我國(guó)國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和工作體制的法律解讀

摘要：國(guó)防教育的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制決定了國(guó)防教育活動(dòng)的貫徹實(shí)施，最終影響到國(guó)家的國(guó)防建設(shè)。我國(guó)《國(guó)防教育法》確立了以政府為主導(dǎo)、軍事機(jī)關(guān)協(xié)同為基本模式和運(yùn)行機(jī)制的體制。但在實(shí)踐中，我國(guó)的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制卻出現(xiàn)了法律責(zé)任不明確、國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)的法律地位在法律上無(wú)法獲得主體性認(rèn)同，地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)非獨(dú)立性等問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)的憲政體制和國(guó)防教育的性質(zhì)，應(yīng)建立真正以政府為主導(dǎo)的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和工作體制，在明確各級(jí)國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)職責(zé)的同時(shí)賦予其具有權(quán)威性的職權(quán)，并在法律上明確軍事機(jī)關(guān)在國(guó)防教育中的義務(wù)定位。

關(guān)鍵詞：國(guó)防教育 ； 領(lǐng)導(dǎo)體制 ； 國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：G418 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

國(guó)防教育不僅是增強(qiáng)民族凝聚力、提高全民素質(zhì)的重要途徑，而且是建設(shè)強(qiáng)大國(guó)防的必要精神支撐，是建設(shè)和鞏固國(guó)防的基礎(chǔ)。在中國(guó)現(xiàn)有的制度和體制下，國(guó)防教育必須依靠一套科學(xué)合理的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作體系才能在現(xiàn)實(shí)生活中得到全面正確的貫徹實(shí)施。我國(guó)《國(guó)防法》和《國(guó)防教育法》等法律、法規(guī)對(duì)國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和工作體制進(jìn)行了規(guī)定，但從法理的層面看，這些規(guī)定還存在著原則性規(guī)定過(guò)強(qiáng)，可操作性過(guò)弱；國(guó)家和地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)在法律上主體地位缺失和不獨(dú)立；職責(zé)不明確等問(wèn)題。因而需要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行憲政體制和行政體制進(jìn)一步優(yōu)化改革完善。

一、我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和工作體制的規(guī)定

2001年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》以1997年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》和1995年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)教育法》為立法依據(jù)。《教育法》僅在總則中規(guī)定了國(guó)家在受教育者中進(jìn)行國(guó)防教育，并沒(méi)有具體設(shè)計(jì)到國(guó)防教育實(shí)施的組織保障問(wèn)題。作為我國(guó)國(guó)防領(lǐng)域基本法律的《國(guó)防法》對(duì)我國(guó)的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制作出了原則性的規(guī)定。國(guó)防法第12條規(guī)定，國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防教育工作”，第15條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的……國(guó)防教育工作”，此種規(guī)定明示了行政機(jī)關(guān)在國(guó)防教育中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)。但《國(guó)防法》第14條、第16條、第42條在肯定行政機(jī)關(guān)在國(guó)防教育中法律地位的同時(shí)，又提到了軍事機(jī)關(guān)在國(guó)防教育中的管理權(quán)。第14條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)可以根據(jù)情況召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，解決國(guó)防事務(wù)的有關(guān)問(wèn)題”；第16條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府和駐地軍事機(jī)關(guān)根據(jù)需要召開(kāi)軍地聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國(guó)防事務(wù)的問(wèn)題”；第42條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及有關(guān)軍事機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)國(guó)防教育工作”。以上法律規(guī)范的規(guī)定，雖然提及行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)在國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制中的地位，但對(duì)行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)在國(guó)防教育中的法律地位關(guān)系沒(méi)有給出一個(gè)明確的界定。

國(guó)防教育法彌補(bǔ)了國(guó)防法規(guī)定的不足，初步厘定了行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)在我國(guó)國(guó)防教育體制中的地位關(guān)系。該法第6條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的國(guó)防教育工作。中央軍事委員會(huì)協(xié)同國(guó)務(wù)院開(kāi)展全民國(guó)防教育。”“地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)防教育工作。駐地軍事機(jī)關(guān)協(xié)助和支持地方人民政府開(kāi)展國(guó)防教育”。從本條規(guī)定可以看出，國(guó)防教育法確立的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制是以政府主導(dǎo)、軍事機(jī)關(guān)協(xié)同為基本模式和運(yùn)行機(jī)制的體制。它既強(qiáng)調(diào)了各級(jí)人民政府在全民國(guó)防教育工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用，又強(qiáng)調(diào)了軍事機(jī)關(guān)在全民國(guó)防教育工作中的協(xié)同地位。即一方面要求各級(jí)人民政府在國(guó)防教育中發(fā)揮主導(dǎo)作用，把開(kāi)展國(guó)防教育作為一項(xiàng)重要的政府行為，切實(shí)履行起領(lǐng)導(dǎo)和組織國(guó)防教育工作的職能；另一方面，要求各級(jí)軍事機(jī)關(guān)在國(guó)防教育中把協(xié)同地方開(kāi)展國(guó)防教育活動(dòng)作為自己義不容辭的責(zé)任，積極協(xié)助和支持各級(jí)人民政府做好國(guó)防教育工作。

在明確了國(guó)防教育的領(lǐng)導(dǎo)體制后，還必須明確應(yīng)由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)組織領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)和地方國(guó)防教育工作，此機(jī)構(gòu)承擔(dān)著規(guī)劃、組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全民國(guó)防教育的功能。為了使國(guó)防教育法規(guī)定的國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)落到實(shí)處，在國(guó)防教育法起草過(guò)程中，國(guó)家和軍隊(duì)有關(guān)部門根據(jù)加強(qiáng)國(guó)防教育工作的實(shí)際需要和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置必須遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一，高效的原則，在反復(fù)協(xié)商、達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，形成了一個(gè)意見(jiàn)：國(guó)防教育與國(guó)防動(dòng)員密切相關(guān)，國(guó)防教育既是平時(shí)做好國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備的思想基礎(chǔ)，也是戰(zhàn)時(shí)政治動(dòng)員的主要內(nèi)容。因此，國(guó)家國(guó)防教育機(jī)構(gòu)可以由國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)國(guó)防教育工作的職能，具體工作由國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這個(gè)意見(jiàn)得到國(guó)務(wù)院和中央軍委的同意。[1]P16-18但在最終通過(guò)的法律文本中，卻使用了“國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)”這樣一個(gè)抽象的概念進(jìn)行了表述。國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)的構(gòu)建影響到了地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)。在國(guó)防教育法的立法討論中，關(guān)于地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)，國(guó)防教育法表述為“縣級(jí)以上地方負(fù)責(zé)國(guó)防教育工作的機(jī)構(gòu)”， 而沒(méi)有提及這種機(jī)構(gòu)與同級(jí)地方人民政府的隸屬關(guān)系。

根據(jù)國(guó)防教育法第30條授權(quán)，國(guó)家國(guó)防教育辦公室于2006年12月公布了《全民國(guó)防教育大綱》，國(guó)防教育大綱是落實(shí)國(guó)防教育法的實(shí)施細(xì)則，是具體指導(dǎo)全國(guó)進(jìn)行國(guó)防教育的重要文件。全民國(guó)防教育大綱細(xì)化了國(guó)防教育的原則方針、明確了國(guó)防教育的基本內(nèi)容以及針對(duì)各級(jí)各類國(guó)防教育對(duì)象實(shí)施國(guó)防教育的具體措施，但并沒(méi)有提及國(guó)防教育的領(lǐng)導(dǎo)和組織體制問(wèn)題。

依據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，國(guó)防法實(shí)施十年之際，“全民國(guó)防教育蓬勃開(kāi)展。全國(guó)已有27個(gè)省、市、自治區(qū)公布了國(guó)防教育條例，縣以上黨校和行政院校普遍開(kāi)設(shè)了國(guó)防教育課程，多數(shù)高等院校和高級(jí)中學(xué)堅(jiān)持開(kāi)展學(xué)生軍訓(xùn)，13000多所中小學(xué)開(kāi)展了少年軍校活動(dòng)，20多個(gè)省、市、自治區(qū)創(chuàng)辦了專門的國(guó)防教育報(bào)刊。許多單位把掌握和運(yùn)用國(guó)防知識(shí)作為干部考核、述職的重要內(nèi)容。”[2]筆者通過(guò)檢索，對(duì)國(guó)防教育法實(shí)施后北京、上海、重慶、江蘇、吉林、湖北、湖南、河北、貴州、山西、江西、寧夏等省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)的國(guó)防教育地方性法規(guī)進(jìn)行了認(rèn)真的分析，發(fā)現(xiàn)關(guān)于國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制普遍的規(guī)定是“縣級(jí)以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)防教育工作”，關(guān)于國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)的規(guī)定或者是“縣級(jí)以上國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)是同級(jí)人民政府的國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)”，或者是“縣級(jí)以上人民政府設(shè)立國(guó)防委員會(huì)（或國(guó)防教育辦公室），具體負(fù)責(zé)國(guó)防教育的日常工作，”至于國(guó)防教育委員會(huì)（或國(guó)防教育辦公室）具體設(shè)置在哪個(gè)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有明確規(guī)定。

二、我國(guó)現(xiàn)行國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和工作體制的法理分析

不可否認(rèn)，我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和工作體制對(duì)于普及和加強(qiáng)國(guó)防教育，增強(qiáng)全民國(guó)防觀念，提高公民素質(zhì)、促進(jìn)國(guó)防建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但從法學(xué)的視角分析，還有下列問(wèn)題需要我們認(rèn)真思考。

（一）國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)的非主體性

實(shí)踐中，我國(guó)由國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)國(guó)防教育工作的職能，具體工作由國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。依照我國(guó)國(guó)務(wù)院的編制，國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)屬于國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。按照行政法的原理，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)只有在經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)明確授權(quán)具有了一定的行政職能之后才具有了行政主體資格，從而享有行政職權(quán)，并履行一定的行政職責(zé)。[3]立法討論過(guò)程中，國(guó)務(wù)院和中央軍委以國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)為國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)的共識(shí)只是國(guó)家機(jī)關(guān)之間的一種內(nèi)部認(rèn)識(shí)，對(duì)外并不產(chǎn)生法律效力，而國(guó)防教育法第30條“國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)”的含糊不明確概念，也不能為國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)以行政主體資格進(jìn)行國(guó)防教育工作提供法律依據(jù)。為了明確此項(xiàng)規(guī)定，2002年4月28日，經(jīng)國(guó)務(wù)院和中央編委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批復(fù)國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室《關(guān)于下發(fā)<關(guān)于設(shè)立國(guó)家國(guó)防教育辦公室的通知>的請(qǐng)示》（[2002]國(guó)動(dòng)綜辦字第7號(hào)），根據(jù)這一批復(fù)，國(guó)家設(shè)立了國(guó)家國(guó)防教育辦公室。國(guó)家國(guó)防教育辦公室在國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)規(guī)劃、組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的國(guó)防教育工作。其主要職責(zé)是：組織和指導(dǎo)全國(guó)國(guó)防教育工作；擬定國(guó)家國(guó)防教育政策、法規(guī)、規(guī)劃，組織編寫國(guó)防教育大綱和教材；組織協(xié)調(diào)地方和軍隊(duì)有關(guān)部門宣傳貫徹黨和國(guó)家關(guān)于國(guó)防教育的方針政策，開(kāi)展國(guó)防教育活動(dòng)；檢查督促全國(guó)國(guó)防教育工作的落實(shí)，總結(jié)、推廣國(guó)防教育工作經(jīng)驗(yàn)；管理全國(guó)國(guó)防教育基金組織和其他國(guó)防教育社會(huì)組織；組織開(kāi)展國(guó)防教育政策理論研究。這一批復(fù)表面使國(guó)家國(guó)防教育辦公室具有了“三定”的法律依據(jù)，標(biāo)志著國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)--國(guó)家國(guó)防教育辦公室正式成立。但國(guó)家國(guó)防教育辦公室的具體人員構(gòu)成仍未對(duì)外公布，另外，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)的多頭領(lǐng)導(dǎo)中，如果產(chǎn)生分歧，到底哪一方具有最終的決策權(quán)法律上仍不夠明朗。

2003年9月，黨中央、中央軍委確定的軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革總體方案明確，將現(xiàn)由國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室承擔(dān)的國(guó)防教育工作職能，調(diào)整給總政治部群眾工作辦公室。經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室與總政治部群眾工作辦公室于當(dāng)年10底完成國(guó)防教育工作職能的交接。自2003年11月1日開(kāi)始，由總政治部群眾工作辦公室承擔(dān)國(guó)家國(guó)防教育辦公室職能。經(jīng)國(guó)務(wù)院和中央編委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，將原加掛在國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室的\"國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)國(guó)防教育辦公室（簡(jiǎn)稱國(guó)家國(guó)防教育辦公室）\"牌子改掛到中國(guó)人民解放軍總政治部辦公廳，原國(guó)家國(guó)防教育辦公室承擔(dān)的職責(zé)隨牌子一并移交。新的規(guī)定產(chǎn)生以下兩個(gè)法律問(wèn)題：其一，總政治部辦公廳本身是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并不具有主體地位；其二，總政治部作為中央軍委實(shí)施對(duì)武裝力量領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)關(guān)，依照法律、法規(guī)規(guī)定，其只對(duì)武裝力量組織內(nèi)部具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，國(guó)防教育涉及到全民、全體社會(huì)組織，總政治部要對(duì)民間開(kāi)展工作，缺乏法理依據(jù)。

（二）地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性

國(guó)家國(guó)防教育辦公室編制的不明晰自然影響到了地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)。在國(guó)防教育法的立法討論中，關(guān)于地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)，國(guó)防教育法表述為“縣級(jí)以上地方負(fù)責(zé)國(guó)防教育工作的機(jī)構(gòu)”， 而沒(méi)有提及這種機(jī)構(gòu)與同級(jí)地方人民政府的隸屬關(guān)系。這樣表述主要是因?yàn)楦鞯貒?guó)防教育工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況不盡相同。這些機(jī)構(gòu)有的稱“國(guó)防教育委員會(huì)”，有的稱“國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)小組”，其負(fù)責(zé)人通常由當(dāng)?shù)攸h政軍主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任，成員單位包括宣傳、教育、民政、司法、財(cái)政、文化、廣播電影電視、新聞出版部門和軍事機(jī)關(guān)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體。這些辦事機(jī)構(gòu)有的屬于地方黨委系統(tǒng)，有的屬于政府系統(tǒng)，有的屬于省軍區(qū)系統(tǒng)，分別掛靠在地方黨委宣傳部、政府辦公廳和省軍區(qū)政治部。鑒于各地設(shè)置的國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)是歷史形成的，且適應(yīng)當(dāng)前各地開(kāi)展國(guó)防教育的實(shí)際需要，因此，從實(shí)際情況出發(fā)，國(guó)防教育法只對(duì)地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)作了原則規(guī)定。其實(shí)，地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)具體名稱叫“國(guó)防教育委員會(huì)”還是“國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)小組”無(wú)關(guān)緊要，最主要的法律問(wèn)題是：在黨政機(jī)構(gòu)改革逐步深入的背景下，地方國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)很少有自己獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和人員編制，經(jīng)常出現(xiàn)“機(jī)構(gòu)虛設(shè)、人員虛編、教員虛兼”的現(xiàn)象，其工作人員大都兼職擔(dān)任國(guó)防教育的具體職責(zé)，在本職工作與國(guó)防教育職責(zé)發(fā)生沖突時(shí)，一般優(yōu)先處理本職工作。即使有些地方有為數(shù)很少的獨(dú)立編制的國(guó)防教育工作人員，但由于地方的國(guó)防教育受地方黨政軍多頭領(lǐng)導(dǎo)，其在法律上的隸屬關(guān)系也并不明晰。

（三）行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)國(guó)防教育法律責(zé)任的非明確性

國(guó)防法和國(guó)防教育法都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)在國(guó)防教育中的法律地位，但不管是國(guó)務(wù)院與中央軍委關(guān)于國(guó)防教育召開(kāi)的協(xié)調(diào)會(huì)議、還是地方各級(jí)人民政府和駐地軍事機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)防教育需要召開(kāi)的軍地聯(lián)席會(huì)議，其議定的事項(xiàng)，均由行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)組織實(shí)施，其議定達(dá)成的事項(xiàng)是否對(duì)雙方具有強(qiáng)制約束力，如有一方不組織實(shí)施，通過(guò)何種法律機(jī)制促使對(duì)方履行承諾，保證國(guó)防教育實(shí)施尚亟需明確。

三、我國(guó)國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和組織體制在法律層面的應(yīng)然選擇

（一）確立以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和工作體制

雖然我國(guó)的國(guó)防教育法在文本上確立了以政府主導(dǎo)、軍事機(jī)關(guān)協(xié)同為基本模式和運(yùn)行機(jī)制的體制。但在具體的實(shí)施中，國(guó)防教育的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)和具體工作機(jī)構(gòu)職責(zé)要不轉(zhuǎn)移到了軍事機(jī)關(guān)，要不直屬于黨委的領(lǐng)導(dǎo)，出現(xiàn)了文本與實(shí)踐的分離現(xiàn)象。筆者之所以提出確立以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)和工作體制，主要基于以下考慮：第一，在法律依據(jù)上，我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)”，《國(guó)防法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)，行使下列職權(quán)：…… （七）領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防教育工作”。《國(guó)防教育法》也明確了行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的國(guó)防教育體制；第二，從國(guó)防教育的對(duì)象上看，普及和加強(qiáng)國(guó)防教育是全社會(huì)的共同責(zé)任，參與和接受國(guó)防教育是全體公民的權(quán)利和義務(wù)。由政府主導(dǎo)對(duì)全民開(kāi)展國(guó)防教育不存在法律和制度上的障礙；第三，從現(xiàn)行體制考慮，由政府主導(dǎo)開(kāi)展國(guó)防教育更有利于對(duì)政府各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，更有利于各種資源的合理配置。

（二）建立自上而下協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機(jī)構(gòu)

應(yīng)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)，并配備專職的具有編制的工作人員，國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定國(guó)家國(guó)防教育政策，籌劃開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)的全民國(guó)防教育活動(dòng)，設(shè)立于各級(jí)人民政府的國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)在執(zhí)行國(guó)家國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)規(guī)定職責(zé)的同時(shí)，結(jié)合各地國(guó)防教育設(shè)施、地理位置、民族民風(fēng)等因素開(kāi)展形式多樣的國(guó)防教育活動(dòng)。在規(guī)定了各級(jí)國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)具體職責(zé)的同時(shí)，還要賦予各級(jí)國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)較強(qiáng)的職權(quán)，以便于動(dòng)員和組織各部門、各種社會(huì)力量參與到國(guó)防教育活動(dòng)中來(lái)。上下級(jí)國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)既形成業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，又形成法律上的監(jiān)督關(guān)系。

（三）軍事機(jī)關(guān)國(guó)防教育義務(wù)的法定化

根據(jù)《國(guó)防法》的規(guī)定，武裝力量的主要職責(zé)以維護(hù)國(guó)家安全、防備和抵抗侵略為業(yè)。但是在和平和發(fā)展成為時(shí)代主題的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景下，軍事機(jī)關(guān)的職責(zé)應(yīng)該進(jìn)行拓展，參加“國(guó)防建設(shè)事業(yè)”的法定職責(zé)理應(yīng)得到落實(shí)。而國(guó)防建設(shè)的重要方面即為國(guó)防教育。軍事機(jī)關(guān)不僅要按照國(guó)防教育法的規(guī)定開(kāi)展國(guó)防教育，保證軍隊(duì)和武警部隊(duì)完成其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)，而且軍隊(duì)?wèi)?yīng)該在全民國(guó)防教育中起骨干和宣傳員作用。在法律規(guī)范和實(shí)踐層面，軍隊(duì)主要通過(guò)選派軍事教員、提供訓(xùn)練場(chǎng)地和設(shè)施支持地方開(kāi)展國(guó)防教育。軍事機(jī)關(guān)的屬性和軍人的職業(yè)特性決定了他們?cè)趨f(xié)助進(jìn)行全民國(guó)防教育方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)通過(guò)將來(lái)法律規(guī)定，明確軍事機(jī)關(guān)有義務(wù)免費(fèi)無(wú)償協(xié)同各級(jí)國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展國(guó)防教育工作。因?yàn)槲覈?guó)的武裝力量屬于人民所有，軍隊(duì)的所有開(kāi)支都來(lái)自于國(guó)庫(kù)支出，國(guó)庫(kù)收入的來(lái)源基本是稅收，作為納稅人及其子女有權(quán)利獲得軍事機(jī)關(guān)的反哺，由軍事機(jī)關(guān)免費(fèi)為全民開(kāi)展國(guó)防教育提供支持和幫助。另外，軍事機(jī)關(guān)在協(xié)同地方政府和相關(guān)單位實(shí)施國(guó)防教育的過(guò)程中產(chǎn)生的法律責(zé)任的規(guī)定也有待明晰。軍事技能的訓(xùn)練難免產(chǎn)生各種各樣的意外情況，如果這些意外情況所引發(fā)的法律責(zé)任單純的依靠軍事機(jī)關(guān)和地方政府及地方單位依靠民事合同的方式進(jìn)行約定，這會(huì)既增加國(guó)防教育的成本，降低國(guó)防教育的效率，也有悖于國(guó)防教育隸屬于國(guó)防行政的法律屬性。

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作者簡(jiǎn)介：楊永康（1976—），男，陜西鳳翔人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教師，法學(xué)博士。

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