保障性安居工程建設用地中存在的主要問題及對策

2011年是全面落實中央加快保障性安居工程建設、確保中低收入群眾住有所居的重大部署開局之年，全國住房用地計劃供應21.8萬公頃，其中1 000萬套保障性安居工程計劃供應土地7.74萬公頃，占35.5%，比2010年實際供地3.24萬公頃增長139%。2012年新開工建設700萬套保障性安居工程用地需求26.67公頃。“十二五”期間，在各類房和套型面積不變前提下，3 600萬套保障性安居工程需用地約20萬公頃左右。如此大規模的保障房用地總量，要確保存量土地安全入市，落實好新增土地供應，促進保障性安居工程建設健康發展，是擺在各級政府領導面前一個嚴峻的課題。為支持保障性住房建設，國土資源部先后出臺了《關于認真貫徹〈國務院關于解決低收入家庭住房困難的若干意見〉，進一步加強土地供應調控的通知》、《關于擴大內需促進經濟增長做好保障和服務的通知》和《關于切實落實保障性安居工程用地的通知》，將有力地促進保障房政策的落實。對城市和國有工礦棚戶區改造等特殊領域供地政策及林區棚戶區改造和農墾危舊房改造等工作也出臺配套政策。規范了保障性住房用地供應和管理的具體措施，特別強調對納入計劃的保障性住房用地應“依法依規、應保盡保”。

但是近年來，筆者多次參加保障性安居工程建設審計，從中發現一些地方政府、建設主管部門和房地產開發商在保障房建設中暗箱操作，違規用地以謀取非法利益。根據中央關于調整住房結構“兩個70%“的政策，即：城市新審批、新開工住房項目，套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重，須達到開發建設總面積70%以上；廉租住房、經濟適用房和中低價位、中小套型普通商品住房建設用地年度供應量不得低于居住用地供應總量70%，2011年多數省市保障房用地計劃供應增幅超過商品房，占比均值由2010年的29.6%上升到37.4%。保障性安居工程主要包括經濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房和棚戶區改造項目，國家以行政劃撥方式供地。隨著建設用地資源日益稀缺，一些地方和部門在建設和開發過程中“盯上”了保障房，他們通過種種變相操作，將土地挪作他用，主要表現在以保障房的名義從政府取得土地，再通過各種方式變更建設內容，改變土地性質和土地用途；或借保障性住房用地之名規避招拍掛出讓將土地用于商業開發等，不僅給國家造成重大經濟損失，也滋生了一些領導干部的腐敗、犯罪行為。究其原因，一些地方政府未真正落實保障性住房用地“落地”責任追究制度，相關部門和單位只重視保障房性安居工程建設的進度和質量，忽視了對土地使用的監控和管理，缺乏對相關權利的制約和監督，特別是對違法違規行為的懲戒機制不到位，給一些不法行為提供了可乘之機。

保障性安居工程建設中違規用地種種表現：

一是用地計劃未分解。一些地方在省級國土部門下達全省土地利用計劃總量后，未對市（縣）用地的指標進行分解，實行總量控制，所轄市（縣）之間的保障房用地隨意調劑，給土地管理和監督造成一定的難度。如某市省國土資源廳下達保障性住房用地近千畝，卻未分解所屬縣（區）用地指標，審計時發現該市保障房用地未突破上級批復的總規模，但其中有一個縣（區）沒有保障性安居工程建設任務卻上報了200多畝用地計劃待批。二是供地嚴重滯后，土地閑置棄荒。一些地方由于拆遷、安置，失地農民未解決社保等原因拉長了保障房建設周期造成了供地滯后，一些地方上報計劃時擴大用地總量使得土地長期閑置。如：某地2006年至2010年底，省國土資源廳批復保障性住房項目用地1 000多畝，已辦理供地手續300多畝，僅占33%，其余尚未供地。某地2008年取得經濟適用房用地600多畝，實際用地500多畝，剩余土地100多畝至今閑置未用，也無人處置。三是違規操作，改變土地性質。某地將同一小區建設的保障性住房既作為廉租房建設任務，又作為棚戶區改造建設任務；某地將2009年以前建設的廉租房抵頂新建廉租住房任務，將剩余地塊共同用于商業開發。經查某地保障性住房用地檔案，有25%的土地改變了用途，有的以經濟適用房名義征地后改變為開發區自用地，有的經濟適用房用地“切塊”用于舊城改造拆遷安置，改制企業的職工安置等，部分地區將保障房用地改作商業住宅和店面等經營性設施建設未辦理土地出讓手續。另外具有區位優勢的一些工礦企業棚戶區改造的存量劃撥用地，在完成棚戶區改造任務后，剩余地塊未經過招拍掛直接用于商業運作獲利或利用剩余地塊搞集資合作建房。四是違規用地，未批先用。主要表現在保障房征地和供地手續不規范，如一些地方“棚戶區改造”的存量用地，在未經土地部門辦理土地變更、轉讓和供地手續的情況下直接用地，一些地方“開發區保障房用地”僅由開發區城建規劃局辦理用地審批手續，未經土地部門審批，不利于對保障房用地的統一管理和監督。一些地方的新增建設用地“批次”未經政府和省級國土部門批復未批先用，直接征用農用地用于保障房建設。五是開發商違規謀利。一些經濟適用住房開發商通過加層、加單元、加店面等方式調整土地容積率，在銷售環節未按調整后的容積率重新核定銷售價格，違規獲利。一些單位通過占壓建設紅線、超占地、變更施工圖設計等方式增加建筑面積從中獲利。一些單位通過虛列征地成本和管理費用等方式增加自建經濟適用住房建設成本，提高銷售價格違規獲利。特別是2009年以前的一些戶型面積較大的經濟適用住房，開發商取得劃撥土地后，將經濟適用住房作為商品房銷售，未辦理土地出讓手續。六是其他違規行為。一些地方在保障房建設中通過辦理“真（假）土地證”獲（騙）取銀行貸款而實際用于城市建設。一些地方將保障房剩余地塊的出讓收益直接用于經濟適用房和廉租住房的貨幣補貼等。

加強保障性安居工程用地管理的應對措施：

一是國土資源管理部門應認真貫徹落實國家保障性安居工程用地政策，確保土地供應、跟蹤開發建設、加大力氣查處違法改變土地性質的行為，確保保障性安居工程建設用地落到實處。二是落實好保障性安居工程用地指標，規范用地程序和宗地合同。嚴格控制供地規模，細化用地管理，批復用地時應明確道路、綠化以及公共配套設施的面積，盡量按“凈地”分塊供應，避免用地粗放、損失浪費、挪地他用的違規行為。三是保障性安居工程用地計劃應向社會公開，接受群眾監督并對用地計劃的執行情況進行實時監控，對建后的剩余地塊政府應統一收儲、統一處置，嚴格把控土地的出讓環節，加強土地供后開發利用的監管。四是各地、各部門應認真按照《經濟適用住房管理辦法》和《廉租住房保障管理辦法》的規定，準確核算土地成本，合理測算經濟適用房售價和廉租房租金標準，棚戶區改造原則上在原地重建，對擅自改變土地容積率，變相進行商業開發的行為應按照《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部第15號令）和《關于加強建設用地容積率管理和監督檢查的通知》對地方及有關部門領導實施問責，全面落實保障房用地責任追究制度。五是保障性安居工程建設是中央解決困難群眾住房問題，宏觀調控房地產市場，遏制房價快速上漲的一項重要舉措，各地、各部門在大規模建設保障性安居工程的同時，要強化節約集約用地，及時調整保障房用地結構，加強對用地情況的動態監管并加快完善相關政策、法規，規范保障性安居工程土地供應和使用程序。

（作者單位：江西省審計廳）