海南旅游市場的監管實踐與對策分析

作者簡介：鄭偉民（1988—），男，漢族，河南駐馬店人，海南大學法學院助教，碩士研究生，研究方向：旅游法學、政府法治。

基金項目：本研究受到海南省教育廳研究生創新課題（編號：Hys2012-33）支持。

【摘要】旅游市場監管對促進旅游業健康和可持續發展具有重要作用。然而，由于體制機制等原因，我國旅游市場監管存在著諸多問題。《旅游法》的出臺，為解決旅游市場監管中存在的問題提供了法律基礎。針對存在的問題，結合海南省旅游監管具體實踐，應加強對旅游市場的行政指導，重視旅游監管隊伍建設，理順監管體制，充分發揮行業協會作用，制定科學合理的市場監管溝通標準等。

【關鍵詞】旅游；旅游市場；監管；海南

作為我國旅游業發展的典型代表，海南國際旅游島發展自上升為國家戰略以來，海南在旅游質量提升、市場監管、旅游管理體制改革等方面走在了全國前列，具有典型示范帶動作用。時值《旅游法》出臺之際，本文立足《旅游法》，以海南旅游市場監管實踐為切入點，分析其存在的問題，提出相應的解決辦法。

一、海南旅游市場監管的實踐

（一）完善旅游法規

加強旅游市場監管，重在依法依規。在行政監管和法律規制上，近年來，海南省結合實際先后制定發布了《海南國際旅游島建設發展條例》、《海南經濟特區旅行社管理規定》、《海南經濟特區導游人員管理規定》、《海南省旅游景區景點管理規定》、《海南經濟特區旅游價格管理規定》、《海南經濟特區旅館業管理規定》和《海南經濟特區道路旅游客運管理若干規定》等7部旅游法規，內容涉及旅行社、酒店、景區、旅游交通、旅游商品、導游管理、旅游開發規劃等方面，基本涵蓋了“食、住、行、游、購、娛”等旅游要素，在全國率先基本建立了一個比較完整的旅游法規體系，為我國旅游行政執法提供了有力的法制保障。

（二）組建綜合性的旅游行政部門

2009年，海南省旅游發展委員會率先在全國掛牌成立，為省政府組成部門。旅游發展委員會的成立，順應了我國旅游發展的形勢，改善了旅游行政管理體制，提高了旅游工作效率，有利于及時解決旅游市場糾紛，加強對旅游市場的監管。2010年7月，海南省旅游規劃委員會正式開始運作，作為海南國際旅游島建設領導小組的工作機構，負責整合14個主要廳局的資源，其主要職責是審查旅游規劃和重大旅游項目規劃，統籌全省重要旅游資源開發，推進旅游產業轉型升級。

（三）行業協會布局完善

“發達國家市場經濟和法治政府建設的實踐證明，一個合理的社會管理系統總是由精干且富有效率的政府和發達的社會組織構成，并總是由行政監管與自治管理實現分工合作來構成社會治理體系，現代市場經濟體制的高效運行需要法治政府的行政監管與社會組織的自治管理共同發揮作用，二者缺一不可。”[1]海南充分認識到行業協會在促進旅游業發展中的重要作用，加快培育和發展旅游行業協會等中介組織，積極推進旅游行業協會建設。目前，在省旅游協會的基礎上，成立了 七個專業分會：旅游景區分會、旅游飯店分會、旅行社分會、旅游教育分會、溫泉分會、商務旅游分會、旅游團隊購物分會等，發揮各級各類旅游行業協會在聯系行業、溝通政府、調研政策、引導自律等方面的重要作用，為旅游市場監管增添了一支重要力量。

（四）探索建立旅游綜合執法機構

為提高旅游行政工作效率，優化旅游市場環境，健全旅游市場監管體系，海南省按照決策權、執行權、監督權既相互制衡又相互協調的原則，積極推進旅游行政執法體制改革和機制創新，省政府專門成立了海南省旅游聯合執法辦公室，由省旅游委、省公安廳、省交通廳、省工商局、省質量技術監督局及省物價局組成， 探索建立“綜合執法、相互取證、歸屬處罰”的聯合執法機制，改變過去的多頭執法方式，整合了旅游執法力量。降低了行政執法成本，增強了行政執法效率。各市縣也成立了假日旅游協調機構領導小組辦公室，加強成員單位間的密切協作，上下聯動，在產品供給、信息服務、宣傳引導、應急值班等方面采取有效措施，提高人性化服務程度，增強游客滿意度。

二、海南旅游市場存在的問題及原因分析

（一）旅游市場經營主體混亂

近年來，隨著我國旅游產業規模的不斷擴大，由于旅游市場經營主體良莠不齊，滋生出很多問題：一是無照經營長期存在，“黑社”、“黑車”、“黑店”、“黑導”等不規范的市場經營行為屢禁不止，坑騙、欺詐游客的行為屢禁不止，嚴重影響了正常的旅游市場秩序；二是部分企業通過發布虛假旅游廣告、散布不實信息，超范圍經營旅游及相關業務；三是掛靠現象嚴重。部分取得經營資質的旅行通過掛靠承包的方式非法轉讓經營許可并從中獲取掛靠費，致使企業管理不到位，嚴重干擾旅游市場秩序；四是“零負團費”現象普遍存在。“零負團費”模式嚴重侵害了旅游消費者的合法權益，這種惡性的價格競爭正逐漸成為常態，并已經由侵蝕旅行社業運行機制向整個旅游行業滲透，嚴重擾亂了旅游市場秩序。

（二）旅游市場監管主體力量薄弱分散

雖然海南成立了旅游發展委員會，具有統籌協調規劃旅游市場的職能，但是旅游監管力量薄弱，旅游監管執法隊伍，無論是從規模、數量上講，還是從素質、能力上看，都遠遠不能滿足旅游業快速增長的需要。目前，海南省旅游質量監督管理所為正處級事業單位，人員編制有限，各市縣旅游質監所也普遍存在人員短缺、辦公經費不足等問題。這與旅游質監所“受理并協調處理各類旅游質量投訴案件，查處各類違規操作或違法經營案件，依法對旅游市場監督、檢查和指導”的職能極不協調。

（三）旅游市場監管多頭執法

近年來，雖然海南出臺了一系列的地方性旅游管理條例、規劃、辦法等，但賦予各級旅游管理部門的監管職能十分有限，旅游監管的手段也較少。旅游監管法定授權的不足和統一市場規則的缺位，致使旅游部門“大市場職責”與“小市場權限”的矛盾日益突出。由于旅游市場監管涉及到旅游、物價、交通、衛生、公安、工商、質檢等多個部門，導致政出多門，多頭執法，既不利于監管效率的提高，又浪費了大量人力、物力、財力。比如，住建部門負責國家級風景名勝區徽志使用的管理工作，財政部門負責旅游發展基金的征收使用管理，發改部門負責旅游景點門票價格的管理工作。有些景點、公園也不都屬旅游部門管，而是分屬宗教局、園林局、規劃局等單位管轄。

雖然海南省在省政府層面設立了旅游綜合執法協調機構，統籌協調多部門聯合執法，但是，作為新興朝陽產業，旅游監管就像是一個“香餑餑”，“在進行行業監管的過程中，各傳統產業部門針對固有市場的管理已經形成比較完善的法律法規體系和力量較強的執法隊伍，旅游部門作為‘后來者’的身份和相對弱勢的地位，難以引起相關部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯合執法效果欠佳。”[2] 多頭執法的存在，就產生了職權交叉地帶，使得責任不清和相互推諉等現象時有發生，一些領域甚至存在監管真空。

（四）行業協會作用未能充分發揮

雖然海南在旅游行業普遍建立了行業協會，但是，一方面，旅游協會或是專門分會都是采取“官辦”方式，經過政府批準成立，工作人員由政府派，經費由政府劃撥，在組織運營上不獨立，行政色彩濃厚，獨立性不強；由于存在天然的隔閡，官辦協會按部就班地代表政府來開展工作，其在維護行業利益、規范引導經營者、溝通內外，抑或經常性地保持聯系都不容易，因此，部分行業組織很難得到下游企業、個體經營者和導游的認可，工作狀況和運行效果不太理想。另一方面，行業協會缺乏監管市場的職權，對行業管理乏力。行業協會在行業標準制定、行業準入、行業處罰、行業退出等方面沒有發言權。這就造成“政府監管不到位、行業監管沒地位”的局面，使得一些真正可以通過行業內部解決的問題，不能得到及時解決或有政府出面解決，這樣既造成了行政資源的浪費，也不利于旅游行業的健康發展。

三、加強旅游市場監管的建議

（一）充分運用行政指導

行政指導是行政主體基于國家的法律、政策的規定而在其職能、職責或管轄事務范圍內作出的，旨在引導行政相對人心甘情愿地作出一定的行為或不作出任何行為，通過非強制性的手段來有效地實現一定行政目標的行為。作為“柔性執法”方式，行政指導可以切合大眾心理和社會需求，發揮旅游行政相對人的積極性，促進公眾積極參與到旅游市場秩序的維護中，盡量減少影響旅游市場秩序的矛盾產生。

因此，各級旅游行政監管部門可以通過行政指導的方式加強宣傳，引導企業依法、誠信經營。通過建立健全旅游信息發布制度、安全提示制度、快速維權投訴制度、旅游價格指導制度等，為中外游客提供全面、準確、實用的旅游服務信息；通過建立違法前行為告知制度，勸導旅游經營者合法經營；協調各級旅游協會組織制定行業標準，引導和幫助旅游經營者轉變觀念、提高服務水平，進而營造“人人懂法、人人守法”的良好氛圍。“只有政府通過建立公正權威的旅游產品信息系統、強化旅游服務供應商披露真實信息的義務或者通過采取告知、指點等行政指導形式來改善這種情況，才能方便旅游者獲取關于旅游產品的正確信息，才能進一步有效的遏制不正當競爭，保證旅游市場公平競爭。”[3]

（二）加強旅游監管執法隊伍建設

“一方面，隨著旅游業的發展特別是旅游消費大眾化和日常生活化，我國旅游市場呈現日益廣泛和深入的特點，點多面廣，快速擴張；另一方面，旅游是一種享受型、發展型消費，旅游產品又具有綜合性、多樣性等特征，人民群眾對旅游產品和服務的期望值高。”[4]因此，加強旅游服務質量和市場秩序監督檢查就顯得尤為重要。而旅游監管執法隊伍無疑是影響旅游市場監管水平的重要因素。因此，海南應該抓住國家出臺分類推進事業單位改革的有利時機，將市縣旅游質監機構作為獨立機構存在，以滿足旅游執法檢查工作的需要。同時、在機構編制上，盡量向旅游監管執法機構傾斜，在經費劃撥上，努力保證旅游監管執法經費的落實和充足。

（三）加快推進旅游監管體制改革

由于行政權力的稀缺性和附帶利益性，具有傳統管理權限的執法部門不可能真正放權，再加上多頭執法所形成的權責不明，這就容易造成“有利益搶著管，沒利益不想管”的困局，政府協調下的聯合執法也就容易走形式、走過場。最重要的是，海南旅游聯合執法只在旅游高峰期和節假日進行，沒有形成旅游綜合執法監管的長效機制。因此，我國應考慮“建立一套級別高、權威大、職能強的旅游管理機構，對旅游六要素進行宏觀調控和綜合協調，對旅游資源進行大規模、深層次的開發或整合，推動跨地區、跨行業、跨所有制的大型旅游企業集團的組建，”[5]發展“大旅游”，打造“大產業”、推進“大管理”。探索旅游綜合執法的長效機制，在成立省級旅游發展委員會的基礎上，各市縣也應盡快組建旅游發展委員會和旅游規劃委員會，為當地旅游業發展提供堅強的組織保障和制度保障，組建高效快捷的旅游綜合執法機構，最大限度地減少多頭執法。在機構設置上，提高旅游行政主管部門的位階，將旅游行政主管部門定位為政府組成部門，將旅游質監機構定位為公務員單位，努力提高旅游行政執法部門的權威。

（四）充分發揮社會組織的作用

在現代社會，人類的經濟、政治和社會需要，大部分是通過社會組織來滿足的。建立在社會分工基礎上的專業化社會組織，通過其整合和協調功能，一方面可以使組織成員的活動由無序狀態變為有序狀態，另一方面，又可以把分散的個體粘合為一個新的強大的集體，把有限的個體力量變為強大的集體合力。新出臺的《中華人民共和國旅游法》中明確規定，要充分發揮行業組織的作用，促進旅游市場健康發展。因此，一方面，海南可以按照先行先試的原則，放寬行業組織成立的標準，用足用活政策、資金來鼓勵、支持和引導社會廣泛參與，淡化行業組織官方色彩，充分賦予其自主權，實行自收自支；政府只需對行業組織進行宏觀管理和指導，發揮行業組織的自律作用，鼓勵各級各類旅游協會建立健全各項自律性規范，積極推動行業誠信建設，不斷提高旅游行業自律水平，維護公平競爭的市場環境。

另一方面，要賦予行業組織一定的管理權、處罰權。在行業準入和退出方面給予其較大的自由權限，政府只需扮演裁判者的角色。鼓勵旅游經營者、導游等涉旅方通過行業內部標準化管理創建優質品牌。通過行業協會的準入和退出機制，使旅游經營者牢固樹立依法、誠信經營的思想，鼓勵更多的旅游經營者在認真落實相關國家標準、行業標準、地方標準基礎上，建立自身旅游標準化管理體系，促進服務品質的提升，共同維護市場秩序。

四、結束語

《旅游法》的出臺，對于保證旅游業的健康發展，改善旅游業中市場秩序失范等問題具有重要的現實意義。在旅游市場監管中，旅游監管隊伍建設、旅游市場監管體制、行業協會組織等因素對旅游市場發展影響較大，國外旅游業發達國家在這方面都有較為成熟的可資借鑒的經驗。我國應立足新出臺的《旅游法》，完善相關監管制度，注重對旅游市場監管執法隊伍建設，進一步理順市場監管體制機制，提高執法效率和執法水平，真正放開對行業協會的管制，發揮其自主性優勢；唯此，方能解決目前我國旅游業存在的突出問題，迎來旅游業的規范發展、持續繁榮。

參考文獻

[1]趙剛.行政監管與社會組織管理關系研究[A].公共管理與地方政府創新研討會論文集[C]. 2009（11）：227.

[2]杜江.當前旅游市場存在的主要問題、成因與對策研究[N].中國旅游報，2012-7-13（3）.

[3]胡燕佼.論旅游市場監管中加強行政指導的必要性[J].成都行政學院學報，2011（6）：87-89.

[4]蔡家成.抓事業單位改革良機，推旅游質監機構改革[N].中國旅游報，2012-4-2（11）.

[5]屈奇.我國旅游行政執法之困惑及對策[J].廣西社會科學，2010（8）：67-70.