鳳凰古城收費事件的經濟學分析與啟示

作者簡介：李萬立（1974-），男，山東東營人，黃河口旅游文化研究所，東營職業學院教師，碩士，研究方向：旅游經濟與旅游文化。

【摘要】共有資源由于其免費性往往被過度使用，當其被過度使用產生的社會成本政府無力承擔時必然會尋求一種制度安排來提高使用者的私人成本，但鳳凰縣政府失當的政策措施觸動多方利益并引起廣泛質疑。本文從經濟學角度對收費合理性、對相關利益主體損益及收費后的總效應進行分析，并對鳳凰縣政府政策的改進措施做初步探討。

【關鍵詞】旅游景點；共有資源；收費；鳳凰古城

2013年4月10日起，原來免費的湖南鳳凰古城開始收費，由鳳凰縣政府與鳳凰古城公司合資組建的鳳凰古城景區管理服務有限公司對旅游者收取通票148元。輿論對之口誅筆伐在其意料之中，但始料未及的是古城內的一些商戶罷市并聚集抗議，該事件一時引起多方關注。鳳凰古城一直免費為何突然宣布收費？收費后誰受益誰受損？收費后整體社會效應如何？商戶為何罷市抗議？本文試從經濟學角度出發對以上問題做一分析，并對接下來鳳凰縣政府的應對措施及改進方案做初步探討。

一、鳳凰古城收費是解決“公地悲劇”的制度設計

共有資源（common property resource）是指任何人無需付錢都可以自由得到的資源[1]。由于共有資源的使用無需任何代價，往往被過度利用；但是共有資源的使用是有競爭性的，即一個人的使用減少了他人對共有資源的享用，當共有資源被過度利用超過其適意的程度時，往往會導致“公地悲劇”無效率結果的發生。對于共有資源的問題，亞里士多德早在數千年前就指出：“許多人共有的東西總是被關心的太少，因為所有人對自己東西的關心都大于與其他人共同擁有的東西 [2]。”對于公地悲劇，政府可以通過管制、稅收來減少人們對共有資源的使用來解決，或者還可以應用“科斯定理”進行一種制度設計，把共有資源轉變為私人物品。

鳳凰古城作為一種共有資源多年來一直被免費使用，隨著當地旅游業的發展，從2000年到2010年，鳳凰縣財政收入增長近10倍，從2265萬元增至2.44億元，而在2012年，全縣接待游客690.49萬人次，旅游總收入53.01億元，分別是2001年的12倍和71倍。隨著旅游者數量的增加，對古城過度使用產生了諸如環境污染、噪音污染、古城維護與保養、市場秩序混亂等“社會成本”，古城版“公地悲劇”出現，后果只能由鳳凰縣政府承擔，而當政府無力去承擔古城過度使用產生的“社會成本”時，必然會設計一種制度安排通過提高旅游者私人成本的形式來解決這一問題。

如圖1所示，當鳳凰古城免費時，私人成本非常低（私人成本a線），游客會大量涌入一直增長到點QP，這一使用水平已經遠遠超過了景區所能容納的有效水平QS（這是游客游覽古城的邊際成本等于邊際收益的點），所超出的社會成本（QP-Qs）只能由政府買單。如果通過某種制度安排增加私人成本，使得私人成本a線平移至私人成本b線的位置，此時的游客數量正好是景區所能容納的有效水平QS。

最終鳳凰縣政府選擇入股組建鳳凰古城景區管理服務有限公司（該公司是縣政府與鳳凰古城公司合資組建的，股份構成為49：51）對游客收取148元的“一票制”門票的形式來解決這一問題，從經濟學的角度分析，鳳凰縣政府通過對鳳凰古城共有資源的一種產權界定的制度設計，力圖以“公司”來收取門票的形式解決過度使用導致的“公地悲劇”問題，這一做法是符合“科斯定理”的。但是這種措施是否會使市場更具效率、能否實現共有資源最優配置，均需綜合評價。

二、古城收費的相關利益主體分析

4月11日，鳳凰古城實行“一票制”第二天，大批商戶和當地居民因不滿“一票制”政策關門歇業，鳳凰古城收費引起各大媒體和網絡的持續痛批，并引起了各方對在旅游景區發展中政府職能與角色的一番熱議。古城收費究竟動了誰的奶酪，誰最終獲益，收費后綜合效應如何，恐怕這些鳳凰縣政府在確定組建公司收取門票這一措施時未曾認真、慎重考慮。

（一）政府職能與角色分析

鳳凰縣政府是本次古城收費的倡議和主導者，其初衷是政府已經無力獨自承擔大量游客涌入所帶來的環境污染、噪音污染等社會成本及黑社、黑導、欺客、宰客等市場監管壓力，收費可以為政府籌集一部分古城維護、維修的資金，緩解政府財政壓力。由此不難看出，作為政策的制定者，政府及收取費用的新公司無疑是本次古城收費的最大受益者，但是鳳凰縣政府的做法引起廣泛爭議。

爭議之一，政府角色不清問題。在鳳凰縣旅游經濟發展中，政府一直扮演的市場監管者的角色；但是收費方案實施后，政府占到新組建的古城公司股份的49%，政府角色此時已經不僅僅是市場監管者，而且還是市場經營的參與者，既做運動員又做裁判員，退回了原來計劃經濟的老路。

爭議之二，涉嫌“化公為私”。作為共有資源鳳凰古城原來一直免費向游客開放，收費方案中，新組建的古城公司由政府與另一家私人企業共同投資，明明是共有資源，現在由私人參與的公司收費，難免有化公為私、把共有資源利益輸送給私人企業老板之嫌。

爭議之三，榨取高額旅游者剩余。古城收費之后，政府以入股組建公司的形式參與市場經營，由于其身份的特殊性，使市場結構發生變化，其根本原因在于市場中出現了壟斷勢力，而壟斷勢力正是具有政府背景的新組建的鳳凰古城景區管理服務公司。鳳凰古城景區管理服務公司對于景區的強制性定價打破原有完全競爭市場秩序，但是其壟斷勢力并不龐大，因為鄰近區域的景區與古城具有相當的競爭性和替代性，所以市場呈現的是壟斷競爭的市場類型。

如圖2所示，收費后鳳凰古城旅游市場中，新組建的鳳凰古城景區管理服務公司成為市場上的唯一生產者，所以它面臨的是一條向下傾斜的需求曲線，由于由政府強制定價，公司具有壟斷勢力，以遠遠高出平均成本線AC最低點價格PS的148元PSR獲得較高的經濟利益，圖中陰影部分表示鳳凰古城景區管理服務公司所獲得的經濟利益。由于收費后增加了旅游者的私人成本，意味著旅游者進入古城要付出比原來高得多的代價，所以旅游者數量減少（QSO-QSR），古城收費后旅游者遭受損失，整體效用減少。

（二）其他利益相關者分析

收費前，旅游者進入古城無需任何私人成本，所以游客數量在近十年內大幅增加，旅游者、古城商戶、旅行社等均獲益，隨著旅游者數量的增加，旅游發展造成的社會成本開始顯現并逐步遞增，如噪音污染、環境污染、對古城居民生活的影響、市場秩序的維護、古城維護與保養等，當政府對日益增加的社會成本無力承擔時，它必然會搜尋一種能夠轉嫁其社會成本的制度設計，增加使用者（旅游者）私人成本無疑是一種有效的策略。所以在收費之前，受益最大的應是旅游者、商戶、旅行社等，而政府與當地居民由于需為古城共有資源過度使用的社會成本買單受益響度較小，這也是鳳凰縣政府主導古城收費的最主要原因。

在轉增使用者私人成本方式上，鳳凰縣政府并未選擇通過管制和稅收的手段，而是采取將共有資源變相私有化的方式進行，收費后受益最大的無疑是新組建的古城公司及其兩大股東，其次是當地居民在一定程度上收益，因為游客數量在收費后急劇減少，對當地居民的負面影響、生活干擾減少，但景區內商戶受損嚴重，因為商戶并未因古城門票獲益，相反因收費導致其所依賴的旅游者數量的劇減成為景區收費最大的受損者，旅游者因為需支付比以往高得多的私人成本也受損較大。

如圖3所示，在古城收費前，旅游者的需求曲線可以視為較緩和的D1，消費者剩余為需求曲線下與橫軸圍城的陰影部分，收取門票后，旅游者需求曲線為D2，由于受收費影響，旅游者數量減少，此時到古城游覽的最大游客數量為QMP，即新的需求曲線D2與門票價格PMP的交點決定的數量，此時旅游者消費者剩余可以用D2、QMP、橫軸、縱軸圍城的陰影部分表示，可見，旅游者因古城收費遭受的損失為D1、D2、QMP、橫軸圍城的陰影部分。

三、總效用評價與帕累托改進（Pareto Optimality）

福利經濟學的一個基本定理就是所有的市場均衡都是具有帕累托最優的[3]，因此對鳳凰縣政府“新門票”方案總效用的評價也應從這一定理出發；同時當共有資源過度使用導致市場失靈時，政府正確的措施可以消減福利損失而使整個社會受益，使帕累托改進得以實現。

（一）總效用評價

收費方案實施后，鳳凰古城景區管理服務有限公司的介入使得市場出現了壟斷勢力，市場類型也由原來的完全競爭轉變為壟斷競爭，一般而言，當不存在外部性和監管時，完全競爭市場是最具效率的市場類型，因此，鳳凰古城收費后導致了市場效率的下降，即經濟效用減少，其造成的后果與導致的矛盾往往會立即顯現，古城內商戶關門歇業及鳳凰縣社會秩序一定程度的混亂便是經濟影響的突出表現。

另一方面，收費后市場經濟效用減少的同時社會效用卻在增加，如環境改善、噪音減少、古城維護資金的增加、市場秩序好轉等，但其后果影響往往有一定時滯，不會立即顯現，也就是說古城收費后帶來的正的社會效應需要一定時間才能顯現；同時古城收費的社會效用難以量化評價，也是對鳳凰古城收費總的效用評價時需要注意的。所以，對鳳凰古城收費總效用的評價需要綜合考慮其經濟效用與社會效用，即收費產生的負的經濟效用與正社會效用兩者之和是否實現最大化。

圖4所示，曲線AB為鳳凰古城的總效用曲線，曲線上任意點的總效用是相等的，點A 為經濟效用最大、但社會效用為零的點，點B為社會效用最大、經濟效用為零的點，點A、B分別代表了共有資源過度利用與資源閑置的兩種狀態。曲線U1、U2、U3代表鳳凰縣政府對古城增加私人成本不同政策方案1、2、3的效用，離原點O越遠說明方案所帶來的效用水平越高，最佳的政策方案是方案1，在較高水平上實現了效用的最大化，方案1效用曲線（U1）與總效用曲線AB存在唯一切點Q，在這一點政府對共有資源的政策設計實現了最優，既實現了經濟效用的同時又保證了社會效用，但這一政策設計并非一步實現的，往往需要政府一系列對政策、措施不斷完善的帕累托改進實現的。

（二）帕累托改進討論

帕累托改進（Pareto Optimality）是微觀經濟學、特別是福利經濟學常用的概念，其要點是在不損失任何一方利益的前提下至少提高一方利益，一般可以在資源閑置或市場失效的情況下實現。多年來鳳凰古城作為一種共有資源一直過度使用，作為市場失靈的一種制度安排，正確的政府政策、措施可以消減福利損失而使整個社會受益，但顯然鳳凰縣政府的“新門票”政策絕不是最優的一種設計，因為這一設計雖保證了社會效用，但是政府通過與私人公司組建公司對古城和其他景點“捆綁銷售”，導致門票價格虛高，旅游者難以承受，所產生的負經濟效用太過猛烈與高昂，并且引起社會對鳳凰縣政府角色與職能的質疑。

因此就實踐操作而言，鳳凰縣政府的做法有較多可以進一步改進之處，具體可以從以下角度進行考慮：

1.怎樣收費----政府增加私人成本的形式。鳳凰縣政府顯然并未對怎樣去提高使用者的私人成本做認真研究，隨著“社會公平”觀念的普及與深入人心，政府解決共有資源“公地悲劇”的三種制度安排中依據“科斯定理”把共有資源轉變為私人物品時應該謹慎處理，而鳳凰縣政府恰恰選擇與私人組建股份公司來收取門票的形式，必然引起輿論的口誅筆伐。鳳凰縣政府解決其當前困境的最合理、科學的途徑是通過稅收，如通過征收旅游稅或城市增容費的形式來增加使用者私人成本，可能有爭議，但不會如此突出。

2.向誰收費----政府增加私人成本的途徑。在向誰收費問題上，最優的方案應該是向旅行社、餐飲企業、住宿企業、古城商戶等收取稅、費，而不是直接向旅游者征收門票，因為最終政府向企業征收的稅、費還要轉嫁到旅游者身上，不僅實現增加私人成本、積累古城維護、保養資金的目的，而且政府向企業征收稅、費顯然更具說服力與可行性，也更為合理和科學。

3.收多少----政府增加私人成本的幅度。鳳凰古城由原來免費到收取門票費148元，“捆綁銷售”導致門票價格虛高，價格調整幅度太大，旅游者難以承受，這也是“新票制”爭議焦點之一；目前可以采取一些相應的補救措施來降低收費的幅度，如對特定群體（如學生、老人）實施優惠政策來緩解這一壓力等。

4.“誰受益、誰補償”----卡爾多-希克斯改進（Kaldor-Hicksim Optimality）的應用。古城收費必然導致相關利益主體有得有失，當政府政策或措施能夠使得一方境況變好并能夠補償另一方損失而且還有剩余時，那么整體效益就改進了；所以古城收費后受益最大的鳳凰縣政府一方應通過合適的途徑如補貼等形式對損失最大的一方（古城商戶）進行合理補償，實現對整體效果進行改進的目的。

四、結語

鳳凰縣政府增加古城旅游者私人成本的動機是符合經濟學相關原理的，但是由于收費途徑（門票）、收費方式（捆綁銷售）、收費對象及收費幅度（直接向旅游者收取高額門票）等方面行為的不合理，導致政府措施并未達到整體效益改進的預期目的。

鳳凰古城收費事件引發的爭議凸顯了目前我國旅游景區發展過程中“經濟發展”與“景區保護”關系的問題，如何既保證地方旅游業的發展，又要積累足夠的資金做好景區維護保養、環境治理工作，是目前諸多地方政府面臨的重要課題。所以在實踐中，地方政府應盡快轉變角色和職能，做好市場監管者，通過合理有效的手段避免共有資源過度使用導致“公地悲劇”的發生，應該努力探索靈活運用稅收、管制、產權界定等手段解決“公地悲劇”的途徑和機制，完善共有資源使用的制度性設計與安排機制，實現共有資源利用的公平性和效用最優，實現共有資源經濟效用和社會效應的平衡，實現旅游景區“經濟發展”與“景區保護”的平衡。

參考文獻

[1] [美]羅伯特·S·平狄克，丹尼爾·L·魯賓費爾德著；王世磊等譯.《微觀經濟學》第6版 [M].北京：中國人民大學出版社，2006：652.

[2] [美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯；肖琛等譯.《經濟學》第18版[M].北京：人民郵電出版社，2009：321.

[3] [美]格里高利·曼昆著，梁小民譯.《經濟學原理（上冊）》第3版[M]北京：機械工業出版社，2003：193-194.