(biāo)準(zhǔn)。因此，預(yù)算經(jīng)審批后，就要求各部門嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，確保將每一項資金按照規(guī)定使用，以保障政府活動按照預(yù)期進行。如部門預(yù)算合法合規(guī)性的編制原則，按照完整細化要求設(shè)計的預(yù)算表格，“兩上兩下”的編制程序以及規(guī)范的政府采購、國庫集中收付的制度設(shè)計等，都是保障預(yù)算合規(guī)控制的制度基礎(chǔ)。長期實施合規(guī)控制能夠使預(yù)算約束轉(zhuǎn)化為預(yù)算遵從，這正是績效控制模式所必需的基礎(chǔ)前提。

績效控制是合規(guī)控制的目標(biāo)。即部門預(yù)算不能僅僅止于合規(guī)的審查，在此基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)公共預(yù)算資金的績效控制才是預(yù)算管理所追求的真正目標(biāo)。如部門預(yù)算制度設(shè)計的最終目的是通過規(guī)范部門支出，提高支出效益，只有引入績效控制，部門預(yù)算才能真正實現(xiàn)由投入導(dǎo)向向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從而改變各部門的支出動機，鼓勵管理制度的創(chuàng)新和管理者的節(jié)約意識，從而實現(xiàn)支出效益的提高。如果說預(yù)算的合規(guī)控制能夠?qū)⒏鞑块T的行為約束在一定的框架之內(nèi)，那么預(yù)算的績效控制則能夠在此基礎(chǔ)上使各部門明確自己的目標(biāo)，提高自身的服務(wù)意識。

二、預(yù)算管理向績效控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)型的動因

隨著改革的深入，單純的預(yù)算合規(guī)控制局限性日顯，因而有觀點認為在兩種預(yù)算控制導(dǎo)向管理模式下，不應(yīng)過多將控制重點置于預(yù)算過程的控制管理，而應(yīng)在預(yù)算的具體安排上給部門更多的自主權(quán)，將控制重點轉(zhuǎn)至花錢的效果上，即實施結(jié)果導(dǎo)向的績效控制管理。

（一）單純的合規(guī)控制會造成資金使用效益不高

合規(guī)控制的預(yù)算管理方式強調(diào)資金使用及管理的合法合規(guī)，對最終的支出效益約束力不強。首先，影響支出結(jié)構(gòu)的合理性。合規(guī)控制導(dǎo)向下的部門預(yù)算編制方法和管理模式主要是為了控制支出，避免預(yù)算部門對資金的濫用。如部門預(yù)算的基本支出按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)撥付，項目支出則根據(jù)項目人員及項目所需資金，結(jié)合以前年度項目資金結(jié)余情況統(tǒng)籌安排。在合規(guī)控制下，既有經(jīng)費成為預(yù)算的固化支出，是影響財政支出數(shù)額的重要因素。其次，預(yù)算的考評結(jié)果與預(yù)算沒有掛鉤。預(yù)算確定之后，對預(yù)算執(zhí)行的審查側(cè)重于資金的使用是否合法合規(guī)，忽視了資金的產(chǎn)出和結(jié)果，撥款之后缺少跟蹤問效機制，難以衡量財政資金的使用效益。在這樣的制度安排下，各預(yù)算部門不需要對財政資金使用效果承擔(dān)責(zé)任，會誘使各部門把工作重心放在如何申請到更多的預(yù)算撥款上，而不是考慮如何利用財政資金提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，往往導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果偏離最初的政策意圖。

（二）單純的合規(guī)控制會影響支出控制效率

預(yù)算合規(guī)控制的重點在于預(yù)算的執(zhí)行要完全遵照既定的預(yù)算，這種控制方式要求每個部門都要將其運行所必需的資金安排與相應(yīng)金額詳細列出，如人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、項目經(jīng)費及其他經(jīng)費等，對預(yù)算執(zhí)行的審核就建立在這些信息基礎(chǔ)之上。這樣的控制方式雖然對于保證預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性具有重要意義，但在外部環(huán)境不是很穩(wěn)定的條件下，往往會導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行困難或出現(xiàn)調(diào)整頻繁的現(xiàn)象，從而耗費大量的時間和資源成本。另外，政府部門委托代理關(guān)系的一個重要特征就是其代理鏈條較長所產(chǎn)生的信息不對稱問題嚴重，由此導(dǎo)致的交易費用過大，管理成本過高。合規(guī)控制下的各部門并沒有足夠的靈活性對預(yù)算進行必要的調(diào)整，也沒有動力去追求預(yù)算資金使用的效益，他們只是將各自的責(zé)任定位在合法合規(guī)使用財政資金上，缺乏完善相關(guān)問題的積極性和主動性，從而無法有效提高資金使用的效益。因此，合規(guī)控制重投入、過程和規(guī)則，輕目標(biāo)和結(jié)果的機制，導(dǎo)致公共支出在保證預(yù)算合規(guī)執(zhí)行的同時，卻忽視了結(jié)果的有效性，管理效益不高。通過整理近年的審計結(jié)果公告，可以發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算合規(guī)控制改革后，預(yù)算中的不規(guī)范情況依然還大量存在。（見下表）。

2007-2010年審計報告涉及資金違規(guī)的分類情況

（三）單純的合規(guī)控制缺乏科學(xué)合理的控制機制

嚴格的預(yù)算程序雖然對于防止資金的濫用具有重要的意義，但合規(guī)控制的預(yù)算支出管理模式關(guān)注的重點是投入而非質(zhì)量，由此使得預(yù)算管理的視野變得狹窄，局限在合規(guī)的運營模式中，會形成一種慣性思維：如果程序是合理的，則結(jié)果也是有效的。如此一來，規(guī)范化的程序管理對預(yù)算執(zhí)行效果的本身并不關(guān)心，評判的標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)生這些結(jié)果的程序而不是獨立的績效指標(biāo)。如項目支出是一項技術(shù)性很強的工作，但是由于缺乏規(guī)范的項目預(yù)算績效評估方法，項目預(yù)算編制的主觀性很強，各部門的資金分配缺乏公平性，苦樂不均；對于預(yù)算使用的整體進度缺乏有效的規(guī)劃，各部門年底突擊花錢的現(xiàn)象比較嚴重，廣受社會詬病等。同時，由于信息的不對稱，各部門會虛報項目本身所需的資金，而財政部門的防范措施便是在各部門申報的基礎(chǔ)之上削減預(yù)算，由此助長了各部門虛報資金的行為，甚至使得合理真實編制部門預(yù)算的部門會因此而缺乏完成行政任務(wù)的資金，造成有限的財政資金沒有用到合理的地方。因此，合規(guī)導(dǎo)向下的預(yù)算管理模式不能從根本上解決資金的浪費問題。

由于單純的合規(guī)導(dǎo)向管理存在的問題，加之目前隨著結(jié)構(gòu)性減稅和政府提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的責(zé)任加重帶來的財政收支的矛盾，還有黨和國家以及社會公眾對財政資金這種公共資源使用效益的問責(zé)，都要求我們要改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，將管理的重點放在花錢的效益上。因而績效預(yù)算管理的重點、對象、轉(zhuǎn)變途徑等問題就應(yīng)成為我們的研究對象。

三、預(yù)算管理向績效控制轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)問題

（一）部門預(yù)算應(yīng)是績效管理的著力點

部門預(yù)算是在單位預(yù)算的基礎(chǔ)上，以部門為單位編制的反映本部門財政收支計劃的文件，是經(jīng)過財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項收支的綜合財政收支計劃，它具體體現(xiàn)著各財政項目的實施和財政政策的落實，既是政府預(yù)算管理的起點也是管理的終點，因此，部門的預(yù)算應(yīng)該成為預(yù)算績效管理控制的重要對象。從實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督來說，對部門預(yù)算的管理需要建立起一種“水平問責(zé)”和“垂直問責(zé)”的機制，即需要政府首腦在預(yù)算上直接對代表公眾利益的權(quán)力機構(gòu)負責(zé)，在政府內(nèi)部要求各個部門負責(zé)人必須對政府首腦負責(zé)，并明確部門內(nèi)部縱向的權(quán)利與責(zé)任。對財政預(yù)算的要求不再只是追求資金運用的合規(guī)性，而是更加注重對預(yù)算資金績效性的考核，將公眾的滿意度作為評判資金運用是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。由于部門預(yù)算在整個預(yù)算報告體系中以及在民主監(jiān)督中的重要地位，所以，績效評價應(yīng)以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，其重要意義在于，一是以績效控制為導(dǎo)向的部門預(yù)算通過對成本和效益進行科學(xué)合理的衡量和分析，綜合評價政府部門的預(yù)算管理水平，有效落實部門責(zé)任，強化部門分工，有利于提高政府的行政效率，有效規(guī)范政府部門的預(yù)算管理行為。二是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)考核資金分配的效益性和合理性，以及最終產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益，能夠客觀公正地反映部門預(yù)算支出的績效性和科學(xué)性，促使各部門不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，為提高政府支出決策水平提供現(xiàn)實的依據(jù)。三是政府預(yù)算的績效控制明確規(guī)定支出所追求的目標(biāo)，并建立績效標(biāo)準(zhǔn)，資金的運用有了合理的依據(jù)，政府部門能夠更準(zhǔn)確地理解公眾對自己工作的期望。四是有關(guān)黨和國家的重大方針政策及特別是有關(guān)民生的財政政策，其落腳點體現(xiàn)在各部門預(yù)算中，隨著部門預(yù)算的公開，也成為公眾的關(guān)注焦點和問策的重要載體。

（二）績效評價指標(biāo)體系及程序應(yīng)是績效管理的核心

對部門預(yù)算進行績效控制的核心在于通過預(yù)算的績效管理，制定科學(xué)合理的考核程序、方法及指標(biāo)體系，實施事前、事中及事后的績效評價，提高部門預(yù)算的合理性和可控性，加強對預(yù)算支出的管理。因此建立科學(xué)合理的能夠反映各部門不同支出特點的績效評價指標(biāo)體系和評估程序?qū)Σ块T預(yù)算績效考核工作顯得尤為重要，它決定著績效評價的客觀公正。但是，我國目前還沒有建立完善的分部門的績效評價指標(biāo)體系，并仍主要采用定性指標(biāo)進行衡量，定量指標(biāo)的設(shè)計過于簡單，這本身就不符合績效預(yù)算的要求。特別是對于項目支出來說，不同行業(yè)、不同部門的項目支出具有不同的特點，因此其指標(biāo)的通用性和特殊性相結(jié)合非常重要，同時，我國也沒有建立績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系和項目支出數(shù)據(jù)庫，績效評價數(shù)據(jù)無法進行科學(xué)的衡量與分析。

（三）建立管理的協(xié)同機制是實施績效管理的保障

完善的規(guī)章制度是保障績效評價工作有序進行的關(guān)鍵，通過它可以實現(xiàn)對支出績效評價的組織體系、工作程序、對象與內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)、結(jié)果應(yīng)用等問題進行全面規(guī)范。目前，為了規(guī)范績效評價工作，一些試點省市在試點過程中制定了相關(guān)的辦法，但是這些規(guī)章制度并不完善，不僅對相關(guān)問題的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只涉及原則，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，而且其權(quán)威性也不高，規(guī)范性不強。我國的《預(yù)算法》、《審計法》等相關(guān)法律對財政支出的績效評價并沒有著力強調(diào)。由此看來，規(guī)章制度的不完善也是部門績效考核無法有序開展的重要因素。

跨期滾動預(yù)算的建立是預(yù)算績效評價的制度基礎(chǔ)。在預(yù)算績效評價對象多為跨期執(zhí)行的項目支出的情況下，將預(yù)算績效管理放入一個時間跨度較長、內(nèi)容相對確定的規(guī)劃內(nèi)，在明確的未來愿景和基于結(jié)果的目標(biāo)和戰(zhàn)略中編制的各部門預(yù)算，不僅有利于多年期項目績效目標(biāo)的設(shè)立及結(jié)果的評價，提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性、有效性和穩(wěn)定性，還能夠提高部門預(yù)算的約束力，更好地保障政府政策的連貫性。但是目前，我國尚未建立跨期滾動的預(yù)算制度，預(yù)算并沒有與“十二五”規(guī)劃等多年規(guī)劃緊密和實質(zhì)性的結(jié)合，多年期項目預(yù)算無法跨期進行項目評價，不利于部門跨期項目的績效考核，也使得年度績效信息對預(yù)算決策效率的參考價值大打折扣。

四、我國部門預(yù)算管理向績效轉(zhuǎn)型的路徑和政策選擇

（一）部門預(yù)算績效控制應(yīng)是漸進和分步驟的

隨著改革的深入，我國實施部門預(yù)算績效控制的環(huán)境日趨成熟，主要表現(xiàn)在：一是政府提高部門預(yù)算績效的意識增強。在我國，政府部門已經(jīng)開始重視績效預(yù)算管理，將績效控制的理念納入到政府預(yù)算改革框架中，近年來，財政資金使用重投入、輕效益的傳統(tǒng)觀念也已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變，財政部相繼出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》及《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，目的就在于強化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，提高財政資金使用效益，推進財政科學(xué)化精細化管理、完善公共財政框架體系。在中央部門推行績效管理的同時，地方政府各部門也在積極探索績效考評的方法，并開始實踐。這些都意味著我國的預(yù)算管理正在以部門預(yù)算為著力點，由表及里、由淺入深逐步將管理的重心由合規(guī)控制向績效控制轉(zhuǎn)型。二是部門預(yù)算績效控制的管理基礎(chǔ)逐步完善。部門預(yù)算編制及監(jiān)督的程序逐步規(guī)范；部門預(yù)算的透明度不斷提高，近年來我國各部門預(yù)算特別是 “三公”經(jīng)費的公開，不論是公開預(yù)算的部門數(shù)目，還是公開的及時性、細化程度、信息量、信息檢索難易程度等都取得了很大的進展；從人大、審計到社會的監(jiān)督體系不斷完善。這些都是預(yù)算績效控制得以推行的前提條件和執(zhí)行環(huán)境，也是預(yù)算法制化的基本條件，有利于政府的預(yù)算接受全方位的監(jiān)督，進而提高部門預(yù)算的效率。

但是如前所述，目前我國部門預(yù)算在合規(guī)控制方面依然存在很多問題，違規(guī)現(xiàn)象所涉及的范圍較廣、金額較大，我國部門預(yù)算合規(guī)控制基礎(chǔ)依然需要進一步完善，大幅增加部門在預(yù)算安排及調(diào)整上的權(quán)力和自由裁量權(quán)時機還不夠成熟。

縱觀國際上主要國家的改革歷程，績效預(yù)算控制在興起和實際推行的過程中，其模式具有多樣性，但相同的是都在合規(guī)控制的基礎(chǔ)上，經(jīng)歷了一段很漫長的過程，美國從最初的以合規(guī)控制為導(dǎo)向的分項排列預(yù)算到以結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算，歷時近百年；澳大利亞的績效預(yù)算改革歷時20多年，現(xiàn)在依然在進行中；以改革的激進、迅速著稱的新西蘭也耗時20多年，最終建立了比較完善的績效預(yù)算管理體系。這些國家都是以政府理念的轉(zhuǎn)變作為出發(fā)點，將管理思想由合規(guī)控制轉(zhuǎn)移到績效控制上，然后進行一系列的改革，并實施相關(guān)的配套措施，在實踐中不斷摸索，最終找到了適應(yīng)社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)算管理模式。上述分析也表明部門預(yù)算控制方式的轉(zhuǎn)型既是傳統(tǒng)預(yù)算管理理念和制度的轉(zhuǎn)變，也是預(yù)算方法和管理技術(shù)的轉(zhuǎn)變，會受到很多因素的制約，不能一蹴而就。因此，我國在轉(zhuǎn)型的進程中，也應(yīng)處理好合規(guī)和績效的關(guān)系，實現(xiàn)部門預(yù)算由合規(guī)導(dǎo)向到績效導(dǎo)向的“軟著陸”。

所以，我國目前應(yīng)在不斷完善部門預(yù)算合規(guī)控制的制度基礎(chǔ)，并在合規(guī)控制基礎(chǔ)之上進行績效管理，從而彌補單純合規(guī)控制的不足，以提高政府施政效率。即在做好部門預(yù)算合規(guī)控制的基礎(chǔ)上開始逐漸引入績效控制。

在績效控制的對象選擇上，應(yīng)先從社會關(guān)注度高且便于評價的項目支出入手，基本支出仍然以合規(guī)控制為導(dǎo)向。這是因為項目支出本身具有明確的支出目的和支出標(biāo)準(zhǔn)，其績效目標(biāo)、績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)也容易設(shè)定，是穩(wěn)步推進向績效控制取向轉(zhuǎn)型的最佳選擇。因此，首先應(yīng)選擇目標(biāo)明確，操作較容易，關(guān)系國計民生的項目進行試點。在項目支出的績效控制技術(shù)成熟之后，再推而廣之。

由此看來，我國現(xiàn)階段面臨的是實行合規(guī)控制取向的完善和績效控制取向的轉(zhuǎn)型并舉的雙重任務(wù)，在加強支出合規(guī)控制的同時向績效轉(zhuǎn)變。由易到難、循序漸進，分階段、分步驟改革，逐步將績效控制改革推向深入。我國于2011年發(fā)布的 《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》也要求預(yù)算績效管理要積極試點，穩(wěn)步推進。各部門要根據(jù)本部門、本地區(qū)的實際情況積極探索，優(yōu)先選擇社會公益性較強的項目和重點民生支出進行試點，并在此基礎(chǔ)上推進基本支出績效管理試點和單位整體支出績效管理試點，并最終實現(xiàn)財政綜合績效管理試點。

（二）建立科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系

部門預(yù)算的績效控制是一個從設(shè)定目標(biāo)、確定績效規(guī)劃、檢測績效過程到反饋績效結(jié)果的完整過程。而績效評價則是其中的一個環(huán)節(jié)，它是實施績效控制的手段和方法，是績效控制得以開展的必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要建立切實可行、全面具體的績效評價指標(biāo)體系。實行績效預(yù)算的核心是建立績效指標(biāo)體系，績效指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)政府行政結(jié)果的社會效益和經(jīng)濟效益、短期效益與長期效益的結(jié)合。具體來講，要從宏觀和微觀兩個角度設(shè)計，既要包括質(zhì)的指標(biāo)，也要包括量的指標(biāo)，在著重進行定量分析的基礎(chǔ)上，對一些特殊情況進行定性的主觀評價，使得評價能夠合理規(guī)范。其次，要注意量化分析的科學(xué)性。由于科學(xué)的定量分析評價指標(biāo)建立和分析結(jié)果的取得需要建立在基于一定時間區(qū)間的大量的抽樣調(diào)查和訪談以及相關(guān)數(shù)據(jù)庫建立的基礎(chǔ)之上，因此，應(yīng)在財政科學(xué)化、精細化管理的理念下，著手開展績效管理的相關(guān)基礎(chǔ)性工作，從而建立起一套具有部門業(yè)務(wù)特點的績效評價指標(biāo)體系。

（三）建立和完善績效管理的體制機制

首先，設(shè)定合理的績效評價程序和標(biāo)準(zhǔn)。績效評價工作結(jié)束后，須將評價結(jié)果與評價標(biāo)準(zhǔn)進行對比，來衡量項目的優(yōu)劣。因此，績效評價標(biāo)準(zhǔn)決定了評價目標(biāo)能否實現(xiàn)。績效評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)滿足下列要求：一是必須與績效評價目標(biāo)和指標(biāo)體系相匹配，盡量做到每一個評價指標(biāo)都有相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)。二是利用國際、國內(nèi)實踐中公認的標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)定，可以達到事半功倍的效果。三是應(yīng)當(dāng)促進評價結(jié)果的有效利用。各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的績效評估結(jié)果編制評估報告，政府應(yīng)當(dāng)充分評價和利用評估報告，對于沒有達到績效目標(biāo)的項目，要求部門說明原因，若項目可行，則要求部門制定完成績效目標(biāo)的計劃，若項目本身不可行，則要求部門終止該項目。對于可能影響績效目標(biāo)實現(xiàn)的原因，要求各部門予以預(yù)測和說明，并提出合理的對策。

其次，完善相關(guān)法律制度。完善的法律制度框架能夠為績效管理提供充分持久的制度保障。無論是建立一套績效評價體系，還是設(shè)計績效評價指標(biāo)，都只是基于技術(shù)的角度，但是如果沒有相關(guān)法律法規(guī)的強制與保護，僅依靠監(jiān)督等軟約束來保障，技術(shù)使用就很難確保穩(wěn)定和持久。雖然目前我國已經(jīng)有《預(yù)算法》、《審計法》等法律，但是還沒有將財政支出績效管理的問題納入，因此，應(yīng)通過相關(guān)法律的修改，將績效預(yù)算、績效評價等問題納入法律框架，并在條件成熟后制定績效評價的專門法律。同時，規(guī)范績效評價工作的行政法規(guī)和規(guī)章，用以規(guī)定績效評價實施的具體程序和方法，如更明確地規(guī)定其組織體系、管理流程及細則等，保障績效評價工作順利進行。同時，積極研究開始實施多年期滾動的預(yù)算制度。