中原經濟區背景下政府與市場關系的合理定位

摘 要：從理論與實踐角度均可找到政府與市場關系的四種模式，即互動型、政府主導型、市場主導型、分裂型。在區域經濟發展過程中，不同的政府與市場關系模式適于不同時期的不同區域，重要的是找到一個達到最優狀態的路徑。作為后發地區的中原經濟區，必須首先建立政府主導型經濟發展模式。

關鍵詞：中原經濟區；政府失靈；政府與市場：合理定位

中圖分類號：F207 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）02-0042-03

當前，經濟全球化和區域經濟一體化深入發展，國際產業向發展中國家轉移、東部地區產業向中西部地區轉移的趨勢不斷加強，繼“長三角”、“珠三角”、“京津冀”三大經濟區之后，國家提出中部崛起戰略，以河南為主體的中原經濟區建設進程不斷加快，中部地區面臨前所未有的機遇和挑戰。從目前的狀況看，中原經濟區建設正站在一個新的起點上，處于全面實施的關鍵時期，尚存在很多制約因素和突出問題，其中，如何處理好政府與市場的關系是一個重要的制度問題。因此，如何進一步加強政府與市場的互動，加快政府職能的轉變，促進市場的高效運行，是當前河南省加快中原經濟區建設中的緊迫課題。

2011年初，國務院印發《全國主體功能區規劃》，中原經濟區正式納入規劃。2011年10月，國務院制定下發《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，中原經濟區正式上升為國家戰略。在中原經濟區背景下，研究“十二五”時期及更長一個階段河南省經濟發展所處階段及趨勢，并由此合理定位政府與市場關系，對于加快中原經濟區建設具有重要現實意義。

一、區域經濟發展中的政府與市場關系模式

政府和市場在區域經濟發展中都具有不可替代的作用，政府不應是反市場的，而應是親市場的，市場也不應該一味地拒絕政府。在區域經濟發展中，市場仍然要通過供求、競爭和價格機制起到刺激生產、調節供求、資源配置的作用，是無法替代的；而地方政府作為區域經濟的規劃者、組織者、國有資產的經營者、公共產品和服務的提供者和社會管理者，其作用市場也是無法代替的。因此，最優的契合點應該是強力政府與高效市場的有機耦合。但是不是每一個時期、每一個區域都應該建立這種理想的模式呢？既有的很多研究已經給出了答案：即使在“長三角”這樣一個區域內部，也存在溫州模式、蘇南模式、上海模式等不同的政府與市場關系。在蘇南模式中，地方政府對經濟發展具有主導和控制作用；在浙江模式中，以溫州為代表，市場力量更突出，政府更多地體現為“無為而治”；而在上海模式中，政府的發展戰略與深厚的市場底蘊共同促進了經濟的迅速增長。針對各種不同的模式，我們可以以政府和市場作用發揮程度為維度，構建政府-市場關系矩陣圖，于是存在四種模式，即互動型、政府主導型、市場主導型和分裂型。見圖1。

（一）互動型

比較理想的狀態，接近于一些西方發達國家的狀況。政府與市場達到有機的耦合，政府在區域經濟規劃、國有資產經營、社會管理等方面充分發揮作用，并且在政府強有力的保護、促進和引導下，企業能夠自主經營，形成自由交易制度。更重要的是在最優的情況下，外部性等市場失靈得到有效彌補，與此同時借助完善的制度建設避免政府的效率低下和尋租腐敗問題。

一般說來，幾乎沒有哪個區域一開始就處于互動型模式象限。市場機制需要很長時間才能建立，而政府的高效也需要一定的外力和足夠的時間才能實現。絕對的的互動型模式也幾乎沒有，因為到目前為止，要確定政府和企業的邊界仍然是經濟學的一個難題。上文講到的上海模式也僅僅是相對來說近似于互動型社會。

但互動型經濟也并不是完美的。發達經濟國家經過幾百年的發展，市場機制才趨于完善，政府職能也經歷不干預—強力干預—適當干預等轉變才趨于成熟，但仍然無法避免金融危機這種極端的政府—市場沖突。因此，互動型模式更適于作為一種方向、一種目標，對于不同區域可以有不同的路徑達到。

（二）政府主導型

地方政府對經濟發展是主導和控制的作用，市場作用存在擠出效應。政府通過對資源的控制和較大程度上的行政配置，主導著區域經濟的發展方向、空間格局和功能定位。與互動型不同的是，政府不僅在宏觀領域發揮主導作用，在微觀領域也通過直接擔當區域經濟的經營者，形成強大的政府經濟，如傳統的國有企業、專營各類公共產品的政府投資經營公司和開發區經濟。

政府主導型經濟適用于市場經濟秩序尚未建立的地區，尤其是經濟基礎薄弱、產業結構自然演化較慢的落后地區，政府采用強有力的政策（前提是方向正確），可以在較短的時間內實現趕超。亞洲四小龍和日本在二戰后很短時間內的經濟騰飛，已經很好地證明了這一點。在我國蘇南地區，地方政府基于行政權力的作用，通過設立經濟開發區、投資建設專業市場、壟斷經營公共產品或準公共產品，推動了蘇南經濟的迅速崛起，同時，政府經濟在經濟總量中的比重和影響力急劇增加。到2010年底，江蘇省已有國家級經濟技術開發區12家，占全國11.3%，居于第一位。蘇南模式是內地很多地區的模板，大大小小的開發區在近十幾年如雨后春筍，僅國家級經濟技術開發區的數量截至目前已突破百家。

但政府主導型經濟也存在顯著的缺陷，強政府能力和弱市場化程度容易導致政府失靈現象的出現，尤其是經過早期的經濟騰飛后，其弊端逐漸顯現。首先就是因為長期的市場擠出效應會造成產權模糊、政企不分、企業經營效率低下，微觀經濟運行秩序和市場規則受到較大破壞；其次是一些本應由市場來配置的生產要素如土地、貸款、能源等操控在政府的手中，在追求政績的驅使下，政府的偏好取代市場的選擇，從一定程度上影響了資源配置的效率。另外，地方政府在區域利益和政績驅使下，也會做出違背區域經濟協調和一體化發展的行為，市場的分割、重復投資、產業結構趨同等現象已經到了非常嚴重的地步，是我國當前產業結構調整重點解決的問題。因此，政府替代市場的績效問題應引起足夠重視。

（三）市場主導型

這種模式和資本主義發展初期市場經濟初步建立過程中簡單的市場關系相適應，自由資本主義時期的資產階級政府對社會經濟事務基本上采取放任自流的不干預政策，形成了強市場—弱政府的結合模式。政府能力在某些方面的不足造成政府干預的方式和范圍的有限性，而這種有限性在一定階段內適應了市場化初期階段的發展要求，這種狀況類似于亞當·斯密概括的“守夜人”的角色，政府的基本職能被概括為三項：保護社會、設立司法機關和維持某些公共事業及其公共設施。這一模式雖能調動經濟主體的生產積極性，在一定程度上提高生產效率，但無法克服市場機制本身的固有缺陷，因而會導致市場失靈。

市場主導型模式存在的主要問題是市場化進程的后期政府是否能夠保持跟進。市場失靈的固有問題需要政府解決，區域經濟發展中的產業結構升級、環境保護、區域協調更需要政府及時跟進，在推進城市化、加強公共基礎設施建設，加快專業市場建設、產業集聚等方面，政府要發揮優勢、積極作為，順應市場經濟發展的內在要求。否則，一味的“放任”“無為”必然帶來無序競爭，不具可持續性。

（四）分裂型

這種模式是所有國家和地區都力圖避免的一種失敗型的政府與市場結合模式。在現實社會中，這種狀態也曾出現過。郭正林（1995）認為，在20世紀80年代的一些拉美國家，就出現過這種狀況。而這種狀況的出現與政府公共政策的不當有直接的關系。在這種社會中市場發育遲緩，政府能力低下和市場機制的缺失之間形成一種惡性循環，其經濟發展前景可想而知。由于市場機制的建立更需要時間和觀念的轉變，因此，此時政府應該做的是盡快轉變其職能，由分裂型模式轉向政府主導型模式。

二、中原經濟區背景下政府與市場關系的合理定位

東部地區、西部地區及東北地區較早地獲得國家區域政策的支持，發展迅速，中部地區長期以來已形成經濟洼地。2011年初，國務院印發《全國主體功能區規劃》，中原經濟區正式納入規劃。2011年10月，國務院制定下發《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），中原經濟區正式上升為國家戰略。國家及時啟動中部崛起戰略，并出臺一系列支持政策，對于中部省份來說是重要的機遇和挑戰。一方面，中部地區在發展區域經濟同時可以借鑒東部地區甚至西部地區政府的經驗，例如在制定規劃、政策和措施方面，可以少走彎路。但另一方面，也應該避免照搬照抄東部地區的發展模式，因為，即使東部地區也存在浙江模式、蘇州模式、上海模式等不同的政府職能類型。

因此，對于中原經濟區這樣一個后發地區，必須首先建立政府主導型經濟發展模式，充分發揮政府在拉動經濟、協調發展等作用。同時，應注意避免出現政府失靈，并且不斷培育市場、保護市場、引導市場，最終達到互動型模式。

三、對策建議

在當前在發展區域經濟過程中，全國各地區均不同程度存在政府與市場關系處理不當的問題，如過于強調政府的主導作用，忽視對市場引導、保護和培育；地方政府間缺乏協調，惡性競爭加劇，合作缺乏；政府績效評價體系不完善，片面追求增長的規模和速度，而忽視社會發展、環境保護等，難以實現持續、有效和快速的長期增長。因此，加快中原經濟區建設，必須充分認識到合理處理政府與市場關系的必要性，積極轉變政府職能，建立和完善政府主導型模式并適時轉化為互動型模式。

（一）在制定規劃、提供公共產品、區域合作等方面充分發揮政府主導作用

中原經濟區各省份仍處于工業化、城鎮化的過程之中，仍處于發展方式轉變的過程之中，仍處于中原崛起蓄勢積累的過程之中，人口多、底子薄、基礎弱、發展不平衡、人均水平低的基本省情還沒有根本改變，經濟增長方式粗放、產業結構不合理、城鄉差距大等長期積累的深層次矛盾正在緩解但尚未根本解決。與東部發達地區相比，中部地區屬于后發地區，在趕超過程中必須充分發揮政府的作用。實踐經驗證明，對于缺乏經濟起飛條件的欠發達地區，政府積極發揮“第一推動力”的作用，有助于引導地區市場化進程。

（二）在資源配置和經濟運行中充分發揮市場的導向作用和自主調節作用

創造公平的競爭環境，維護正常的市場秩序，打擊惡性競爭，為區域經濟發展創造可持續的動力，是政府主導型模式的另一個關鍵。“十二五”時期，隨著市場化進程的加快，市場的導向作用和自主調節作用將日益加強。以河南省為例，經過改革開放二十多年的發展，河南省經濟發生了翻天覆地的變化。隨著個體私營經濟的蓬勃發展，河南省經濟總量快速增長，實力規模迅猛增強，對社會的貢獻額顯著加大，經濟總體呈健康良好的發展態勢，為促進就業、提高財政收入、優化資源配置、消除短缺經濟、增加社會投資、增加出口和維護社會穩定做出了積極貢獻。這主要得益于市場的導向作用。但與一些發達省份相比，河南省還存在著很多問題。拿鄭州市與南方城市溫州、蘇州和無錫相比較，就會發現，鄭州市經濟規模小、數量少、實力?。煌瓿啥愂蘸驮黾又档目偭啃?、貢獻少；規模以上民營工業產值少、比重??；大型民營企業的龍頭少、群體?。辉趶臉I人員結構上，打工的多、老板少；企業外向型程度弱、出口少；全國知名的品牌少、名氣小。蘇州市和溫州市的個體私營經濟開創了各自獨特的發展道路，稱為“蘇南模式”和“溫州模式”；而河南大多數縣市仍停留在原有的經濟模式之中，沒有形成自己的特色之路。主要原因還在于河南的市場化程度不高、市場的導向作用和自主調節作用薄弱。因此，需要政府加強對市場的引導、保護和培育，做到強力政府與高效市場的有機耦合。

（三）逐漸實現政府職能的轉型，由主導型政府轉變為服務型政府

政府應適時退出相關領域，由主導型政府轉變為服務型政府。著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，逐步形成責權一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。一要轉變政府經濟管理職能，激發市場投資活力。結合政府機構改革，探索建立與大部門體制相適應的地方政府管理體制。繼續削減和調整行政審批事項，切實把政府職能轉變到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。二要把推行政務公開和電子政務作為轉變政府職能的切人點。通過實行政務公開，暢通監督渠道，及早發現問題；通過推行電子政務，全面提升政府的管理能力，簡化行政運行程序，降低行政運行成本，提高行政效能。三要采用多種方法調控區域經濟。即政府對區域經濟的調控由單一的行政手段向多元的經濟、法律、行政等手段轉變，特別要以經濟法律手段為主。這一過程實質是人治行政向法治行政轉變的過程，調控的方式由直接調控向間接調控轉變。通過完善社會化調控體系，真正實現由“行政區行政”方式向“區域公共管理”方式轉變。

（四）加快建立綠色GDP考核評價體系，引導樹立正確的政績觀

《指導意見》指出：“積極探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的‘三化’協調發展的路子，是中原經濟區建設的核心任務?！焙幽鲜∈且粋€人口大省、資源大省，但同時也是一個資源消耗大省，人與自然的矛盾比較突出。因此，完善政府主導型發展模式，必須樹立正確的政績觀。要按照科學發展觀的要求，逐步完善干部政績考核制度和評價標準，探索建立“兩型社會”指標監測和評價體系，實行領導責任制和資源環境問責制，建立科學的干部考核體系和綠色GDP指標體系。重點將節能減排和環境保護作為目標考核，明確各級政府節能工作目標，建立節能目標責任評價考核體系，制定一系列有關約束和獎勵政策。同時，將產業結構、消費模式、增長方式與節能減排結合起來，正確引導領導干部講成本、重質量、求效益，在注重經濟增長速度的同時，更加注重資源節約和環境保護。

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[責任編輯 柯 黎]