我國城市化發展及其對府際關系的影響

◎ 寇大偉

一、我國城市化發展進程

（一）城市化概念

城市發展可以分為兩個階段，第一階段是傳統城市化階段。在這一階段人口由農村向城市集中，城市由小城市到中等城市，再發展為大城市，逐級遞進。城市空間結構的主要形式是單核城市的獨立發展，城市周邊地區（主要指郊區）在城市帶動下發展，多較遲緩。第二階段是“新城市化”階段，也是“大都市區化”的階段。在這一階段，郊區化成為拉動城市進一步發展的主導力量，從單核到多中心，從城市到大都市區，從城市體系到大都市連綿帶，從城市與郊區的此消彼長博弈關系到共生共榮的依存關系。即城市化地域范圍不斷擴大，區域一體化色彩濃厚。①

1950年，鄧肯在《大都市與區域》中首次引入“城市體系”，我國通常譯為“城鎮體系”的概念，至今仍然被廣泛使用。城鎮體系指的是在一個相對完整的區域中，由不同職能分工，不同等級規模，聯系密切、互相依存的城鎮組成的有機整體。實際上，城鎮體系更多考慮的是城鎮之間等級、規模和職能的關系，是城鎮的有機結合體，它不一定要求達到一定的城鎮密集度，而城鎮密集區雖然也注重聯系性、層次性和動態性，但它更強調一定范圍內高密度、高城市化水平的區域。

我國對于城市化的定義是：“城市化（城鎮化）通常是指人口向城市地區集中和農村地區轉變為城市地區（或指農業人口變為非農業人口）的過程。這一過程使城市數目增多、各個城市人口和用地規模擴大，從而不斷提高城市人口在總人口中的比重。因此，城市人口比重增大是城市化的一個重要標志，城市化也包括居民生活方式的變化”②。這一對城市化的定義是與城市化發展階段中第一個階段相吻合的，也就是說我國的城市化正處于傳統城市化階段。但是從城市化的現狀來看，我國正處于由傳統城市化階段向“新城市化”階段過渡的過程中。

（二）改革開放前城市化緩慢發展

由圖1可以看出，改革開放前城鎮人口在總人口中比重的提高是非常緩慢的，除三年“大躍進”時非正常增長導致后來倒退外，其他時間增速緩慢，1966—1976文革十年基本處于停滯狀態，主要是城鎮人口的自然增長。

具體來說，1949至1978年間的城市化可劃分為三個階段：

圖1 改革開放前城鎮人口比率

第一階段：1949年—1957年，城市化第一次快速發展時期。新中國成立初期，為恢復國民經濟，城市經濟發展的重點是重工業。在第一個五年計劃期間啟動了156項重點工業項目。吸收了大批農村人口進入城市和工礦就業，使城市人口迅速增加。1955年國務院全體會議第十一次會議通過了《國務院關于設置市、鎮建制的決定》。這段時間，我國城市數目由136個增長到178個，城鎮人口比重由10.6%提高到15.4%。

第二階段：1958—1965年，是城市不穩定發展階段。1958-1960年，受錯誤經濟政策影響，政府提出全民大辦工業，結果是生產力發展受限，但是這種情況下，仍然有大量農村勞動力涌入城鎮就業。1961年中共中央對國民經濟進行調整，停止大規模基礎建設、精簡工業、壓縮城鎮人口、減少城鎮等。動員1958年以來從農村進城的新職工及其家屬回鄉，并將一部分城市知識青年和無業人員送往農村。1963年10月，中共中央、國務院作出《關于當前城市工作若干問題的指示》，1963年12月7日，中共中央、國務院又頒布了《中共中央、國務院關于調整市鎮建設，縮小城市郊區的指示》，在兩個指示下城鎮數量大減。

第三階段：1966—1976年，城市化停止發展。在文革十年中，知識青年上山下鄉，機關干部知識分子下放農村，使城鎮人口減少500多萬；國家把大量資金用于“三線建設”，對城市建設投入很少，這一時期新建的城市較少。

建國后到1978年改革開放之前，我國一直實行的是計劃經濟體制。計劃經濟體制的“兩個重要支柱：一是政企不分、產權不明的國有企業體制，二是城鄉分割、限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制”③。我國的城鄉二元結構自古就有，但是“城鄉二元體制是20世紀50年代后期才建立起來的”④。我國1958年的戶籍體制改革，使戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉二元體制形成了，城鄉也就被割裂開來了，戶籍成為一定時期限制城鄉流動和身份變化的工具，也正是從這個時候開始出現了“農民工”。自此開始，城市與農村成為各自封閉的區域，生產要素在這兩個區域中的流動受到嚴格限制。這樣造成的后果是把廣大農民束縛在土地上，禁錮在農村中，從而使城市人口增長率非常低。在這一期間，中國農村勞動力城市化主要是通過社隊企業“離土不離鄉、進廠不進城”模式下實現職業上的城市化。

我國實行城鄉二元體制，是因為建國后，為迅速扭轉貧窮落后的局面，國民經濟經過短暫的三年恢復期，選擇了趕超工業化發展戰略，于1952年進入了大規模工業建設，但其后果是犧牲了農業和農民的利益。據不完全統計，“1953年至1978年，我國中央政府通過工農業產品的剪刀差從農業中獲取了6000至8000億元的積累資金。⑤”由此可見，計劃經濟、趕超工業化發展戰略以及城鄉二元體制都是我國改革開放前城市化速度緩慢的重要原因。

圖2 改革開放后城鎮化人口比率

（三）改革開放后城市化快速發展

由圖2可以看出，自1978年改革開放以來，我國城鎮人口比率每年以百分之零點幾到百分之一點幾的速度增長，從沒有出現倒退的現象。在2011年，我國城鎮人口首次超過農村人口，達到了51.27%，標志著我國的城市化進程進入了一個新的階段。2012年城鎮人口繼續大幅增長，城鎮人口比例達到52.57%。

我國的經濟體制改革是從農村家庭聯產承包責任制的推行開始的，此制度的推行調動了農民生產的積極性，并為鄉鎮企業的產生和發展創造了條件。但城鄉二元體制并沒有解體，而只是略有松動而已，例如農民工可以進城務工，可以把家屬帶進城鎮，城市中的企業可以到農村組織農民生產等等。

隨著我國對外開放政策以及經濟發展的需要，城市建設對于勞動力的需求不斷增加，國家也適時地放寬了戶籍制度對人口流動的限制。1984年10月，國家在加強城市副食品供給基礎上，放寬了對農民進城的限制，從此拉開了農民工大規模進城務工的序幕。隨著我國經濟水平的提升、農民工群體規模擴大和其對城市發展貢獻率的不斷增加，外來務工人員的身份問題越來越引起社會的關注，特別是進入本世紀后，我國逐步加大了戶籍改革力度以及對農民工社會保障問題的解決。

1978年以后，是我國城市化的第二次快速發展階段。大批在“文化大革命”期間下放農村的知識青年及其他人員返回城鎮，導致市鎮人口在20世紀70年代末和80年代初劇增；以家庭聯產承包責任制為中心的農村經濟體制改革，使農村出現剩余勞動力，這些剩余勞動力進入城鎮務工，推動了小城鎮的發展；城市經濟體制改革及對外開放政策的實施，極大地促進了城市經濟發展，使之能夠吸收多余的農村富余勞動力。

20世紀90年代以來，我國開始進入城市化的加速發展階段。與城市化進程的加速推進相適應，近年來我國的人口和經濟活動以更大的規模、更快的速度向城市聚集，城市空間形態開始由單中心城市形態向都市圈、城市帶、城市群等組合城市形態轉換。隨著我國城市群、城市帶、大都市圈的發展，大城市和中小城市都迅速發展，并且形成了一定的城市區域協調與合作機制。

二、城市化的影響

（一）城市輻射范圍擴大，市縣之間行政壁壘清除

1949年以后，我國政府體制基本框架是三級制，縣政府是基層政府，省政府是中央與縣政府之間的中介政府。在這一體制下，省政府管轄的縣數量眾多，造成行政監督的困難，于是不得不在省與縣之間設置省政府的派出機構，地方行政公署變為了實際上的一級政府。地區行政公署在以農業為主的地區是適用的。但是一旦一個地區的工業有了較大的發展，或是本來就包容著若干較有規模的城市，地區行署模式不可避免地城鄉分割的弊端就明顯地表現出來。由城市領導鄉村，是當代中國社會發展的必然趨勢，也必然應當成為中國政府發展過程的一個戰略性選擇。⑥

市管縣又稱“市領導縣”，是指以經濟比較發達的中心城市作為一級政權來管轄周邊的一部分縣、縣級市的體制。這種體制的形成是中國城鄉經濟一體化和政府管理一體化兩個過程同步進行的重要結果，是中國由一個典型的農業國逐步轉向一個工業國的重要標志。⑦1982年中央決定在經濟比較發達的地區試行“市領導縣”體制，以經濟比較發達的城市為核心，帶動周圍農村，統一組織生產和流通，逐步形成以城市為依托的各種規模、各種類型的經濟區。截至1998年底，全國共有219個市領導1228個縣（包括縣級市、自治縣、旗等），平均每個市領導5.6個縣，“市管縣”成為我國地方行政體制中的普遍現象。在這種情況下，1999年中央、國務院發出的《關于地方政府機構改革的意見》指出：“要調整地區建制，減少行政層級，避免重復設置。與地級市并存一地的地區，實行地市合并；與縣級市并存一地的地區、所在市（縣）達到設立地級市標準，撤銷地區建制，設立地級市，實行市領導縣體制；其余地區建制也要逐步撤銷，原地區所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管。”至此，我國正式實行“省、市、縣、鄉”四級地方行政建制。⑧到2004年底，除海南省外的中國大陸30個省、自治區、直轄市都實行了市管縣體制。市管縣體制是中國經濟起飛帶來的城市化運動對行政建制模式的選擇，是城市化發展和行政經濟體制沖突的產物。解決這一矛盾的辦法就是擴大城市和行政區邊界，把原來城市和周圍縣之間跨區域的橫向聯系轉化為同一行政區中的科層制關系。

這樣就在一定程度上理順了城市化發展中要求擴大城市的輻射范圍，清除了橫在市縣之間的行政壁壘。這一體制整合了當時我國行政區與經濟區之間存在的矛盾，擴大了經濟區范圍，解決了社會轉型初期行政區與經濟區的磨合問題，為經濟和社會發展起到了一定的促進作用。

（二）城區擴大，城市管理功能分散化

當城市人口數量超過一定限度、城區擴大，城市管理功能就會分散化，市政府難以直接承擔全部城市事務管理與服務時，為有利于城市社會生活的正常運轉，分擔市政府的部分城市管理和服務職責，協助市政府工作，才分區設置政府。當市可以對城市進行直接管理時，就無需設區一級。從國外大城市設區的性質和我國早期城市設區的本意看，區是為了協助市政府分擔城市管理功能，即主要是城市公共服務的提供與管理機構。

由于市轄區增加的需要，近年出現了縣改區熱，其原因有以下幾點：從思想根源上分析，關鍵是“貪大”觀念在作祟。只求數量，不講質量，都想成為中國乃至世界第一，實在不行也要當個區域老大，縣改區被當成通過數字游戲快速做大的捷徑。類似的事例在建設大學城、大機場等方面表現得相當突出。從時機上看，縣改市一直沒有解凍，20世紀末開始的擴權強縣、省直管縣體制的推行，在客觀上對縣改區熱起到了推波助瀾的作用。2000年—2002年連續3年，縣改區達兩位數。從利益驅動方面分析，縣改區后包括土地、財政、城市規劃和建設、司法等大量權限集中到市，方便城市政府在更大的范圍內集中財力、資源做大中心城區，在較短時間內創造“驕人”的“政績”。縣改區的理由總體來說就是城市發展空間受到限制，為了充分發揮中心城市的輻射作用，便于城市規劃的實施。判斷一個地方是否應該縣改區，一是看市的發展是否受到地域空間的制約，二是看縣與市在經濟、交通等方面的聯系是否緊密，三是看縣域經濟發展和城鎮化水平。三個條件中第一個是必要條件，其他兩個是參考因素。

（三）小城鎮實力增強，縣域經濟發展壯大

城鎮化是加快縣域經濟二、三產業發展的有效載體，是建設社會主義新農村的有效途徑。推進城鎮化可以推動縣域經濟產業結構、就業結構和所有制結構調整，加快縣域經濟產業升級。經濟快速發展特別是工業快速發展帶動了人口城市化和經濟區域化進程。作為欠發達地區，面對二、三產業發展從分散到集聚、工業化與信息化交織在一起的新形勢，發展縣域經濟必然要堅持工業化與城鎮化同步推進，充分發揮城鎮化與工業化的互動效應，增強城鎮在資源、人才、技術、產業、商品和信息的集聚功能和帶動作用，從而以城鎮為平臺，推動工業和第三產業的加快發展，促進縣域經濟不斷壯大。同時，大力推進城鎮化是加速發展縣域經濟，從根本上解決“三農”問題和建設社會主義新農村的重要途徑。城鎮化與工業化是相互包容、互為條件的兩個方面，離開了工業、建筑業及第三產業的支撐，城市建設、人口構成變化必然是無源之水、無本之木；反之，離開城市和城鎮的發展，縣域工業缺乏載體，也難以持久。⑨

我國城市化發展的總體思路是大中小城市協調發展，大城市即大城市群，中等城市即地級市，小城鎮即擴權縣。即要摒棄過去的錯誤觀念，不應該犧牲農村來發展城市，應該給中小城市的發展留下足夠的空間。在這個過程中小城鎮實力增強，縣域經濟得到發展壯大。

（四）城市集聚發展，城市群形成

從地理學上講，城市群是“一定地域內城市分布較為密集的地區。”⑩城市群強調的是城市群體內大中小城市的等級體系與職能分工。工業化、城市化進程極大地推動了人口、產業與資源要素向城市的空間集聚，促使城市數量增加，城市空間地域迅速擴張，大大增強了城市的集聚功能；現代交通工具與通訊技術的飛速發展縮小了空間運輸成本與時間成本，改變了城市之間、城市與區域之間物質與非物質流態的方向、速度與頻率，從而也從根本上改變了經濟活動的空間運行方式，提升和增強了城市的輻射擴散功能，使得城市之間、城市與區域之間的空間相互作用進一步強化，社會經濟聯系進一步密切，區域空間結構由離散型、極核性向點軸型、網絡型演變，城市群概念也被賦予了經濟學的內涵，由地理區域概念轉化為經濟區域概念。從經濟學角度研究城市群，更強調城市群內經濟活動的空間組織與資源要素的空間配置，突出城市之間、城市與區域之間的集聚與擴散機制以及社會經濟的一體化發展。現代意義上的城市群實際上是一個城市經濟區，即是以一個或數個不同規模的城市及其周圍的鄉村地域共同構成的在地理位置上連接的經濟區域。除地理學和經濟學意義上的研究外，從政治學角度對城市群的研究也是必不可少的。

城市圈，也稱都市圈、城市群，是由一個或多個中心城市和其有緊密社會、經濟聯系的臨接城鎮組成，具有一體化傾向的區域。城市圈以中心城市為核心、以發達的聯系通道為依托，能夠吸引和輻射周邊城市與區域，促進城市之間的相互聯系與協作，帶動周邊地區經濟社會發展。城市圈是衡量一個國家或地區城市化水平的主要標志，更是衡量一個國家或地區經濟發展水平和綜合競爭力的重要標志。?

我國早在“十一五”規劃綱要中就已經明確“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，“十二五”規劃再次建議，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。未來城鎮化將以建設世界級城市群為目標，全面提升東部三大城市群發展水平，并培育壯大17個區域性城市群。出現了多地爭相希望將各自區域的城市群規劃納入國家城鎮化的總體規劃中的現象。在城市群形成和發展過程中缺乏跨行政區的城市群合作協調機制的配套與整合，這就提出了橫向協調機制的任務。

三、城市化帶來府際關系的變化

（一）市管縣體制

城市化使得城市輻射范圍擴大，市縣之間行政壁壘清除了，這就是市管縣體制的運用。我國于1982年開始實行市管縣體制，此后市管縣體制獲得了迅速的發展。市管縣的目的在于把城市周圍與城市有密切地緣關系，又具有廣大農村地域的縣劃歸城市統一管理，解決城鄉分割問題，從而使長期的城鄉分治開始逐步走向城鄉合治；通過放權主動開展地區分工的橫向經濟合作，建立開放型的經濟網絡、解決條塊分割問題，盡量促使城市型政區與城市經濟區保持一致。?

1.“市管縣”的作用

促進城鄉經濟區域一體化。計劃經濟體制下，我國的生產資料和物質流動采用計劃配置方式，行政區間的聯系更多是上下級間的縱向聯系，城市與其周邊的地區被分割開，各自獨立發展。這種“市縣分治”的現象不利于城市化的發展。市管縣體制為城市提供了較大的發展腹地，城鄉之間的協作使城鄉擺脫了地方保護主義的束縛，城鄉互補使彼此的優勢得到有效發揮。這種體制使分割的城鄉區域經濟聯系日趨緊密，促進了區域市場的統一，也促使城鄉區域發展成為一個有機的統一整體。

規模經濟發展壯大。市管縣體制下能有效避免市縣分治導致的城鄉重復建設、盲目建設等浪費資金、資源的問題，形成規模經濟效益。

推動城市化進程，為中心城市發展創造條件。市管縣體制打破了城鄉根深蒂固的分界。促進農村富余勞動力向城市轉移，為城市提供了大量的勞動力資源，有效地支援了城市的工業建設。農村與城市間的文化往來，農村地區的教育、衛生等環境得到較大的改善，也在一定程度上促進了農村向城市的流動。

2.市管縣的弊端

小馬拉大車現象。市管縣體制實施的一個理由就是利用中心城市的優勢地位拉動其轄區內縣域經濟的發展，從而兼顧城鄉發展，縮小城鄉差距。但在實際運行中許多市要求縣的經濟發展從屬于市區經濟發展的需要，侵占縣及農村地區的利益。產生這一問題的根源在于市這只“小馬”拉不動縣這輛“大車”。城市的財政由市統攬，市領導直接對市民負責，必須優先解決市的公共設施等問題，對縣的發展難以有大的扶持，甚至會出現“市吃縣”、“市刮縣”、“市擠縣”的現象。

管理層次多導致管理成本高。市管縣體制使省縣之間多出一個行政層級，在信息網絡和交通高度發達的今天是不合時宜的。在政府實際運行過程中，省縣之間的信息的傳達，必須經由市這一層級，不僅影響了信息的傳播速度，而且增大了信息的失真率。另外，管理層級的增加，也加大了政府的行政管理成本，同時也使行政效率下降。

城市虛化現象的存在。市管縣體制推動了城市化進程，使縣鄉農民搖身變成了“市民”，城市的農業人口依舊占絕對比例，二、三產業的比重也低于農業。這種城市虛化現象是因為我國許多城市不是城市型行政區，而是一個以廣大農村為主體的行政區。這些城市仍是以農業為主導，大量所謂的“市民”仍在從事著農業等相關行業，第二、三產業的從業人員比率較低。

（二）撤縣改區

城市化帶來了城區擴大，城市管理功能的分散化，此時增加設區就成為城市完善其管理功能的必然選擇，撤縣改區由此而生。

1.撤縣改區概況

隨著中心城市的發展以及城市化加速、城市貪大的觀念越來越強烈，為了進一步集權與增加財政收入即搶奪財權，這就出現了“撤縣改區”的熱潮。撤縣改區始于上海，其實質是把原來的地域型政區直接“躍升”為城市型政區。

隨著1980年代初整縣改市模式的確立和市領導縣體制的推廣，少量縣域劃歸市區已經不能滿足城市政府的胃口，市縣合并、縣改區開始登上舞臺。1980年代初至1990年代末，由于縣改市是行政區劃的熱點，縣改區問題不突出。1997年凍結縣改市后，我國縣級以上行政區劃變動頻率明顯減緩，但縣或縣級市改為市轄區，或者與其他市轄區重組（縣改區）卻相對呈上升趨勢，成為縣級以上行政區劃調整的主要部分，1998年—2004年縣改區數量達62個，在此之后持續發展。

2.撤縣改區的意義

從經濟發展來看：“撤縣改區”是政府對區域社會經濟發展方式的調整，是縣域經濟社會發展方式轉型的重大機遇，也是縣域經濟社會發展的新階段。對區域空間結構進行優化是適應經濟社會發展新階段的必然要求，更有利于促進區域社會經濟生態集約高效與可持續發展。

從城市空間發展來看：科學、合理、有序的縣改區，特別是在切塊設市、市縣同駐一地的地方，有利于打破城鄉分割、產業同構、惡性競爭、重復建設、資源浪費的被動局面，解決中心城市發展空間明顯不足的問題，有利于促進中心城市的發展。撤縣改區同時也是城市化和打造大都市圈的需要。

從行政區劃來看：城市人口迅速增長，城區規模成倍擴大，原有地域空間和行政區劃格局必然會在一定程度上束縛城市經濟社會的快速發展，部分地區不得不調整行政區劃、拓寬地域空間。縣改區從行政區劃上有效解決了束縛生產力發展的體制問題，促進了地區經濟發展，特別是極大促進了中心城市的發展。

3.撤縣改區的弊端

縣改區后很多決策權和管理職能上收到市，這樣社會經濟發展的自主權大打折扣，在機構設置上很多原來的獨立部門改為市的分支機構，以條條領導為主、塊塊領導為輔。如果將本該自成一體的縣盲目改區，必然帶來一系列問題：

公共服務無力觸及到“新區”。城市管理和建設面臨大量既復雜又具體的事務，市政府要為居民提供許多鄉村地區所沒有的社會公共服務，承擔各種城市社會管理職責，如果又要直接領導廣大的農村，往往顧此失彼。縣改區后其獨立性下降，失去獨立的決策權，必然削弱對農村和農業的管理、服務及扶持，結果會在一定程度上損害農民的利益，最終有可能影響區域的整體發展。

片面追求機構升格、干部升級。一般而言，由于直轄市的市轄區相當于正地級建制，而所轄縣大多數享受副地級待遇，因此撤縣設區后，無論是機構的等級還是干部的職級都升半格。由于有這方面的利益驅動，在近年的直轄市和副省級市的撤縣設區中，確實有個別可改可不改的縣或城市化水平不高的縣也改區了。

“假性城市化”造成城市化水平的混亂。在還未達到城市建制水平的農村地區，硬是劃歸城市地區，這不僅使城市水平難以提高，更會造成城市化過程中只有土地的城市化，而沒有“人的城市化”。

（三）省直管縣

市管縣體制不利于縣域經濟的發展，小城鎮實力增強，縣域經濟發展壯大的結果是擴權強縣的發展，以及由此而來的省直管縣體制的形成。

1.發展歷程

省直管縣來源于擴權強縣，擴權強縣的核心內容就是通過擴大縣一級政府的相關權力，以使縣一級政府具有更多的自主權，從而提高縣級政府的行政能力和縣域經濟的發展水平。1992年浙江省先行試點后迅速擴展到江蘇、河南、山東、吉林、湖北、四川、廣西等地，由于各地具體情況不同，各地改革的具體措施與力度也不同。浙江省的強縣擴權已經走完了應走的里程，因為該下放的經濟管理權限都下放了。

擴權強縣的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于省直管縣的格局，有的從財政方面入手，由省直接統管財政權，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。在擴權強縣的思路下，省直管縣行政體制在一些地區逐漸恢復，并得到中央的大力支持。中央文件如2009年中央一號文件《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》，2010年《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見 》以及十八大報告中多次提到這一體制改革。

2.省直管縣的必要性

首先，減少了行政層級，符合當今世界組織結構扁平化的趨勢，有利于調動市縣和基層政府的主動性、積極性和創造性，提高行政管理的效能。取消省、縣之間的地級市，實行省直管縣體制，符合我國憲法所確定的省、縣、鄉三級行政區劃層級規定，通過財政體制的“扁平化”，漸進帶動行政體制的“扁平化”。這樣政府管理體系隨著財政體制的“扁平化”，可以有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。

其次，有利于避免地市對縣的財政分割。縣財政繞開市一級的財政截留，在一定程度上緩解了縣的財政難題，提高了縣財政資金的運行效率。擺脫“市刮縣”現象，使縣級擁有更大的經濟自主權。其核心目的在于富民強省、留利于縣，即革除現行城鄉關系管理體制的弊端，加快從“城鄉分離”向“城鄉統籌”的管理體制轉型。

再次，省直管縣體制，可以擴大縣的自主權，推動縣域經濟發展，進而實現城鄉協調發展。省直管縣體制“最明顯的好處是在進一步發展市場經濟方面使縣域經濟得到一個很好的發展環境”?。有必要通過發展縣域的主導產業來提升縣域投資環境競爭力。縣如果有了自己強勁的優勢，就能帶動整個投資環境建設的整體效益。

3.省直管縣可能存在的問題

首先，省級財政管理幅度過寬，難度過大。省直管縣的做法看似可以做到省直接管轄縣的財政，提高管理效率，但其中存在一個很大的問題是，省是否有能力勝任。有些人口多縣的數目也多的省如四川省轄138個縣，河北省轄136個縣，再加上地級市，其任務量可想而知。省級單位是否有能力協調好各個縣方方面面的情況，這確實是一個非常嚴重的問題。

其次，政府間縱向競爭與橫向競爭加劇。縱向競爭表現在上級政府希望將事權向下集中而將財政資金據為己有，而下級政府卻相反，其會通過各種方式來推脫事權與滯留財政資金，這樣就形成了不同級別政府間的縱向競爭。同級政府間也會有財權和事權的競爭，此為橫向競爭，如稅收競爭、轉移支付競爭、預算外資金競爭以及政府管制競爭等等。

再次，省直管的縣與原來所屬市出現矛盾。目前的省直管縣改革在行政體制改革方面還不成熟，必然會出現這部分縣與其原來的所屬市之間在管理上沒有完全脫鉤，他們還要維護與原所屬市領導部分的關系，這其中也許會出現一些人事上的矛盾和糾葛。

（四）城市群發展促成政府間橫向協調

城市化的發展帶來城市群的形成，城市群內各主體之間相互競爭與合作，必然需要政府間橫向協調。

在歐美發達國家，對城市群治理的學術爭論可以回溯到19世紀末20世紀初的城市擴張時期。那時郊區化的發展，城市持續擴張，而地方政府制度性的規劃遠遠滯后，“這源于功能性城市空間與這些空間由誰管理的制度性領域之間日益擴大的裂縫”?。由此產生的嚴重問題就是城市群區域政府管理的碎片化，表現在：一方面，數量眾多的地方政府都積極尋求自身的獨立性與自主性；另一方面，許多區域性公共問題又不斷出現，使城市群陷入治理困境。在探討解決這一問題的過程中，形成了一些相關理論，這些理論的目的是解決城市碎片化政府組織結構帶來的外部性以及建立一種方法提升地方政府間合作。

地方政府間的橫向經濟合作，增進了區域經濟發展的相互依賴性，促進了生產要素的跨區域流動和合理配置，是對條塊分割、地區封鎖和“蜂窩狀”結構的有力沖擊。逐步消解高度一體化的傳統集權體制，形成多中心治理、彼此合作和相互依存的新型府際關系網絡格局。

2000年以來，我國城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。隨著我國城市化進程的加快，在我國經濟社會發展水平最高的長三角、珠三角和環渤海地區，已經形成城市群地帶。在其他一些經濟發展水平較高的大中城市的周邊地區，一些區域性城市群也在逐漸發育。在城市群的發展過程中，各個城市政府之間形成了一系列的協調機制是非常有必要的。例如，建立城市群聯合政府、設立城市群的常設協調機構、創建多平臺的區域政府合作的載體以及優化區域治理結構等。?地方政府間的橫向合作密切了地方之間的經濟關系，從而增加了地方政府之間的相互依賴性。?地方政府間橫向合作的發展改變了中央與地方政府的博弈格局。地方政府在合作過程中往往結合成利益共同體，聯合向中央政府“討價還價”。?

20世紀90年代以來，中國區域經濟的整合進程正在加快，區域合作越來越多，據不完全統計，目前國內已經形成了300多個不同層次的區域合作組織，這些區域合作各有特點，從行政區劃上看，包括省內的合作區域、跨省的合作區域；從地理位置上看，包括東部地區的合作區域如長三角、珠三角、環渤海等，中部地區的合作區域如晉陜豫黃河金三角經濟協作區以及西部地區的合作區域如西南六省區市經濟圈、關中—天水經濟區等；從發展特色上看，形成了不同功能的合作區域如長株潭城市群、武漢城市圈、沈陽經濟區等城市經濟技術協作區、藍色半島經濟區、黃河三角洲生態經濟區等。從某種意義上說，中國經濟開始進入“區域合作時代”，區域協調發展的兩大重要課題也日益凸顯：一是各個區域合作組織內部的行政區之間的協調發展，另一個則是各區域合作組織之間的協調發展問題。

注釋：

①王旭,羅思東.美國新城市化時期的地方政府.廈門大學出版社,2010:12,32-33.

②《中國大百科全書》城市化詞條.

③厲以寧.論城鄉二元體制改革.北京大學學報（哲學社會科學版）,2008(2):5.

④同上.

⑤劉莎.當前我國城鄉二元結構的現狀、成因及改革思路.成都行政學院學報,2005(1):73.

⑥朱光磊.當代中國政府過程.天津人民出版社,2008:297.

⑦朱光磊.當代中國政府過程.天津人民出版社,2008:296.

⑧龐明禮.“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究.北京行政學院學報,2007(4):16.

⑨邢志廣.中國縣域經濟發展模式研究.哈爾濱工程大學（博士論文）,2006:3.

⑩《城市規劃基本術語標準》，中華人民共和國建設部，1998年8月13日頒布.