論柴達(dá)木盆地的包容性可持續(xù)發(fā)展方式

[摘要]柴達(dá)木盆地有豐富的礦產(chǎn)資源，但資源開發(fā)總體上呈現(xiàn)粗放增長的格局，同時(shí)，該地區(qū)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障與就業(yè)等都存在不少問題。為此，柴達(dá)木盆地需實(shí)行包容性、可持續(xù)發(fā)展，需要在稅收、財(cái)政制度、民生發(fā)展和社會(huì)建設(shè)上實(shí)施一系列改革，如改革稅制，發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)作；合理劃分不同層次的收入比例；保障民生；大力發(fā)展旅游業(yè)；加大企業(yè)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任；建立合理的資源價(jià)格形成機(jī)制等。

[關(guān)鍵詞]柴達(dá)木盆地；資源開發(fā)；包容性發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2013）01-0012-05

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“政治-生態(tài)-軍事敏感區(qū)村莊公共產(chǎn)品供給效率評(píng)價(jià)與改進(jìn)方法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：70973084）的階段性成果；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)項(xiàng)目“第五次中央西藏工作座談會(huì)后西藏主要民生改善政策評(píng)估與改進(jìn)對(duì)策研究”及中央高校科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)交叉前沿重大項(xiàng)目“新時(shí)期西藏和四省藏區(qū)民生政策評(píng)估與改進(jìn)對(duì)策措施研究 ”的階段性成果。

作者簡介：楊明洪（1969-）四川大學(xué)社會(huì)發(fā)展與西部開發(fā)研究院（兼中國藏學(xué)研究所）教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。四川 成都610064引言基于“兩對(duì)矛盾”的認(rèn)識(shí)，中央第五次西藏工作座談會(huì)提出西藏和四省藏區(qū)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安。開發(fā)柴達(dá)木盆地豐富的資源，成為推動(dòng)青海藏區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安的突破點(diǎn)。柴達(dá)木盆地位于青海湖西邊，在行政轄區(qū)上是海西蒙古族藏族自治州，海拔2600-3000米，面積24萬多平方公里，是我國第二大盆地。據(jù)初步勘探結(jié)果，柴達(dá)木盆地鹽儲(chǔ)量為600多億噸，占全國探明儲(chǔ)量的一半以上，它不僅是中國鹽礦之冠，也是世界鹽礦之冠。其中鈉鹽探明儲(chǔ)量530多億噸；硼探明儲(chǔ)量1100多萬噸，占全國總儲(chǔ)量的一半；氯化鎂探明儲(chǔ)量約20億噸。東臺(tái)吉乃爾湖和一里平鹽湖，鹵水中鋰含量比美國同含鹽湖高出10倍，比其工業(yè)開采品位高出50倍。因此，柴達(dá)木盆地又稱為“鹽的世界”。據(jù)估計(jì)，柴達(dá)木盆地各種資源潛在價(jià)值在16萬億元以上。

2005年10月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)將青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)列入國家第一批13個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之一。

2005年11月，青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組成立。 2006年3月10日，《青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》編制完成，并上報(bào)國家發(fā)改委。 2006年5月8日，青海省政府出臺(tái)《青海省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)施意見》。 2006年8月28日，中共中央政治局常委李長春赴柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)考察。 2007年7月7日-8日，青海省委書記強(qiáng)衛(wèi)到格爾木就循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行深入調(diào)研時(shí)指出，要努力走出一條中國特色、中國品牌、中國模式的循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。 2008年5月10日，青海省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)青海省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》。 2008年6月30日，國土資源部出臺(tái)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)國土資源優(yōu)惠政策。

2009年4月，柴達(dá)木地區(qū)被批準(zhǔn)為國家級(jí)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。2010年3月15日，國務(wù)院批復(fù)《青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃》。根據(jù)規(guī)劃，到2020年，柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)將成為國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，成為國內(nèi)面積最大、唯一布局在藏區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)園區(qū)，也是世界上最大的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。

然而，柴達(dá)木盆地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體特點(diǎn)是資源極為豐富、生態(tài)極為脆弱、社會(huì)發(fā)展極為滯后。社會(huì)發(fā)展起點(diǎn)低，生態(tài)極為脆弱，成為開發(fā)柴達(dá)木豐富資源的現(xiàn)實(shí)難題。自中央實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，特別是2005年被列為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)后，政府在開發(fā)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展做出了不懈努力，也取得了明顯成效。但據(jù)現(xiàn)有資料顯示，柴達(dá)木盆地發(fā)展尚需要進(jìn)一步思考。

一、柴達(dá)木盆地資源開發(fā)方式反思自中央實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來特別是2005年被列為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)后，在資源開發(fā)基礎(chǔ)上，柴達(dá)木出現(xiàn)了GDP和稅收的雙重快速增長、城市化率快速提升的勢(shì)頭。

2007年海西地區(qū)生產(chǎn)總值完成201.67億元，按可比價(jià)計(jì)算比上年增長17.3%；2008年，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值273.11億元，與上年相比，總量增長20% ；2009年，柴達(dá)木實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值289.3億元，按可比價(jià)計(jì)算，比上年增長12.3%；2010年為365.49億元，按可比價(jià)計(jì)算，比上年增長18.3%；2011年，柴達(dá)木實(shí)現(xiàn)

生產(chǎn)總值481.4億元，按可比價(jià)計(jì)算，比上年增長19%。同時(shí)，海西地區(qū)經(jīng)濟(jì)年均增長率保持了與GDP一致的勢(shì)頭，年均增長30%以上。海西州稅收總量在2007年為42.88億元，2008年達(dá)到54.41億元，2009年為70.22億元，2010年為90.06億元，比上年增長283%，2011年為117.31億元，“十一五”時(shí)期全地區(qū)一般預(yù)算收入年均增長34.9%，高于“十五”時(shí)期5.4個(gè)百分點(diǎn)，超“十一五”目標(biāo)18.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，地方一般預(yù)算收入34.49億元，增長41.1%，“十一五”年均增長41.1%，高于“十五”時(shí)期18.2個(gè)百分點(diǎn)，超“十一五”目標(biāo)25.1個(gè)百分點(diǎn)；中央一般預(yù)算收入50.34億元，增長22%。2011年，一般預(yù)算收入117.31億元，比上年增長30.2%。

但不能忽視的是，海西州的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展卻令人憂慮。

（一）資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)

從水資源承載力來看，有關(guān)專家預(yù)測(cè)，到2016年，總用水量達(dá)到11.4277億噸，地下水源供水量為1.1899億噸，地表水源供水量為10.2378億噸，基本能夠平衡，但水污染問題將會(huì)更加突出，廢污水排放量達(dá)到4708萬噸[1]。從萬元GDP的能源消耗來看，2008年，青海省萬元GDP能源消耗2.936噸標(biāo)準(zhǔn)煤，位列全國第二，萬元GDP電耗為4061千瓦時(shí)，規(guī)模以上工業(yè)增加值能源消耗為3.24標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元； 而海西州到2015年產(chǎn)煤為20581萬噸，大于1816.8萬噸的消耗量[1]，但由于青海省絕大部分煤炭資源產(chǎn)于海西州，因此，海西州的煤炭資源需求缺口將會(huì)很大。從土地資源來看，海西州雖然地域遼闊，但耕地后備資源受到水土配置的剛性生態(tài)條件制約，土地開發(fā)和整理難度很大，局部地區(qū)出現(xiàn)了人地矛盾和土地退化問題。同時(shí)，海西州工礦用地面積快速擴(kuò)大，加重柴達(dá)木盆地土地資源的緊張程度[1-2]。從環(huán)境承載力來看，2008年，海西州排放工業(yè)廢水中的COD為5597萬噸，生活及其他污染所產(chǎn)生的COD排放量為4260萬噸，大規(guī)模礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)于環(huán)境的影響越來越重[1]。從總體上看，高耗能是海西州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征，經(jīng)濟(jì)快速增長是建立在消耗大量能源基礎(chǔ)上的。目前能源消耗高、資源利用程度低是柴達(dá)木資源開發(fā)方式造成的，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成很大壓力，并與本身的生態(tài)脆弱性相抵觸。

（二）社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步

從社會(huì)發(fā)展來看，2010年度人口“六普”結(jié)果顯示，海西州人口48.93萬人，過去10年增長為32.56%，年均增長率為2.86%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。農(nóng)村人口為14.67萬人，按照國家貧困線新標(biāo)準(zhǔn)（人均純收入2300元），海西州貧困人口有兩個(gè)數(shù)據(jù)，一個(gè)數(shù)據(jù)為8萬人，一個(gè)數(shù)據(jù)為5.3萬人，按照前一個(gè)數(shù)據(jù)，貧困人口占比為51%，按照后一個(gè)數(shù)據(jù)，占比為34.2，可以這樣講，海西州農(nóng)村人口貧困發(fā)生率是全國最高的區(qū)域。2011年被納入農(nóng)村“低保”范圍的人口為14080人，也就是絕大部分貧困人口沒有進(jìn)入“低保”網(wǎng)。雖然海西州城市化水平很高，達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，超過71%，但這些工礦企業(yè)都是資源開發(fā)型企業(yè)，受資源價(jià)格波動(dòng)影響大，收入不穩(wěn)定；很多為國有企業(yè)或者國有控股企業(yè)，機(jī)制不靈活，包括很大一部分舊體制下的國有企業(yè)職工，生活環(huán)境差。2011年被納入城鎮(zhèn)“低保”的有28777人，實(shí)際上很多生活困難的職工仍未被納入城鎮(zhèn)“低保”。

從社會(huì)保障與就業(yè)支出來看， 2010年為社會(huì)保障與就業(yè)支出8.45億元，增長22.4%，全年財(cái)政一般預(yù)算支出61.82億元，增長40.9%，前者低于后者18.8%。2011年，為社會(huì)保障與就業(yè)支出89億元，增長5.4%，而一般預(yù)算支出增長54.1%，前者低于后者近50個(gè)百分點(diǎn)。最近幾年，社會(huì)保障與就業(yè)支出超低速增長最為引人注目，而老百姓對(duì)于社會(huì)保障與就業(yè)的需求顯著上升，兩者形成鮮明對(duì)比。

二、實(shí)施新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式——包容性可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)說，GDP和稅收在資源開發(fā)基礎(chǔ)上取得雙重快速增長，實(shí)事求是地講，GDP和稅收這兩個(gè)方面都是這些年地方政府黨政官員的“兩大追求”，前者更容易顯示“政績”，后者更容易突出“權(quán)力”，而且，這兩者相得益彰。柴達(dá)木資源開發(fā)總體上顯示出粗放增長的格局，粗放型資源開發(fā)方式導(dǎo)致資源開發(fā)步伐驚人（參見表3）。

柴達(dá)木盆地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要特點(diǎn)是資源極為豐富、生態(tài)極為脆弱、社會(huì)發(fā)展極為滯后。反思柴達(dá)木資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，對(duì)基于柴達(dá)木盆地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的特點(diǎn)認(rèn)識(shí)，針對(duì)柴達(dá)木資源開發(fā)方式的內(nèi)在缺陷，筆者認(rèn)為，需推動(dòng)柴達(dá)木盆地實(shí)現(xiàn)包容性可持續(xù)發(fā)展。

如前所述，高能耗是柴達(dá)木經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。經(jīng)濟(jì)快速增長依然建立在消耗大量能源基礎(chǔ)上，高耗能行業(yè)主要集中在石油和天然氣開采業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、非金屬礦物制造業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造等六大行業(yè)， 也是柴達(dá)木工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要行業(yè)。“十一五”末， 柴達(dá)木六大高耗能行業(yè)能源消費(fèi)量為281.8萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤， 較2007年增長39.7%， 占規(guī)模以上工業(yè)能源消費(fèi)總量的96.42%，較2007年提高了2.43個(gè)百分點(diǎn)。其中煤炭開采和洗選業(yè)能源消費(fèi)量為8.47 萬噸， 增長115%； 石油和天然氣開采業(yè)能源消費(fèi)量為155.44萬噸， 增長137.3% ； 非金屬礦物制品業(yè)能源消費(fèi)量為6.74 萬噸， 增長30.5%。高耗能行業(yè)占柴達(dá)木工業(yè)能源消費(fèi)總量的比重較大。

能耗高、能源利用效率低下主要原因是，柴達(dá)木經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于投資拉動(dòng)為主以及重化工業(yè)快速發(fā)展階段，黑色金屬冶煉及壓延工業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)和化學(xué)制品制造業(yè)等高耗能產(chǎn)業(yè)不斷擴(kuò)張，造成能源消費(fèi)快速增長，加速對(duì)資源的開發(fā)利用。

包容性發(fā)展的基本涵義是尋求社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和可持續(xù)的發(fā)展。與單純追求經(jīng)濟(jì)增長不同，包容性發(fā)展的基本要義在于：通過一種規(guī)范穩(wěn)定的制度安排，讓每一個(gè)人都有自由發(fā)展的平等機(jī)會(huì)，讓更多的人享受發(fā)展紅利；讓弱勢(shì)群體得到多方面的照顧；中小微企業(yè)和個(gè)人能力建設(shè)得到加強(qiáng)；在經(jīng)濟(jì)增長過程中各方面保持平衡；社會(huì)穩(wěn)定得到提高。

可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人滿足其需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展，既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，又要保護(hù)好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然

資源和環(huán)境，使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)。

三、推動(dòng)包容性可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議為推動(dòng)海西地區(qū)實(shí)現(xiàn)包容性、可持續(xù)發(fā)展，需要在稅收、財(cái)政制度、民生發(fā)展與社會(huì)建設(shè)上實(shí)施一系列改革。對(duì)推動(dòng)包容性、可持續(xù)發(fā)展方式的政策建議主要有以下幾點(diǎn)：

（一）改革稅制，發(fā)揮資源稅的作用

從立法理念來看，現(xiàn)行資源稅的立稅依據(jù)是為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差收益，這種資源稅是國家財(cái)產(chǎn)性收益，是資源有償使用制度的組成部分的認(rèn)識(shí)，混淆了國家憑借政治權(quán)力征稅和憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)利（所有權(quán)）收費(fèi)的界限，稅收功能弱化。關(guān)于資源稅改革的建議，首先，是在充分理解資源稅的雙重界限的基礎(chǔ)上推行“從價(jià)定率”，由于資源稅是地方稅，可以增大資源所在地的利益。其次，將“從價(jià)定率”與“從量定額”相結(jié)合，提高資源稅對(duì)資源綜合利用的調(diào)節(jié)作用。最后，對(duì)于所得稅與增值稅逐步取消減免政策。

（二）合理劃分地方不同層次的收入比例

現(xiàn)有青海省對(duì)柴達(dá)木在省級(jí)、州級(jí)、縣（市）級(jí)對(duì)資源開發(fā)的財(cái)政性收入劃分上明顯存在缺陷，比如石油和天然氣資源稅分配比例，州級(jí)財(cái)政收入80%，縣級(jí)20%；其他資源稅，州級(jí)60%，縣級(jí)40%。資源稅地方收入的分配級(jí)次現(xiàn)狀，成為州縣政府及其他地方政府過分追求資源粗放型開發(fā)的推動(dòng)器[3-5]。為此，建議加大地方的收入比例，建立科學(xué)合理的省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改善民生，加大治理污染的力度。

（三）保障民生發(fā)展，體現(xiàn)資源開發(fā)的包容性

貧困、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育、最低生活保障、社會(huì)化養(yǎng)老最能夠體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的包容性。如前所述，柴達(dá)木在這些方面的欠賬比較大，非常突出，同時(shí)，解決這些問題是柴達(dá)木盆地資源的前提，是資源開發(fā)的根本目的。為此，我們建議，一是限期解決貧困問題，力爭在2020年前把柴達(dá)木絕對(duì)貧困問題消除；二是鑒于農(nóng)牧民人口所占比例很低，不到30%，有條件率先建立比較完備的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)、教育、最低生活保障、社會(huì)化養(yǎng)老制度。

（四）大力發(fā)展旅游業(yè)

發(fā)展旅游業(yè)，既可以在一定程度上替代現(xiàn)有的高耗能產(chǎn)業(yè)，又可以實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)縣之目的。柴達(dá)木地區(qū)地理環(huán)境獨(dú)特，旅游資源較豐富。西部大開發(fā)以來，特別是青藏鐵路格拉段通車后，柴達(dá)木地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，旅游作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容也必將成為海西地區(qū)經(jīng)濟(jì)未來重要的增長點(diǎn)。為此，建議大力發(fā)展旅游業(yè)。

（五）加大企業(yè)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任

做到資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)并重，限制高污染行業(yè)擴(kuò)張蔓延，保護(hù)柴達(dá)木的自然環(huán)境，保持可持續(xù)發(fā)展，避免重走“先污染后治理”的老路，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。在尚未開征環(huán)境保護(hù)稅之前，可考慮借鑒山西省的作法，按企業(yè)年銷售收入的1%-5%征收環(huán)境補(bǔ)償基金，用于對(duì)資源開發(fā)地區(qū)的環(huán)境恢復(fù)整治[5]。同時(shí)，對(duì)企業(yè)利用“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的，適當(dāng)延長減免企業(yè)所得稅年限（目前減免期為5年）[4]。

（六）建立合理的資源價(jià)格形成機(jī)制

柴達(dá)木盆地向外輸出主要是資源[6]，長期在不合理的價(jià)格下，地方利益向外流失大。這是一個(gè)“老大難”的問題，需要下決心攻堅(jiān)克難。為此，建議建立合理的資源價(jià)格形成機(jī)制，有利于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，為包容性可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]張維宸.青海省海西州礦產(chǎn)資源開發(fā)的資源承載力評(píng)價(jià)[DB/OL].（2010-09-26）[2012-06-22].http：//wwwmlrgovcn/zljc/201009/t2010

0926_771928.htm.

[2]許光，顧錫連，王小紅海西州礦產(chǎn)資源開發(fā)利用存在的問題與對(duì)策建議[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2012，（2）

[3]張振興完善柴達(dá)木區(qū)域資源循環(huán)可持續(xù)開發(fā)財(cái)稅政策的研究[DB/OL].（2012-07-14）[2012-09-03].http：//wwwssfcncom/qyjj_newsasp？id=815.

[4]阮余農(nóng)支持海西州礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的稅收政策研究[J].柴達(dá)木研究，2011，（4）

[5]青海省稅務(wù)學(xué)會(huì)課題組支持柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策研究[DB/OL].（2010-03-16）[2012-07-10].http：//ctictaxorg.

cn/xsjl/jjss/201003/t20100316_601669.shtml

[6]石金友杜光偉柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)工業(yè)發(fā)展思路與框架研究[J]中國工程咨詢，2008，（8）