我國財政績效監督理論構架與制度建設

●張 明

財政績效監督是近50年來隨成熟市場經濟國家普遍關注政府支出績效和推行新公共管理改革產生的。一般認為，財政績效監督是通過財政支出績效評價，對財政支出和相關政府活動實行的全程監督，目的是實現相關政府活動的經濟性、效率性和有效性(3E)，是在傳統合規性財政監督基礎上發展起來的以績效為中心的新型財政監督。在我國倡導“民本”、關注“民生”、實行服務型政府和公共財政條件下，探明財政績效監督的理論與制度構架，對拓展我國財政監督理論與實踐，充分發揮財政監督在推進公共財政體制完善，規范市場經濟秩序，確保財政宏觀政策執行，提高財政資金效益，提高政府績效管理水平，實現黨的“十八”大提出的戰略目標等具有重要意義。

一、財政績效監督的理論構架

財政績效監督理論是財政績效監督制度的基礎，是客觀描述財政績效監督基本屬性或特征的概念邏輯體系演繹與歸納。財政績效監督基本屬性及特征主要如下：

（一）財政績效監督的績效優化屬性

績效(或效用)原則不僅是人類生存發展的最高準則，也是自然界進化的最高準則。牛頓在《自然哲學的數學原理》中指出，物理學家們說自然界不會作任何無用功，無用功越多，其存在意義就越小；因為自然是祟尚簡約的，不會浸淫于不必要的原因。

財政績效監督主要是監督財政支出及政府活動績效并促進其優化。財政績效監督在財政支出績效評價業務執行過程中形成，財政支出績效評價標準是財政績效監督的具體業務內容。財政支出績效評價標準主要包括成本——效益(投入——產出)分析、目標——結果比較、標桿評價、最低費用等。其中目標——結果比較和標桿評價直接評價財政支出及政府活動績效，如我國的GDP增長率、社會保障覆蓋率、人均綠地面積等政績指標評價和近年的 “大學排行榜”評價等。成本——效益(投入——產出)和最低費用選擇方法，則通過成本與效益比較或選擇最低成本來確保效益優化，如各類基礎設施支出項目的可行性研究報告就是成本——效益(投入——產出)的基本評價，可用于監督政府相關基礎設施支出及項目；而失業率控制、低保標準等基本就是最低費用選擇，可用于監督政府職能底線及履職水平。

財政績效監督通過財政業務績效及相應政府活動績效監督評價，一是直接對所監督財政業務和政府活動產生相應的監管和績效提升作用，即通過相關監督部門的績效監督業務執行，產生直接的、具體的、局部的、微觀的財政監督效果。二是通過相關財政業務、政府活動的績效監督，間接地、整體地、宏觀地提升轄內社會績效和整體的社會績效，從而更充分有效地監督、檢驗和評價市場經濟條件下，各級政府及財政的轄內資源配置、收入分配和穩定經濟的履職情況，以及充分有效地評價各級政府及財政的轄內充分就業、經濟增長和物價穩定目標的實現程度。如下圖1所示：

圖1

（二）財政績效監督的成本控制屬性

成本控制原則自作坊生產時期就開始影響生產經營及管理，到工廠生產時期至現代，基本成為決定生產經營及管理競爭、發展和衰敗的基本準則。在現有財政支出績效評價標準中，具有直接成本控制作用的主要是成本——效益(投入——產出)分析和最低費用選擇方法，而目標——結果比較和標桿評價是間接監督財政支出及政府活動績效。

成本——效益(投入——產出)分析績效監督，具體包括確定績效目標、列舉成本——效益(投入——產出)、測算成本——效益(投入——產出)、測算貼現成本——效益(投入——產出)、選擇決策標準和結論等步驟及內容。成本——效益(投入——產出)績效監督通常可直接用于公路、橋梁、電站、能源開發等效益有形且可計量和貨幣化的經營性政府支出，從現代績效角度講，上述政府支出除直接計量的有形成本——效益外，還應考慮這些支出及項目的間接成本或機會成本，如相關的資源成本——效益、環保成本——效益和對相關項目影響的成本——效益。如這些支出及項目是否計入資源耗費和環境破環等長期成本，高鐵建設是否計入相關高速公路和航空線路效益降低或虧損等。成本節約、成本有效性分析等方法，通常用于績效難以貨幣化和計量的公共性、社會性和長期性支出及項目的社會成本和社會效益估算評價，如教育、文化、衛生、社會保障、扶貧、社區建設、國防軍事等。

最低費用評價標準，主要適用于教育、文化、衛生、社會保障、扶貧、社區建設、國防軍事等，成本能計算、績效無法貨幣化的支出及項目。具體內容：一是按目標定方案，二是將有形費用貨幣化并貼現求和，三是按排序選擇費用最低項目。最低費用評價監督特別應注意備選方案所實現目標的一致性和相近性，如有差別則應考慮相應成本費用項目。

目標——結果比較評價和標桿評價大致相近，目標——結果比較評價是通過支出項目實際結果與預定目標比較，標桿評價是以同類項目為范例(“標桿”)的比較(日常生活中的“人比人”、“事比事”)。主要適用于教育、文化、衛生、社會保障、扶貧、社區建設、國防軍事等，過程復雜且控制難度大、不可預見費用多且成本——效益難計量和不易貨幣化的支出及項目。方法通過有關支出及項目的目標——結果比較，雖然可間接實現相關政府支出及項目的成本費用評價監督，但實際中往往容易被忽視。如現行的GDP增長率、社會保障覆蓋率、人均綠地面積等政績指標評價和近年的“大學排行榜”評價等，評價者及社會普遍關注的是上述指標結果排序，往往忽略這些指標排序所付出的資金、資源、環境、社會等有形或無形、短期或長期的成本。標桿比較亦是所選“標桿”在性質、規模、時間、環境、歷史背景等方面的一致性、趨同性和可比性往往被忽略，如近年“大學排行榜”評價所引發的大學比較問題，就是評價條件的可比性被忽略。因此，重視目標——結果比較和標桿比較評價間接的成本控制屬性在績效評價中的運用，不僅是績效評價亟待解決的問題，而且是財政績效監督面臨和亟待拓展的問題。

（三）財政績效監督的社會參與屬性

社會參與式管理是近年來成熟市場經濟國家新公共管理改革的重要內容，也是信息化時代社會(或公共)管理發展的基本趨勢。財政績效監督的社會參與由財政支出績效監督所采取的專家評價和社會公眾評價方式決定。

專家評價是聘請相關領域專家通過通訊、小型會議、評審組、實地調查等方式，參照擬定的評價內容、書面意見表、會議議題和評價具體指標體系等進行評價。專家評價的特點是權威性，評價監督效果主要取決于專家及其評價的無偏性和客觀性。

社會評價是通過問卷、口詢、座談、觀察等方式，對一定社會公眾抽樣獲取相關評價數據和信息。社會評價通過一定量社會公眾參與，能避免專家評價的個人化不足，但社會評價的總量性、全面性，以及相關抽樣數據和信息的統計處理，是財政績效監督業務技術的難點。

財政績效監督的專家評價和社會評價方式，開創了一種相對社會化、公眾化、公開化的且有可控性的“第三方”監督機制。第一，由相關專家(含非財政部門和學界)和一定量社會公眾作出評價，不僅保證評價的社會化和公眾化，而且也實現了評價監督的公開化和透明化。第二，專家評價和社會評價均由財政監督部門組織實施，這種社會化、公眾化、公開化、透明化均在組織實施部門管控之中，不致引起不必要或不合時宜、地宜條件的負面效應。第三，財政績效監督的社會參與度與傳統財政監督、審計監督甚至人大監督相比，具有范圍廣、涉面寬、深入具體、根本且有內控性等特性；既能避免傳統財政監督“自己監督自己”的悖論，又能突破審計監督的行政監督局限，以及人大監督的相對形式化等局限；有效地建立起由財政監督部門管理實施的，相關專家和社會公眾作為“第三方”具體經辦的社會化、公眾化政府績效監督。

根據上述分析，概括財政監督類別及結構比較如下：

圖2

二、我國財政績效監督制度建設

在績效優化普遍深入個人行為和市場配置的今天，我國財政績效監督制度建設關鍵是建立財政監督績效觀念保障機制，確保財政監督績效優化性、成本控制性和社會參與性的具體實施。因此，如何將績效及優化觀念運用于公共管理與服務業務技術，并形成績效及優化實施結果，是我國財政績效監督制度建設應當重點解決的問題。具體措施是建立以分類績效評價為基礎的業務工作方式，配備或儲集熟悉精通分類項目績效評價技術業務人員，建立并形成分類明確、完善、具體的績效評價監督依據，流程規范完整、內容全面具體的績效評價監督業務，技術全面、過硬的財政績效監督隊伍等的財政績效監督系統及運行機制。

（一）完善財政績效監督業務制度體系

完善的財政績效監督業務制度體系，是以財政績效評價為基礎的包括績效預算和績效審計的業務制度體系。

1、完善現行財政支出績效評價制度體系，推進分類財政支出績效預算編制。我國現有財政支出績效評價制度是1980年代末隨國外政府績效評估興起產生的。1988年財政部對文教行政專項資金實行追蹤反饋責任制；1992年財政部制訂《社會文教行政經費使用考核辦法(試行)》，一定程度體現了我國財政支出績效管理與考評的初期思想和觀念；2000年財政部安排湖北省試點行政事業單位預算支出績效考評；2002年在全省范圍擴大試點，同時湘、豫、閩等小規模試點預算支出績效考評；2003年財政部頒布《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》，制定績效考評工作、技術和行為規范、考評報告文本等；2004年財政部頒布《中央政府投資項目預算績效考評工作指導意見》。2005年18個省級在政府預算草案中提出預算績效考評目標，財政部預算司制定《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》；2009 年財政部頒布《財政支出績效評價管理暫行辦法》；2011年財政部更新《財政支出績效評價管理暫行辦法》。

我國現有財政支出績效評價制度在評價對象、內容、績效目標、評價指標、評價標準(含評分值參考)和方法、績效評價組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結果及應用等方面雖已基本確立并具體化，但仍存在籠統、一般化和缺乏對具體財政支出的分類指導等不足。如雖明確規定財政支出績效評價對象為財政資金(含部門預算資金和財政轉移支付)，但卻缺乏財政基本支出及其日常人員支出和日常公用支出，日常公用支出及其公務支出和業務支出，項目支出及其采購支出，采購支出及其大型建設支出和一般商品勞務支出等的績效評價依據、評價內容、評價指標等，明確具體的業務內容和操作規范。因此，有必要進一步建立分類財政支出績效評價制度。

建立分類財政支出績效評價制度，不僅有利完善現行財政支出績效評價制度體系，而且有利促進分類財政支出績效預算實施。因為，分類財政支出績效評價與分類財政支出績效預算相輔相承，猶如財政支出績效的“兩個聯動輪子”，相互推進并共同促進財政支出績效提高。目前理論上對分類編制政府采購預算、項目支出預算和政府基本支出預算等已有討論，可以說分類財政支出績效評價制度建立之時，基本就是分類財政支出績效預算編制之日。

2、實行績效審計及報告制度。績效審計在理論與實踐上相對成熟，現行審計制度及業務已初步具有相應規范。須進一步改進的是在現有審計中充實、完善績效審計內容，以及建立獨立、完整、系統、全面的績效審計報告提交制度。績效審計是審計分類及明細下的財政績效評價，可選擇性或針對性地印證、補充財政支出績效評價和績效預算。

（二）逐步建立并推行公共管理與服務項目成本——效益分析制度及業務

成本——效益分析的核心主要是控制成本，成本核算控制是機器工業興起后生產經營管理的根本問題。二戰后，隨著部分公共品供給的商品化和市場化，成本——效益分析也開始逐漸運用于公共管理與服務項目核算控制。由于公共管理與服務項目效益的社會性、無形性和長期性，以及貨幣化和計量的困難性，成本——效益分析運用時通常是在項目的社會、經濟目標大致或相對明確的前提下，主要用于核算控制項目總成本。因而，成本——效益分析在公共管理與服務運用中也主要是核算控制成本。因此，只要在明確分類公共管理與服務項目供給全過程的基礎上，明確分類公共管理與服務項目全過程的成本對象、成本動因和成本期間等成本結構，就可以建立分類公共管理與服務項目的成本預測、評價業務制度，建立公共管理與服務項目的成本——效益分析業務制度。

從目前我國公共管理與服務項目采取財政或公共部門基本不直接控制成本和部分直接控制成本的管理方式看，公共管理與服務項目成本——效益分析可分類處理。對財政或部門不直接控制成本的項目，主要是經項目庫管理并實行項目預算的項目支出類，如各種基礎和市政設施購買項目等，這類項目招標后成本控制主要有市場經營承包負責。財政或公共部門的成本——效益分析業務，主要是招標工程造價及預算和項目長期的社會、經濟和環評分析，通常由財政或相關部門組織社會中介(如會計和審計師事務所、相關咨詢機構)和相關專家、學者等“第三方”實施，制度建設上屬社會參與及組織管理方面的問題。

財政或公共部門部分直接控制成本的項目主要是各類經費支出，如人員費、公務費、業務費，以及更明細的諸如“三公經費”在內的會議費、差旅費、燃修費、招待費等。建立經費成本控制、評價制度，雖然是目前國際新公共管理面臨的普遍難題，但參照國際經驗并結合我國推行部門預算改革以來的實踐成果，我們至少可參照國家現行行政事業單位人員工資區類(6類)標準，建立相應的業務支出標準體系制度規范。一是以公共部門作業的成本對象、成本動因為依據，運用作業成本法 (Activity-Based Costing)建立部門業務支出標準體系，具體包括日常公用經費中的公務費、業務費、會議費、差旅費、燃修費、招待費等支出的業務標準制度規范。二是通過核實、調整基準定額，完善健全相應的業務支出基準定額規范。一些部門經費通常是相對固定的，如部門基本支出中人員支出占日常公用支出比例、公共部門人均經費額、教育部門的學校生均經費額、衛生部門的醫技人員人均經費額和病床平均經費額、部門人均招待費和人均會議費、單車燃修費等，可運用歷年平均數調整后形成相應基準定額。

（三）建立并推廣社會參與評價制度及業務

局部的社會參與財政監管，在我國已實施10多年，盡管不同級次、不同地區的財政監管社會參與度各不相同，但公共管理與服務評價、監督的社會參與的主趨勢比較明確。建立并推廣社會參與評價制度及業務，要求各級財政在現有的研究、院校、決策、執行等范圍的社會參與實踐基礎上，總結實施經驗、豐富充實人員、規范作業流程、固化業務內容、建立完善制度。如一些地方現行的政府預決算審查咨詢員、人大預工委特聘專家、部門決策咨詢專家組、重大或專項課題研究組等制度，已基本形成相當程度的公共管理與服務評價、監督的社會參與，各級財政在此基礎上建立相對固定化、一般化的制度及業務規范，業務工作和組織建設上可行性較高。

（四）推行財政績效監督組織制度建設

上述分析表明，財政績效監督的宏觀、微觀作用與效能都是巨大的，這也間接表明國際新公共管理改革推進的緣由。同時，財政績效監督所需的制度、業務技術和專業人才較高。原財政部監督檢查局長耿虹(2006)就認為，就財政監督而言，無現成經驗可借鑒，無成熟做法可照搬，在我國實施困難不少。要解決上述問題首先就是解決 “做事的人”的問題，即組織制度建設問題。

財政績效監督是一項業務技術含量高的工作，組織制度建設關鍵是專業人才隊伍建設。從目前起步階段看，專業人才隊伍建設主要是專業人才選拔與儲備。根據財政績效監督業務技術特點，財政績效監督專業人才主要分為公共管理服務項目成本——效益分析、評價、控制人才和社會參與評價、監督組織管理人才。從頂層或總體設計考慮，財政績效監督組織建設可逐步重點展開以下工作：

一是明確財政績效監督具體由各級財政監督部門管理執行。機構設置可在現行財政監督部門下設一級績效評價監督機構，財政績效評價監督機構下再設項目支出績效評價監督機構和經費支出績效評價監督機構。

二是根據近年項目庫管理及項目支出規模，商請本級政府編制辦解決健全完善項目支出績效評價監督人員編制問題。具體可根據項目庫及項目支出管理流程、業務量、工作量等并考慮發展趨勢，設置職責、崗位和編制人數。

三是在現行項目支出績效評價基礎上，分步有序地全面、深入推進項目支出績效評價工作，并逐步增加相關監管督促的增績增效建議與措施，低調、務實、有效地推進財政績效監督制度建設與實踐。

四是多渠道、全方位地充實、提高財政績效監督隊伍業務技術力量。如通過考核、培訓方式，選拔政府財政和其他部門、社會中介機構(會計和審計師所、相關投資咨詢機構等)和相關企業在職人員，以及應屆本科、碩士、博士畢業生等。

五是建立健全財政績效監督評價咨詢專家庫，選用閱歷豐富、能妥善應對和處理相關社會問題的管理者，負責財政績效監督評價咨詢專家庫建設及相應的社會評價組織管理工作。所選專家除考察、檢驗其業務水平外，還應酌情社會關系簡單，以確保專家敬業、執著以及評價客觀、公正。