開征水資源稅的探索（上）
——中國應對水資源問題之策

文 邱 峰 中國人民銀行鎮江市中心支行

隨著工業化不斷推進，水資源供需矛盾日趨明顯，已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸，而稅收手段則成為保護水資源的重要方式。水資源稅在我國具有悠久的歷史，始見于漢代，灌溉水稅是其突出的表現形式。當前，甘肅等省擬將地下水、地熱水等水資源征收水資源稅，意味著新一輪資源稅改革走向縱深。應盡快將水資源全面納入資源稅征收范圍，逐步對各類水資源征收資源稅，通過價格杠桿促進水資源的節約、保護和合理利用，實現國家“三條紅線”目標。

1 開征水資源稅的理論基礎

資源稀缺論認為自然資源總是稀缺的，水資源若開采使用強度超過了其承載能力，也會變為可耗竭性資源。資源的價值論要求對水資源的納污資源和使用資源的使用都必須是有償的，應遵循污染者付錢和利用者補償原則。外部性理論解決的是水資源負外部性（浪費和污染）問題，通過征稅將其產生的負外部性內在化。可持續發展理論認為市場機制不可能完全解決其要求的效率與公平，必須輔以其他手段，稅收的作用不可替代，以平衡當前和未來的利益，糾正水資源的市場價格和社會成本定價之間的差異，維系代際公平。絕對地租論要求對所有水資源使用者課征水資源稅；而級差地租論則要求實行差別稅率，是由于水資源存在態勢、豐度等不同以及時空分布不均勻等現狀。

水資源稅就是建立于上述一系列理論基礎之上，從經濟上制約開采者和使用者的浪費和損害行為，實現保護水資源的目標。

2 開征水資源稅的現實意義

2.1 全球淡水資源有限

根據地球水資源總量示意圖顯示，若將地球上所有的水都收集起來，直徑只相當于上海到重慶的直線距離的“水球”；若將無法直接飲用的海水、咸水湖等抽走，“水球”的直徑僅相當于從上海到杭州的直線距離。如果發生較大程度的氣候變化或嚴重的污染，現有的淡水資源也將“覆水難收”。

目前農業用水在全球淡水使用中約占70%，預計到2050年農業用水量還將在此基礎上再增加約19%。過去50年中，地下水抽取量已增加兩倍，由于部分儲水層的地下水無法更新，已經到了危險的臨界水平。第六屆世界水資源論壇發出警告，當今世界仍有20億人喝不到干凈水，每年有上百萬人喝了臟水而患病死亡。

2.2 我國水資源現狀不容樂觀

（1）水資源短缺且分布不均。我國水資源總量位居世界第6位，而人均只有2100立方米，僅為世界平均值的28%，約為日本的1/2，美國1/4，俄羅斯的1/12，加拿大的1/58，被列為世界上十三大貧水國之一。預計2030年我國人均水資源將降至1700～1800立方米，需水量接近可開發利用量。全國669個城市中，有400個缺水，114個嚴重缺水。全國年平均缺水量達500多億立方米，每年因缺水給工業、農業造成的損失分別達到3000億元、2000億元。

我國水資源分布東南多、西北少，相差懸殊。南方的四大流域擁有全國81%的水資源；而北方僅占19%。同時，我國水資源分布不均還體現在干旱和洪澇災害上。南方多雨，北方少雨，南北方各地年最大降水量與年最小降水量的比值相差較大。

（2）水資源利用率低，過量開采地下水。我國每萬美元GDP用水量是世界均值的4倍，高于巴西、俄羅斯，是美國的9.8倍，日本的25倍。我國工業用水的重復利用率僅為55%左右，而發達國家平均達75%～85%。農田灌溉水有效利用系數僅為0.50，而世界先進水平達0.7～0.8。

同時，全國各地過量開采地下水十分普遍，并以每年25億立方米的速度增加。黃河流域開發利用程度已達到76%，淮河流域53%，海河流域則超過100%。地下水超采導致了地下漏斗、地裂縫；引發了巖溶塌陷、海水入侵、土壤鹽漬化；西北部分地區出現了植被退化、土地沙化、荒漠化加劇等現象。全國地下水超采區有400多個，已形成大型地下水降落漏斗100多個，面積達15萬平方公里；全國70多個城市出現了地面沉降，上海、天津、太原沉降超過2米。

（3）水體污染嚴重，突發水污染事件時有發生。2011年全國廢水排放量達652.1億噸，特別是農業生產由于長期超量投入農藥、農膜、化肥等化學品，水質下降嚴重。全國地表水水質總體為輕度污染，水功能區水質達標率僅為46%。適宜開采或飲用地下水地區，每平方千米年均可開采資源量已由15萬立方米降至6萬立方米。2010年，38.6%的河床劣于三類水，三分之二的湖泊富營養化。2010年，對全國182個城市的4110個地下水水質監測點監測結果表明，較差、極差級占57.2%。據世界銀行的統計，我國每年大氣和水污染的經濟損失估計大體占GDP的3%～8%。雖然我國水污染治理成效顯著，2011年城市污水處理率達82.6%，但突發水污染事件時有發生，“太湖藍藻事件”便是一個深刻教訓。

3 國外開征水資源稅的主要做法及經驗

3.1 主要做法

（1）俄羅斯的水資源稅包括使用地下水資源稅、開采地下水的礦物原料基地再生產稅、工業企業從水利系統取水稅、向水資源設施排放污染物稅等四種類型。稅收專用于水資源的保護和開發，有效地提高了水資源的利用效率。水資源稅的納稅人為所有的水資源使用者，包括不取水而使用水利設施者。排放含有超標有害物質的污水，以及超過限額排放符合質量標準的污水，都要按提高的標準征稅。但是，在屬于自己的或租賃的地段開采地下水用于自身需要的地段所有者，免征水資源稅。

（2）德國沒有水資源稅的統一規定，州政府在制定地方性水資源稅費政策時有很大的自由度。巴登-符騰堡州水資源稅政策規定，年取水量低于2000立方米的企業和個人無需交納水資源稅，年取水量介于2000立方米到3000立方米的企業和個人按50%計征，以及其他一些無需取水許可的取水的免稅行為。取用地下水的稅率普遍高于取用地表水的稅率。對于一些耗水量巨大的生產企業，政府會給出一些稅收折扣以減輕企業負擔。水資源稅中的一部分用于補償農民出于保護環境在土地利用方面的限制。

漢堡州僅對取用地下水資源者征收水資源稅，只有當實際取水量超過許可授予的取水量時，稅率才按實際取水量來計稅。對取用水質好的地下水比取用含氧較高的淺層地下水要交納更高的水資源稅，而公共供水取水的稅率一般低于其他取水的稅率。廢水污染稅的納稅人是直接排放廢水的單位，其稅率視廢水的有害性而定，廢水納稅按有害單位計算，并有數量上的規定。在評估有害性時，對測量設備有害性的規定與當時的科技水平相符。

（3）荷蘭是世界上最早開征水資源稅的國家，包括地表水污染稅和地下水稅。其目標：一是節約地下水，對取用地下水征收更高的稅，縮小地表水與地下水之間的成本差異；二是增加國家財政收入，擴大稅基。地下水稅對飲用水企業稅率為每立方米0.34荷蘭盾，其他單位和個人每立方米0.17荷蘭盾，其稅率不到飲用水成本的1%。水資源稅的優惠措施：采用加速折舊與研發資助相結合的辦法，推動減污新技術的產生和推廣；在取水中或取水后回滲或回排的，可從地下水稅中抵扣；緊急情況下的取水、灌溉取水、施工用水以及因為環境原因進行的少量的取水不需繳稅等。

荷蘭共有30個水資源管理委員會，各管理一個水資源保護區域。水污染稅主要為水的凈化提供資金來源；地下水稅主要用于地下水管理的研究和成本補償。地表水污染稅根據排放物質的種類和數量來征收，實踐中是按照排放的耗氧物質和重金屬的量來征收，其稅率在不同的水資源保護區域各異，取決于凈化的處理成本。

（4）法國水資源稅具有一定的強制性和宏觀調控功能，反映了科技研發費用，環境損害回收、排污處理成本等。法國向所有抽取水資源（地表水或地下水）和消費水資源的單位和個人征收水資源稅。水資源稅的稅基是抽取和消費的地下水以及地表水的數量，稅率取決據水的類型和取水的地理位置不同，實行地區差別稅率。同時法國開征了水污染稅，所得收入用于改造和完善污水處理廠的設備。法國對投資環境保護的支出給予稅前扣除的優惠。

3.2 相關經驗

一是專款專用。俄羅斯水資源稅專用于水資源的管理與開發；法國水污染稅用于改造和完善污水處理廠的設備。二是稅率差別性。法國水資源稅因地制宜的設計稅率；荷蘭水污染稅因水資源保護區域的不同而實施不同的稅率。三是賦予地方制定的權利。德國州政府在制定地方水資源稅時有很大的自由度。四是稅率計算方式合理。德國對有害性進行科學有效的評估。五是加強部門協作。俄羅斯水資源稅由稅務機關征收，還與有關部門的配合。六是合適的征收標準直接影響水資源稅效用。荷蘭地表水污染稅效果明顯，地下水稅效果不明顯。七是課稅對象明確。德國只對直接排入水域中的廢水征稅，對排入污水處理廠的廢水不征稅。八是德國地下水稅率高于地表水稅率等。

未完待續……