經濟責任審計責任界定探討

2010年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱“《規定》”），標志著我國黨政主要領導干部經濟責任審計走向了制度化，同時，也表明經濟責任審計工作走向了成熟。特別是根據實際情況區分領導干部應承擔的輕重不同的三種責任，是在以往規定基礎上的重要創新。但是在實際工作中，審計機關在界定黨政主要領導干部具體經濟責任時仍面臨一些困惑，不同的審計人員對于經濟責任界定有著不同的理解和不同的做法。就經濟責任界定的標準，筆者試圖與審計人員進行探討。

一、黨政主要領導干部經濟責任界定中面臨的困惑

1.履職制度不健全，義務規定不明確。

《規定》第四條明確規定了經濟責任的概念，是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法對本地區、本部門（系統）、本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務。但是，由于我國尚未對黨政主要領導干部應當履行的職責、義務作出規定，造成審計機關在界定經濟責任時，面臨無的放矢的尷尬。例如，黨政主要領導干部經濟責任審計要關注制定和執行重大經濟決策情況，而對于什么是重大經濟決策，我國并沒有明確的規定，那么在這種情況下，審計機關只能在實際工作中，依據被審計單位的實際情況，自行確定重大經濟決策的標準，從而開展審計工作，這種做法易導致不同地區間黨政主要領導干部經濟責任界定標準參差不齊。

2.《規定》界定責任標準仍不全面，操作中依賴審計實踐經驗，彈性較大。

《規定》第三十四條明確，審計機關對被審計領導干部履行經濟責任過程中存在問題所應當承擔的直接責任、主管責任、領導責任，應當區別不同情況作出界定。同時，分別在第三十五條、第三十六條、第三十七條對三類責任的界定標準進行了規定。應該說，上述內容為審計機關界定黨政領導干部經濟責任提供了操作原則，但實際工作中審計人員操作方法各異，依賴審計經驗的比重較大，審計人員無形中擁有了自由裁量權。

如，第三十五條規定“直接違反法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定的行為”領導干部應承擔直接責任，而在實際工作中就存在“決策應該進行集體研究但沒有進行，卻并沒有造成后果”的現象，那么此種情況是否屬于直接違反法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定的行為呢？如果屬于，那么直接責任的界定范圍未免過寬，如果不屬于，那么又很符合這一規定的形式要件。最終審計的結果，基本取決于審計人員的經驗判斷。

3.《規定》界定標準與現實存在一定程度的脫節。

目前一種比較普遍但不很適當的理解和做法，是把直接責任等同于“主管工作責任”，即領導干部直接主管的部門、主管工作出現問題的責任，此外的問題都是領導責任（有一種觀點是：領導責任等同于不負責任）。經濟責任如果按照“主管財務工作”來理解，那么領導干部如果不主管財務工作，豈不是不用承擔直接責任？目前有的企業領導和地方政府領導正是通過“不分管財務或財政部門”的辦法，來規避直接責任的。

其實根據現行會計法和審計法規定，單位領導對履行財務收支的職責義務，在多處明確規定要承擔直接責任。如《會計法》第四條規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責”。第二十一條第二款規定：“單位負責人應當保證財務會計報告真實、完整。”但從審計實施效果來看，這種理解和做法很難行得通，大部分領導干部的財務收支問題因其不直接分管財務都歸結為領導責任。

4.經濟責任鏈條該不該建立的疑惑未解決。

根據兩辦規定的精神，審計機關應當對被審計領導干部所應當承擔的三個責任（直接責任、主管責任、領導責任）區別不同情況作出界定，那么這三種責任是否應存在一個責任鏈條呢？特別是在領導干部不承擔直接責任的情況下，誰來承擔直接責任呢？從目前的實踐看，界定經濟責任的鏈條尚未形成，對于界定為領導責任的問題，是否應當依據相關法律法規同時界定何人承擔直接責任和主管責任？這一問題實踐中審計人員的認識還不一致。

筆者認為，對于經濟責任審計中查證認定的所有問題，審計機關應當追求和實現經濟責任界定的責任鏈條，即不能斷開，要根據審計認定的事實，由相應的領導干部填補這個鏈條，承擔相應的責任。只有堅持這個原則，形成責任鏈條，才能使經濟責任人格化，使之落到實處。經濟責任審計要避免經濟責任空泛化，為下一步運用經濟責任審計結果和“問責”奠定基礎，有必要堅持這個原則。

5.決策程序合法的前提下界定經濟責任操作不一。

《規定》明確：主持相關會議討論或者以其他方式研究，并且在多數人同意的情況下決定、批準、組織實施重大經濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成重大經濟損失浪費、國有資產（資金、資源）流失等嚴重后果的行為，應承擔主管責任。目前在經濟責任審計中有一種誤解，即程序合法就不必承擔經濟責任，似乎只要決策程序經過集體討論、多數同意，主要領導對于企業經營發生的重大失誤就可以不承擔經濟責任，或者只承擔領導責任。《審計法》第二十五條、兩辦規定第四條，都明確規定領導干部的經濟責任是履行財政財務收支的責任或“職責義務”，都沒有規定與決策程序相關聯。因此，按照法律法規，經濟責任與程序合法無直接關聯，集體討論的意見不能免除領導干部的經濟責任，更不能作為規避或推卸經濟責任的借口；在經濟責任審計中更不能以“程序合法”免除經濟責任。

如果以程序合法代替經濟責任，在經濟責任審計中也很難操作。首先，有關法律法規和監管部門都以經營業績、財務收支狀況作為考核依據，以程序合法替代經濟責任，則于法無據。其次，審查“程序”不是審計機關的專長，也超出審計責任，更不符合審計法和國家審計準則的規定，審計中難以操作。

二、黨政主要領導干部經濟責任審計界定困難的解決路徑

一是推動黨政主要領導干部經濟責任履行制度化。

以經濟責任審計工作聯席會議為平臺，探討黨政主要領導干部經濟責任履行制度化的可行性，在此基礎上和依法行政的背景下，推動制定黨政主要領導干部經濟責任履行的行政規定，促進領導干部正確履行經濟責任。同時，也為審計機關具體界定經濟責任提供規范的操作依據。更重要的是，對加強干部管理和監督，健全權力制約和監督機制，促進經濟社會科學發展，健全完善責任制、問責制和責任追究制，完善懲治和預防腐敗體系都具有重要意義。

二是進一步總結經驗，細化《規定》。

以《規定》頒布實施為契機，以審中交流研討會、審后總結匯報會等形式為載體，同時，開展黨政主要領導干部經濟責任界定標準與實踐操作的課題研究活動，進一步總結黨政主要領導干部經濟責任界定中的經驗、教訓，在此基礎上，細化《規定》或出臺實施細則，使黨政主要領導干部經濟責任界定標準更具操作性。

三是加強參審人員培訓，提高審計質量和水平。

在實際工作中，黨政主要領導干部經濟責任審計仍帶有其他審計模式的影子，如，審計內容不夠全面，仍然以財政財務收支審計為主，缺乏對領導干部履行經濟責任情況的全面審計，特別是還不能完全實現“帶著責任找問題”的工作模式，最終影響對被審計領導干部履行經濟責任情況的客觀評價。對此，應通過強化審前培訓等手段，提高參審人員的經濟責任審計水平，為客觀、準確界定黨政主要領導干部經濟責任類別奠定基礎。

（作者單位：江西省審計廳）