“全口徑預算”績效監督問題思考

●劉明慧 崔 丹

預算績效監督是提高財政精細化水平，健全預算管理體系的重要環節。長期以來無論在理論研究還是實際操作層面，我國在財政監督方面，合規合法性監督多，績效關注少；在預算績效管理方面，側重于財政支出和財政資金使用效益的績效評價，對收入績效監督關注不夠，特別是從預算全方位、全過程的角度探討預算績效及其監督問題則比較欠缺，因而普遍存在預算約束軟化的現象。隨著政府職能外延的擴展及收支規模的不斷擴大，如何拓寬監督視野，積極開展績效監督，特別是從“全口徑預算”的視角進行考量，并把全部政府收支納入政府預算的規范管理與監督軌道，就成為當前深化預算績效管理改革與完善財政監督機制的重要課題。十八大報告在闡述政治體制改革時，提出要加強對政府“全口徑預算”審查和監督的要求，這進一步明確了財政監督工作新的發展方向和完善政府預算監督體系的著力點，從而有助于豐富財政監督手段與提升財政績效監督水平。

一、“全口徑預算”績效監督的衡量標準與指標設立

政府預算是配置政府資金的一種主要政策工具，也是社會公眾通過委托代理關系將資金由公共部門安排的體現方式，反映了政府治理和公共政策的理念。鑒于政府資金的公共性，決定了科學分配預算、有效引導資金流向、合理控制和約束資金使用是政府預算的基本功能。而其功能的履行又要求以績效為衡量尺度，強調政府從管理型政府轉變為服務型的責任政府，因而對預算績效的監督就成為切實提高資金使用效率和效果，改善現代政府效能和強化政府預算約束的重要管理手段。

全面性是政府預算編制的規范性原則，也是實施預算績效監督的根本性前提。換言之，政府預算管理應覆蓋到政府全部公共服務活動，政府收支信息能夠完整性的獲取。政府收支與政府職能具有密切的關聯性，我國目前市場經濟條件下政府具有市場監督、調節經濟、社會管理和公共服務的職能，相應的資金類型包括滿足政府自身正常運轉的稅收收入、特定事業發展和經濟建設的非稅收入、受托管理的社會保險資金、國有企業的經營性資金及政府貸款和擔保資金等。資金種類的復雜多樣性加大了預算績效管理和監督難度。

從我國目前預算監督的狀況看，仍有部分國有資本經營收入、地方政府債務性資金、社會保障專項資金，以及大量預算外和制度外收入沒有納入預算管理和監督范圍。這就需要在新的領域拓寬預算監督視野，建立一種能夠覆蓋所有政府收支的預算管理和監督模式，即包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的四位一體的“全口徑預算”體系來增強政府對財力的統籌調度能力，并將“全口徑預算”，置于立法機構和社會公眾的監督之下。預算監督權是現代民主政治體制的一個重要組成部分，如果立法部門不能完整地對政府收支進行有效監督，就會實質性地削弱立法部門的預算監督權。

預算績效有狹義和廣義之分，前者通常是指預算支出安排的效果，后者包括預算編制、預算執行與結果的全過程的效果，并通過一套科學、系統和完整的績效評價原則和指標體系加以反映。基于不同類型政府預算體現政府收支的內在目標和功能的差別，因而績效評價的原則和評價指標體系也應有所側重。從績效的本義來說，每類預算都應依據“3E”原則來衡量、監測和評價政府收支活動的效果。從預算績效的視角看，經濟性原則(Economy)是指在預算管理活動中建立有效的決策機制和資金優先安排機制；效率性原則(Efciency)是指財政投資項目取得預期的經濟效益；有效性原則(Effectiveness)是指財政資金使用符合經濟穩定目標與取得預期的社會效益。

除了依照這些共性原則建立預算績效評價與監督指標之外，更為重要的是應根據每類預算的特性，分門別類地強調一些評價標準和建立相關的評價指標（見下表）。

“全口徑預算”績效評價標準與指標

二、“全口徑預算”績效監督的著力點

“全口徑預算”涉及政府理財的所有活動，其預算績效監督的范圍非常廣泛，加之每類預算的管理規范化程度和改革進度存在差異，因此需要積極探索監督的切入點與準確厘定監督的重點。

（一）預算編制的績效監督

預算編制決定著政府收支活動范圍的界定和選擇，提高預算編制的質量是強化預算監督管理的一個關鍵性環節，是預算績效監督的源頭和首要階段。根據馬斯格雷夫的預算職能理論，在編制預算時，首先要根據社會資源配置狀況，決定財政收支規模和私人部門的比例，然后按社會平均所得狀況和調節改善目標，決定稅收規模和轉移支付的規模；最后估計技術發展和生產力增長趨勢，預測現行物價水平下未來供給的增加額，由此決定均衡條件下的財政支出。這一理論強調預算編制與財政職能的有機結合，也是預算編制績效的衡量標準之一。

預算編制績效強調資源配置的宏觀績效理念，要求在編制預算時訂立科學的績效目標，將目標作為預算編制的約束和參照系，并預測目標的實現程度和偏離程度，分析可能造成目標偏離的各種因素，坐實事前績效監督的基礎工作。預算編制績效監督的基本目標是實現預算編制的精細化、真實性和可靠性。預算編制應按經濟分類進行細化，項目均應細化至“項”，而不只是如現在一般細化至“款”，只有預算真正細化，才能改變粗放式編制模式，增強預算安排的準確性，縮小預算與決算的偏差，降低預算調整的隨意性，以及消除虛報預算和預留預算空間現象，“全口徑與預算”監督才有實質性意義。

在收入預算績效監督方面，應著力對稅收收入增長速度與稅制結構的合理性，收費收入增長的合規性，土地出讓收入增長的適度性，社會保險基金繳費收入增長的公平性進行科學論證和可行性安排。對國企利潤的收入預算安排而言，根據國家統計局的數據，2011年，我國國企總利潤達2643億美元。這一額度相當于中國中央政府支出的30%左右，績效監督重點應放在合理確定上繳比例和逐步提高上繳比例。

在支出預算績效監督方面，應重點考察以促進社會公平為宗旨的“三農”、教育、醫療衛生、社會保障和就業等支出的傾斜度，節能環保、保障性安居工程等重大支出項目的投入規模、土地出讓收入的支出用途，國有資本經營收益支出方向，社會保險基金的投資渠道的有效性和安全性。

（二）預算執行的績效監督

預算執行是預算落實的操作階段，預算執行的績效監督是預算編制績效監督的延伸。由于預算執行涉及面廣，影響因素的不確定性，因而是預算績效事中監督的關鍵環節，更加突出資源分配績效和資金使用的效率和有效性。通過對預算績效目標實現過程的監督，分析預算執行是否沿著績效目標的實現軌道發展，存在哪些重大問題和矛盾，引起的社會、經濟反應，找出實際績效狀況與應當達到的績效水平之間的差距。其績效目標是提高預算執行的合規性和透明性，加強預算約束力剛性，為預算管理按照預期目標順利運行提供根本性保證。為此，績效監督的突破口應緊緊圍繞財政資金的流向，重點放在以下5個方面：

一是收入預算執行的績效。重點是收入超收對經濟增長、收入分配的影響效果。1994年分稅制改革以來，我國扭轉了財政收入占GDP比重下降的局面，宏觀稅負水平不斷提高，財政收入超收也形成了基本趨勢。2011年我國財政總收入超過10萬億。從2004到2011年，國家財政收入以20%左右的平均速度增長。財政收入增長在保障政府履行職能需要的同時，也導致國民收入分配向政府過分傾斜的不合理格局，在很大程度上抑制了居民消費需求。因此，在收入預算執行中，要根據經濟發展與稅源的規模、結構做到應收盡收，避免一味為了超額完成預算而采取的收取“過頭稅”和不合理的非稅收入增長的現象。

二是民生性支出的績效。民生財政是解決我國現階段經濟社會發展中面臨的困境，完善公共財政的根本性要求。關于民生性支出績效的監督要著力從三個方面入手：一是支出執行的進度和資金的流向，提高支出執行的及時性和均衡性；二是隨著民生性財政支出規模的逐漸擴大，應注重從支出利益歸宿的角度考察各類支出的績效，從而保證財政民生支出的利益不發生扭曲性轉移，能夠真正落實到受益者身上和惠民項目上；三是要構建合理的基本公共服務均等化的指標體系，沒有評價指標體系，就缺乏了績效監督的尺度，并在很大程度上制約績效監督工作的開展。

三是中央財政專項轉移支付資金的績效。自分稅制改革以來，地方對中央專項轉移支付依存度逐步提高，專項轉移支付占中央轉移支付的比重較高，項目類型多樣化。這方面的監督應重點考量科技專項、建設專項、事業性專項和政策性專項的支出績效，確保專項資金按專款專用和提高使用效率，并對項目的持續影響力，以及對經濟發展和社會事業發展帶來的直接或間接效益進行評價，從而切實發揮專項資金在基本公共服務均等化中的功能。

四是土地出讓收入使用績效。隨著我國城鎮化的加速推進，土地出讓收入日益成為城市公共投入的資金來源。據統計，2007-2010年全國各地區土地出讓收入占地方財政收入的比重分別為32.2%，36.3%，45.7%，74.1%。對土地出讓收入使用績效的監督應合理確定用于城市基礎設施建設和民生性支出的比例關系，土地增值收益在農民、開發企業和政府之間的分配結構，特別是拆遷補償中農戶補償金的足額落實、相關社會保障補助的及時發放情況。

五是國有資本經營預算支出績效。我國自2007年實行國有資本經營預算以來，2012年首次對2008-2011年安排的 “國有經濟和產業結構調整”、“兼并重組”、“技術創新”、“節能減排”四類支出項目開展績效評價。這既有利于完善國有資本經營預算制度，也為國有資本經營預算支出績效監督進一步明確了方向。今后國有資本經營預算支出績效監督應在對這四類支出績效重點監管的基礎上，不斷擴展和覆蓋所有的支出項目，進而提高國有資本經營預算的宏觀績效和微觀績效。

三、“全口徑預算”績效監督機制的構建

當前，我國的預算績效管理工作仍處于起步階段，預算績效管理試點面偏小、范圍偏窄、進展不平衡。績效監督在很大程度上還處于不斷探索完善之中。為了強化“全口徑預算”的激勵約束作用，必須準確把握績效監督特點，逐步建立法律完善、程序規范、立法機構健全、方式方法合理的績效監督運行機制。

（一）完善《預算法》，增強績效監督的權威性

市場經濟發達國家預算監督的最大特色是以法律、法規形式規范預算行為，預算管理和預算監督具有完備的法律法規作為依據，并規定了嚴密的、可操作性強的處罰條款，法律約束性很強。我國《中華人民共和國預算法》（簡稱《預算法》是1995年實施的。隨著我國公共財政框架的建立，以及2000年以來實行的一系列預算管理改革，現有的《預算法》在規范預算管理方面的系統性和針對性已大大削弱，特別是《預算法》中沒有涉及績效監督的條款，有關財政績效監督主體、組織實施、工作程序、財政資金分配和使用效果的責任追究、跟蹤問效等方面均沒有相應法律規定。因此，重新修訂的《預算法》中應加入“全口徑預算”績效監督的相關條款，形成實質性的績效監督的法律依據和制度化保障，從而增強《預算法》的完整性、預算編制的科學性以及預算管理與效果的匹配性。

（二）規范立法監督職權，提高績效監督的權威性

預算監督權是立法機關的基本權力之一，并且貫穿于預算管理的全過程。

長期以來，我國立法機關只行使審議、批準國家預決算報告的權利，人大對預算的否決權與修正權，以及預算監督過程中的具體權力卻沒有明確規定和有效履行，因而使人大預算監督往往處于柔性狀態。我國“全口徑預算”的推行對納入人大預算監督的政府收支范圍和明細程度提出了更高的要求，鑒于“全口徑預算”的綜合性，需要拓展人大預算監督的縱深范圍，明晰人大內部機構的監督職責劃分，形成分工明確、相互配合的預算監督機構體系。

首先，改變機構設置過于籠統和粗線條的現狀，在現有人大財經委的基礎上，根據“全口徑預算”的全方位要求，分門別類設置預算委員會，還可以按照預算支出的功能，對預算影響大的類別，如教育、醫療衛生、社會保障、農業等設置專門委員會，進行專門化和深入化的績效監督。其次，明確不同預算績效監督的主體層次性。中央公共預算和地方公共預算分別由中央和地方監督，國有資本經營預算主要中央監督，政府性基金預算主要地方監督，社會保險基金預算則應由中央與地方共同監督。最后，增強預算績效監督人員的專業素質和工作能力，為預算績效監督提供有力的人力資源保障。

（三）健全反饋和運用機制，加強績效監督的指導性

績效監督的核心是科學、客觀、全面地反映預算安排和預算執行的實際績效狀況，從而為被監督主體下一年度財政預算安排的改進提供重要參考和預算績效提高的方向。為此，首先要建立績效監督報告制度，通過規范報告的基本要素，客觀、公正地反映被監督單位的整體預算績效情況，并將績效報告連同預決算一同上報人大，加強人大對預算績效的審查作用。其次，使績效監督工作的成果得以充分運用。積極及時地將績效監督成果反饋給相關單位和責任人，使其在預算分配偏差調整、完善績效標準、健全績效管理制度，實現績效改進目標方面發揮預警、制約和指示作用。最后，對績效監督反饋結果的落實情況進行跟蹤回訪，進一步落實績效問責制，促進被監督單位在預算管理中不斷自我完善。

（四）選擇科學的方法，突出績效監督的有效性

績效是相對概念，績效狀態是通過一系列方法評估得出的。開展績效監督的方法較多，如成本收益法、最小成本法、歷史比較法等。在具體運用時要根據監督對象的具體情況及其所具備的條件，如每項收支的性質、成本收益的類型與可量化程度選擇適宜的方法。對于基本支出，由于經濟收益難以直接或間接衡量，可以采用最小成本法；對于項目支出，其直接或間接收益成本便于衡量，宜采用成本收益法；對于管理基礎比較好，便于有關數據的收集和同一性質的連續性項目，運用歷史比較法對項目不同歷史時期的績效進行比較；對于廣泛存在、數量較多、性質相同、內容相似的一類或一款的支出項目，可以運用橫向對比和綜合排序的方法。

（五）建立地方投融資預算，硬化績效監督約束性

財政投融資預算是與其他預算收支相區別，安排和規范融資和投資資金的專項預算。受政府主導的、投資驅動的經濟增長方式影響，我國政府投資一直是作為實施積極財政政策的首選手段，造成政府投資規模和增長速度呈不斷加劇的勢頭。從地方政府投融資的渠道看，其投資資金來源主要是土地收入、以土地財政抵押的地方投融資平臺的借款、以及政府擔保的銀行貸款，投向主要是基礎設施和公共工程項目建設。由于資金來源管理的不規范和透明度低，造成資金使用的隨意性大，項目缺乏可行性論證，投資失控、盲目投資、低效和無效投資等問題普遍存在，進一步加劇了地方政府債務風險的積累。為了化解地方財政可持續的潛在危機，應以重點項目為突破口，建立規范的地方投融資預算，對各種形式的地方債務規模的合理性進行績效監督，對投資項目的必要性、可行性進行綜合評價，對項目實施的績效進行多維度監督，包括短期績效與長期績效，經濟績效與社會績效、節約能源績效和環境績效、直接績效與間接績效等。