以信息開放推動一場改革

《行政許可法》規(guī)定行為機關(guān)審批同意允許老百姓查閱信息，“查閱”和“信息公開”是什么關(guān)系，是機關(guān)主動公開還是老百姓申請才公開？

2012年12月12日，“信息公開與政府創(chuàng)新：成就、挑戰(zhàn)與未來發(fā)展”研討會在北京大學舉行。當天，北京迎來一場冬雪，北大法學院教授王錫鋅在主持會議時說：“今年一共召開了兩次信息公開的會議，天氣一次陰天，一次下雪，好像是在暗示我們，信息公開應(yīng)該更加透明。”

美國前總統(tǒng)卡特在會上表達了對中國政府信息公開的信心：“我毫不懷疑，未來中國人民有能力給世界樹立一個典范，政府官員受到監(jiān)督，有錯必改。我相信中國一定能實現(xiàn)政府信息公開、透明以及自由。”

從2008年正式實施《政府信息公開條例》已歷4年，“政務(wù)公開、陽光政府仍將是一個漫長的進程”，國務(wù)院法制局原局長、現(xiàn)世界貿(mào)易組織法學研究會會長孫琬鐘在會上說：“中國需要以信息開放推動一場改革。”

中央42個部門的信息公開評測已及格

中國的政府信息公開是一個逐步發(fā)展的過程，早在新中國成立之前，當時的華北人民政府主席董必武就主持制定了《新聞發(fā)布條例》，要求各部門實時向公眾發(fā)布有關(guān)政府的信息。

“上世紀50年代，當時的國務(wù)院法制辦就注意到了這個問題，按照周恩來的指示，負責編輯出版《中華人民共和國國務(wù)院公報》和《中華人民共和國法律法規(guī)匯編》，實時向社會公布法律法規(guī)以及國務(wù)院各部門的規(guī)章政策，這是政府同社會公眾溝通的重要舉措。”孫琬鐘說。

改革開放后，社會經(jīng)濟的發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的需要以及入世成功的影響，都極大推動了中國信息公開的工作。2007年，國務(wù)院制定了《政府信息公開條例》。

據(jù)2011～2012年政府信息公開工作年度報告匯總數(shù)據(jù)，各級政府網(wǎng)站的政府文件等欄目及時更新比例超過80%，部委、省級、副省級政府網(wǎng)站鏈接可用性上升至98.7%，地市級政府網(wǎng)站服務(wù)功能可用性、互動功能可用性分別上升至93.9%和90.4%。

2011年國務(wù)院69個部委辦共主動發(fā)布政府信息210多萬條（含政府信息公開目錄內(nèi)與未列入政府信息公開目錄的信息）。國家工商總局主動發(fā)布的信息數(shù)目最多，接近94萬條。當年國務(wù)院69個部委辦機構(gòu)共收到完整有效的信息公開申請11156條，答復(fù)率接近100%，多個部委按時答復(fù)的比例達到100%，并詳細區(qū)分不同情形作了分別處理。

省級地方政府信息公開申請辦結(jié)率接近100%，大部分免費進行。根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的官方各省政府信息公開數(shù)據(jù)，山東省在2011年共收到及答復(fù)申請30156件，為全國最高。

王錫鋅介紹，經(jīng)過北京大學憲法與行政法研究中心的持續(xù)觀察，過去3年中央42個部門中有33個部門的信息公開評測得分是連續(xù)增加的，所得平均分從原來的40多分提高今年的60.5分，“平均分已經(jīng)及格，可以看出，制度已經(jīng)建設(shè)并且在進一步運行”。

王錫鋅說：“在過去的20多年中，中國在推動信息公開的觀念上已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。最早從十三大開始，當時的公開其實是一種‘工具型公開’，把公開當作反腐敗的手段，并沒有促進公開本身的價值。進入21世紀之后，就上升到‘治理型公開’，主要以強調(diào)官民的溝通和互動為目標。現(xiàn)在不斷強調(diào)的是‘權(quán)利型’的規(guī)范性公開，強調(diào)公民的知情權(quán)，公開是一種規(guī)范的要求。”

“公開”在官方語言體系中的前進路線

十三大報告已確定政務(wù)公開原則。鄧小平要求一字不改、全面執(zhí)行的十三大政治報告規(guī)定：“重大情況讓人民知道，重大問題讓人民討論”。從十三大報告明確提出“兩公開一監(jiān)督”，“公開”一詞越來越多地出現(xiàn)在黨和政府官方語言體系中。

“1996年十四屆中央紀檢委的一次會議中特別提出‘政務(wù)公開’，這是該詞匯首次出現(xiàn)在中央文件的表述當中。”中國政法大學教授王敬波從歷屆黨代會報告中對政府信息公開的提法做了解讀。

十五大報告中強調(diào)的是基層的政務(wù)公開和財務(wù)公開，王敬波告訴記者：“最早的政務(wù)公開實行‘農(nóng)村包圍城市’，特別強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，當時有相當多的地方已經(jīng)開始試點工作。2000年中辦和國辦聯(lián)合發(fā)了全國行政機關(guān)全面推行政務(wù)公開的通知。”

十六大報告繼續(xù)在基層管理和民主制度內(nèi)容中提到了公開。“也是從完善辦事制度的角度，十六大報告提到了‘認真推行政務(wù)公開’，只有一句話，但是把‘透明’作為政府行政管理體系的一個政務(wù)原則寫進了報告。”王敬波說。

十七大報告涉及政務(wù)公開的內(nèi)容進一步上升到權(quán)利的范圍，知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，特別強調(diào)“讓權(quán)利在陽光下運行”，“這是首次有民間語言進入到黨的報告當中，盡管仍然是強調(diào)政務(wù)公開、村務(wù)公開，仍然停留在行政管理和村民自治兩個方面，但體現(xiàn)了兩者之間的有效銜接和良性互動。”王敬波分析。

十八大報告提到“公開”的字數(shù)是最多的，既提“政務(wù)公開”也提“信息公開”，兩個詞首次同時出現(xiàn)在黨代會報告中。“信息公開是從基層群眾自治的角度，而不是從政府信息公開角度來講的。這跟以往黨代會報告的說法不太一樣。”

王敬波以“公開”作為關(guān)鍵詞檢索，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系當中，搜索出92部行政法規(guī)、996部國務(wù)院部門規(guī)章、2373部地方性法規(guī)以及2342部地方政府規(guī)章，這些法律法規(guī)將“公開”作為一種原則或制度。

“政務(wù)公開和政府信息公開已經(jīng)在相當多的法律當中做了非常明確的規(guī)定，還有上萬部國務(wù)院的部門規(guī)范性文件以及地方政府的規(guī)范性文件，應(yīng)該說，‘公開’作為基本的法律原則，已經(jīng)得到了肯定并在法律制度建設(shè)中得到了普及。”王敬波分析。

“從十三大確立政務(wù)公開原則，政務(wù)公開的理念沒變，最初的理念該如何適應(yīng)當今社會，怎么繼續(xù)發(fā)展下去，目前還是個難題。”南開大學法學院教授趙正群對記者說。

理順眾多涉及公開的法規(guī)之間關(guān)系

政務(wù)公開最開始是從村務(wù)公開切入推進的，對于這種“自下而上”的方式，王敬波認為有利有弊：“因為基層的管理，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理相對比較落后。從上世紀80年代末開始，并未能一直推行下去，中間有回流現(xiàn)象。比如烏坎事件，就揭示了村務(wù)公開并沒有在全國范圍內(nèi)得到透徹的落實。”

自《政府信息公開條例》實施以來，政府信息公開的運行軌跡呈現(xiàn)“自上而下”的趨勢。已經(jīng)形成的政務(wù)公開和政府信息公開的二元組織體制，除了全國層面的一個宏觀協(xié)調(diào)機構(gòu)“全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組”，還有兩個并行組織，一個是預(yù)防腐敗局，主推政務(wù)公開；一個是國務(wù)院辦公廳的信息公開辦公室以及各地主推政府信息公開的機構(gòu)。

“公開，是各領(lǐng)域的普世性原則，現(xiàn)在的目標是讓上述兩股力量形成一股合力。”王敬波說。

參與探討會的多位專家共同認為，目前在公共信息領(lǐng)域的政府信息公開，只實現(xiàn)了局部突破。2011年民政部《公益慈善捐助信息公開指引》“將信息公開主體的信息公開狀況作為重要指標”；2010年教育部制定的《高等學校信息公開辦法》將“學校規(guī)定的不予公開的其他信息”納入派出公開范圍；2010年衛(wèi)生部的《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開管理辦法（試行）》中對申請人也提出了類似的要求，并取消了《政府信息公開條例》中對應(yīng)公開和不應(yīng)公開部分的信息的區(qū)分性公開機制。

目前涉及信息公開的法律很多，但這些法律和《政府信息公開條例》之間的關(guān)系如何理順，在上海市政府法制辦復(fù)議處副處長趙德關(guān)看來，仍然是一個難題。

“首先是政府職能的邊界不清晰，哪些是政府信息哪些不是？其次是涉及政府信息公開的法律之間的關(guān)系。《公務(wù)員法》《復(fù)議法》和《信訪條例》都有涉及公開的條文，比如《行政許可法》規(guī)定行為機關(guān)審批同意允許老百姓查閱信息，‘查閱’和‘信息公開’是什么關(guān)系，是機關(guān)主動公開還是老百姓申請才公開？此外，申請人以信息公開牟利問題也要有司法應(yīng)對。”趙德關(guān)說。中國政法大學副校長馬懷德對此表示了信心，他認為出現(xiàn)的種種問題，在制度初創(chuàng)時期是可以理解的，不能過多指責，就像《消費者權(quán)益保護法》實施時，很多人要求處罰那些消費索賠、打假獲利的人，但這是制度慢慢消化完善的過程中肯定會出現(xiàn)的情況，可以通過技術(shù)手段控制，比如對更多的信息公開適當收費，遏制過度行使權(quán)利的傾向。