支持中國牧區(qū)加快發(fā)展的政策研究

[摘要]中國牧區(qū)面積占國土面積的40%以上，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家生態(tài)安全、民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定中，具有重要的戰(zhàn)略地位。牧區(qū)的發(fā)展目前面臨著諸多制約因素，如發(fā)展方式粗放、落后，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢；草原生態(tài)嚴(yán)重惡化；牧區(qū)基本公共服務(wù)供給不足；金融服務(wù)不能滿足牧區(qū)發(fā)展需要等。支持牧區(qū)加快發(fā)展首先要建立現(xiàn)代草原產(chǎn)權(quán)體系，完善相關(guān)法律；其次，將牧區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略；第三，加大對牧區(qū)發(fā)展的援助力度，制定發(fā)展援助政策體系，包括財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、社會事業(yè)政策、扶貧開發(fā)政策、資源開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償政策、開發(fā)政策及重大自然災(zāi)害防控政策。

[關(guān)鍵詞]牧區(qū)；牧區(qū)發(fā)展；“三牧”問題；支持政策

中圖分類號：F307.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-9391（2013）01-0001-11

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“新形勢下推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的若干重大問題研究”（項(xiàng)目編號：09ZD011） 階段性成果之一；國家民委經(jīng)濟(jì)發(fā)展司委托課題“支持牧區(qū)加快發(fā)展的政策研究”的階段性成果。

作者簡介：吉克躍林（1958-），男，彝族，四川省馬邊人，農(nóng)學(xué)學(xué)士，西南民族大學(xué)研究員，研究方向：民族教育、少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展；鄭長德（1962-），男，漢族，四川省廣元市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，研究方向：中國少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展。四川 成都610041我國的牧區(qū)是少數(shù)民族主要聚居的地區(qū)，牧區(qū)畜牧業(yè)是蒙古、藏、哈薩克、柯爾克孜、裕固和塔吉克等民族的大部分群眾賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。中國政府歷來十分重視牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。早在新中國成立之初，中央政府制定了一系列有利于保護(hù)和發(fā)展畜牧業(yè)的方針、政策和措施。1953年，政務(wù)院就提出了我國第一個(gè)牧區(qū)工作的綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)以及綏遠(yuǎn)、青海、新疆等地若干牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)的基本總結(jié)》。黨的十一屆三中全會以后，畜牧業(yè)生產(chǎn)有了較快發(fā)展。但由于自然、歷史、社會等多種因素的影響，牧區(qū)的發(fā)展仍面臨著許多嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題。為此，1987年，為推動牧區(qū)的改革與發(fā)展，國務(wù)院專門召開全國牧區(qū)工作會議，確立了以牧為主體的雙層經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)組織形式，出臺了一系列政策措施，具體體現(xiàn)在《全國牧區(qū)工作會議紀(jì)要》中。2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快畜牧業(yè)發(fā)展的意見》。2007年國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》。

這些政策措施的落實(shí)，極大地促進(jìn)了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量快速增長，基礎(chǔ)設(shè)施條件逐步改善，草原生態(tài)建設(shè)步伐加快，牧民生活水平顯著提高。但是，由于自然、地理、歷史等原因，特別是某些政策、體制和機(jī)制的缺失和不到位，草原生態(tài)總體惡化趨勢尚未得到根本遏制，草原畜牧業(yè)粗放型增長方式難以為繼，牧民收入總體偏低，牧區(qū)發(fā)展仍然面臨不少特殊的困難和問題，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的狀況仍然沒有根本改變，已成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

當(dāng)前，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，發(fā)展面臨許多新情況和新問題。推動牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，必須充分認(rèn)識和理解這些新情況和新問題。一、牧區(qū)與半農(nóng)半牧區(qū)的戰(zhàn)略地位（一）牧區(qū)概述

牧區(qū)是依賴和利用天然草原，主要采取放牧方式，以養(yǎng)殖牲畜獲取產(chǎn)品為主的地區(qū)；以畜牧業(yè)為主，兼營種植業(yè)的地區(qū)為半農(nóng)半牧區(qū)。中國的牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)（以下統(tǒng)稱牧區(qū)）分布在從松遼平原西部、內(nèi)蒙古高原、黃土高原北部、天山南北至青藏高原的廣大地區(qū)。

根據(jù)國家縣域經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)資料顯示，2008年，全國共有牧區(qū)、半牧區(qū)縣（市、旗）264個(gè)，占全部縣域數(shù)的12.8%，3347個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），31176個(gè)村民委員會，總?cè)丝?517.1萬人，占全部縣域人口的4.6%，其中鄉(xiāng)村人口3298萬，占牧區(qū)全部人口的73%以上；行政區(qū)域面積約385萬平方公里，約占全國總面積的40%。新疆、內(nèi)蒙古、西藏、青海等省區(qū)的牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)面積分別占本省區(qū)面積的50%、66%、81%和96%；甘肅占30%以上；五省區(qū)的牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)草原面積合計(jì)為22138萬公頃，占全國牧區(qū)及半農(nóng)半牧區(qū)草原總面積的90.7%，表明中國的牧區(qū)及半農(nóng)半牧區(qū)主要分布在少數(shù)民族省區(qū)（表1）。

（二）牧區(qū)的戰(zhàn)略地位

牧區(qū)是我國主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，且主要沿陸地邊境線分布，在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。要實(shí)現(xiàn)牧區(qū)的跨越式發(fā)展，必須充分認(rèn)識牧區(qū)所具有的特殊重要的戰(zhàn)略地位。

從地緣政治關(guān)系看，中國牧區(qū)地接“亞歐大陸心臟地帶”，是中國最重要的國防安全的前沿陣地和軍事戰(zhàn)略縱深，是國家安全的軍事戰(zhàn)略屏障區(qū)；牧區(qū)革命老區(qū)多，對中國革命做出了重要貢獻(xiàn)；同時(shí)，牧區(qū)民族構(gòu)成復(fù)雜，內(nèi)部發(fā)展差距明顯，是中國社會和諧發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。

中連片貧困區(qū)域，給予重點(diǎn)扶持，因此本研究報(bào)告將西藏所有縣納入國家扶貧重點(diǎn)縣范圍。

在地緣經(jīng)濟(jì)上，牧區(qū)是中國重要的戰(zhàn)略資源儲備與保障區(qū)，同時(shí)也是貧困人口集中分布的地區(qū)，是反貧困的重點(diǎn)地區(qū)和難點(diǎn)地區(qū)，也是對外開放新格局的前沿地帶。

在地緣文化上，牧區(qū)地處歐亞大陸之間，歷史上多種文化在此交流與融合，是多元文化的交匯區(qū)，是中國文化多樣性最典型的區(qū)域和原生態(tài)民族文化發(fā)源地和傳承地。

在地緣生態(tài)上，牧區(qū)是中國最重要的生態(tài)平衡與保障區(qū)，是生物多樣性的典型區(qū)域。二、制約牧區(qū)發(fā)展的因素（一）發(fā)展方式粗放落后，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢

盡管牧區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著成績，但由于受地理區(qū)位條件和歷史欠賬多、家底薄等諸多因素的影響，牧區(qū)生產(chǎn)力水平低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，貧困地區(qū)和貧困人口較多，基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面尚未根本改觀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于艱難的爬坡階段，在發(fā)展過程中出現(xiàn)了不少新的矛盾，可以歸納為“三牧”問題。

1、牧區(qū)：經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱，發(fā)展后勁不足，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日趨突出。2008 年全國264個(gè)牧區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值7885 億元，僅相當(dāng)于全國地區(qū)生產(chǎn)總值大縣前6 個(gè)縣的總和。牧區(qū)縣均財(cái)政收入1.5 億元，約為全國平均水平的40%，不到東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣均財(cái)政收入的1/5。牧區(qū)縣均地方財(cái)政支出5.5 億元，約為全國平均水平的61.1%，僅為東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣均財(cái)政支出的43.6%。2008 年底，牧區(qū)縣年末金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存、貸款余額為4824 億元和2902 億元，分別占全國縣域金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存、貸款總額的 3.6%和4.1%。

從牧區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，畜牧業(yè)占較大比重，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。2008 年，牧區(qū)縣畜牧業(yè)產(chǎn)值占其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的41.9%，比全國平均水平高11個(gè) 百分點(diǎn)。畜牧業(yè)產(chǎn)值占牧區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值的9% ，比全國平均高3.8 個(gè)百分點(diǎn)。牧區(qū)縣鄉(xiāng)村從業(yè)人員中從事農(nóng)林牧漁業(yè)的人員比例高達(dá)77.1%，比全國平均高20.6個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，全國牧區(qū)縣工業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重僅為39.9%，比全國平均水平低6.7個(gè)百分點(diǎn)，比東部發(fā)達(dá)地區(qū)低7.1 個(gè)百分點(diǎn)。過分依賴畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，反過來又嚴(yán)重制約了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的持續(xù)增強(qiáng)。

牧區(qū)發(fā)展后勁不足。總體上看，牧區(qū)縣的草原畜牧業(yè)受牧場資源總量的限制，加之草原牧草的長勢主要受降雨量等自然氣候條件的影響，牛羊存欄量必須保持在合理的載畜量范圍內(nèi)，這就在客觀上決定了牧區(qū)牲畜存欄量和出欄量持續(xù)增長的難度必然日益加大。以牧區(qū)縣的肉產(chǎn)量為例，2002年至2007年期間，肉產(chǎn)量年增長率分別為 5.7%、13%、14.1%、14.2%、9.5% 和3%，2008年肉產(chǎn)量下降1.4%，呈現(xiàn)增幅逐年趨緩態(tài)勢。

與此同時(shí)，從牧區(qū)縣的草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，可用于草原建設(shè)的投資嚴(yán)重不足。2008 年，牧區(qū)縣地方財(cái)政支出中用于農(nóng)牧林水事務(wù)的支出為201 億元，占地方財(cái)政支出的13.8%，每個(gè)牧區(qū)縣地方財(cái)政支出中用于農(nóng)牧林水事務(wù)的支出7616 萬元，約為發(fā)達(dá)地區(qū)縣均支出的56.3%。年末金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額中的農(nóng)業(yè)貸款為482 億元，占牧區(qū)縣金融機(jī)構(gòu)貸款余額的16.6%，比全國平均水平低2.1個(gè)百分點(diǎn)，每個(gè)牧區(qū)縣年末金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額中的農(nóng)業(yè)貸款為1.8 億元，占金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額的比例為16.6%。按牧區(qū)縣的行政區(qū)劃面積計(jì)算，農(nóng)牧林水預(yù)算支出和農(nóng)牧業(yè)貸款兩項(xiàng)合計(jì)，平均每平方公里1.8 萬元[1]。

牧區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾突出。近年來，為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，牧區(qū)工程建設(shè)、礦藏開采、墾草種地、毀草植樹、旅游開發(fā)等情況越來越多，所占用和破壞的草原面積呈逐年擴(kuò)大之勢，全國每年查處各種破壞草原的案件2萬余起。由于氣候變化及不合理利用，牧區(qū)90%的草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化，由此導(dǎo)致的沙塵暴、水土流失、鼠蟲災(zāi)害、生物多樣性喪失等問題日趨嚴(yán)重。

2、牧業(yè)：發(fā)展方式落后，資源環(huán)境制約嚴(yán)重，發(fā)展空間受限。草原畜牧業(yè)是緊密依賴草原資源而進(jìn)行生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)。草原資源的好壞、資源的多少、資源的利用方式，決定著草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)水平，但當(dāng)前畜牧業(yè)所依賴的草原資源正在發(fā)生著不利的變化。

家畜超載嚴(yán)重，數(shù)量增長沒有出路。長期以來，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)增長主要依賴家畜數(shù)量的增長，草原載畜量不斷增加。2008年，六大牧區(qū)牛的飼養(yǎng)量為4604.04萬頭、羊的飼養(yǎng)量為30933.23萬只，分別是1978年的1.82倍、2.6倍，其中內(nèi)蒙古自治區(qū)增長速度最快，牛、羊飼養(yǎng)量分別是1978年的7.3倍、6倍。據(jù)農(nóng)業(yè)部監(jiān)測，2009年全國草原牲畜超載率為31.2%，這與經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》中提出的2010年天然草原家畜超載率下降到25%的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。從重點(diǎn)草原區(qū)看，2009年西藏草原牲畜超載39%、內(nèi)蒙古25%、新疆35%、青海26%、四川和甘肅為38%。從264個(gè)牧業(yè)及半牧業(yè)縣來看，盡管自2003年以來不少縣相繼實(shí)施了退牧還草等工程或其他保護(hù)措施，但家畜飼養(yǎng)量不僅沒有下降，反而還在較快增長，2003年至2008年，羊的年飼養(yǎng)量由11716.57萬只增加到1958862萬只，增幅為67.2%；牛的年飼養(yǎng)量由2132.83萬頭增加到3719.62萬頭，增幅達(dá)74.4%。由于草原地區(qū)人工飼草料發(fā)展緩慢，集約生產(chǎn)發(fā)展水平也不高，增加的家畜主要還是依賴草原放牧，導(dǎo)致禁牧休牧和輪牧制度難以真正落實(shí)，不少地方夜牧、偷牧現(xiàn)象較為嚴(yán)重。2009年，全國查處的違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定的案件近2.5萬起，占案件總數(shù)的86.7%，較上年增加65.1%。

牧區(qū)資源破壞嚴(yán)重，生產(chǎn)條件惡化。由于種糧有補(bǔ)貼、有最低保護(hù)價(jià)，比較效益明顯高于草原畜牧業(yè)，更大大高于禁牧休牧的效益，受經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動，近年來一些地方開墾草原、毀草種糧案件多發(fā)。例如：新疆克拉瑪依市小拐鄉(xiāng)，近幾年來為種植經(jīng)濟(jì)作物和糧食，開墾草原面積竟多達(dá)30萬畝；內(nèi)蒙古通遼市扎魯特旗近幾年開墾草原比較嚴(yán)重，農(nóng)牧民以“拱地頭”的形式擴(kuò)展耕地面積的現(xiàn)象更為普遍，2006年以來當(dāng)?shù)夭菰O(jiān)理部門查處的開墾草原案件近百起，涉及草原面積7000余畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心統(tǒng)計(jì)，2009年全國僅受到草原監(jiān)理部門查處的開墾草原案件就有2456起，主要集中在內(nèi)蒙古、新疆、吉林、黑龍江四省區(qū)，占案件總數(shù)的96%，破壞草原植被共16.42萬畝。2009年內(nèi)蒙古開墾草原案件947起，居各類草原違法案件的前列。

征占用草原日趨突出。為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入，擴(kuò)大農(nóng)牧民增收來源，近些年來草原地區(qū)征用、占用草原開展工程建設(shè)、礦藏資源開采、旅游開發(fā)等情況不斷增多，這些行為雖然在一定程度上能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但客觀上也對草原資源造成了嚴(yán)重破壞。在甘肅省建設(shè)的某國家重點(diǎn)工程占用草原面積達(dá)932公頃。位于青海省某牧業(yè)縣的一個(gè)大型銅礦企業(yè)，不僅已征占大片草原，而且還獲得了銅礦外圍60平方公里草原的探礦權(quán)。草原遍地都是“寶”，蘊(yùn)含著十分豐富的煤、石油、天然氣、金、鐵、銅、錳、鉻等礦藏以及風(fēng)能和旅游資源，若經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系不能很好地協(xié)調(diào)，未來對草原的征占以及由此所帶來的資源破壞將會持續(xù)加劇。

牧區(qū)生產(chǎn)方式落后，資源利用率低。當(dāng)前我國畜牧生產(chǎn)中，小規(guī)模低水平的散養(yǎng)方式仍占相當(dāng)大的比重，近40%的生豬由年出欄50頭以下的散戶提供，60%的奶牛由存欄20頭以下的小戶飼養(yǎng)。牧民還普遍存在著“畜多為富”和“養(yǎng)長壽畜”的傳統(tǒng)觀念。家畜自然繁育和近親繁育現(xiàn)象突出，品種退化、質(zhì)量下降問題比較嚴(yán)重。輪牧、休牧等科學(xué)放牧制度未能完全落實(shí)。研究表明，由于牧草利用效率低、家畜轉(zhuǎn)化率低，我國單位面積草原的畜產(chǎn)品產(chǎn)出率只有世界平均水平的1/3。

牲畜品種良種化程度低，品種質(zhì)量較差，畜產(chǎn)品單產(chǎn)低。以伊犁天山牧區(qū)為例，全牧區(qū)存欄59852萬頭（只），各類牲畜中，主要畜種牛和綿羊的良種分別占到54% 和35%，單產(chǎn)牛奶550kg、羊毛2.2kg，畜均產(chǎn)羊肉3.9kg、牛肉19.5kg。

主要畜產(chǎn)品價(jià)格波動加劇。受畜產(chǎn)品生產(chǎn)特點(diǎn)和市場供求等因素的影響，畜產(chǎn)品價(jià)格呈波動態(tài)勢。新世紀(jì)以來，我國畜產(chǎn)品價(jià)格的劇烈波動已經(jīng)對人民的生產(chǎn)生活造成了不可忽視的影響，如2005年和2007年全國范圍內(nèi)生豬價(jià)格的劇烈波動，無論是對豬肉生產(chǎn)者還是對消費(fèi)者都產(chǎn)生了巨大的沖擊。除豬肉價(jià)格波動外，奶產(chǎn)品價(jià)格波動、蛋雞價(jià)格波動等都擾亂了人民的正常食品消費(fèi)秩序。隨著全球一體化進(jìn)程的加快，國內(nèi)外多重環(huán)境影響的傳導(dǎo)聯(lián)動日益加深，市場變化的放大效應(yīng)還將進(jìn)一步增強(qiáng)，畜產(chǎn)品價(jià)格波動的趨勢仍將延續(xù)，為實(shí)施供給和價(jià)格調(diào)控帶來巨大挑戰(zhàn)。

3、牧民：收入水平低，貧困問題嚴(yán)重，享受惠農(nóng)政策少。264個(gè)牧區(qū)、半牧區(qū)縣中，有117個(gè)國家扶貧重點(diǎn)開發(fā)縣，占總數(shù)的44.3%。其中，牧區(qū)縣有國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣45個(gè)，占總數(shù)的37.5%；半牧區(qū)縣有國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣72個(gè)，占總數(shù)的50%。從牧區(qū)內(nèi)部農(nóng)牧民與城鎮(zhèn)居民對比看，2008年六省份農(nóng)牧民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均收入的比率是：內(nèi)蒙古30.6%、新疆281%、西藏23.3%、青海23.8%、甘肅23.3%、四川30.1%。內(nèi)蒙古有關(guān)資料顯示，“八五”、“九五”、“十五”期間，牧民人均純收入增長分別為15.6%、12.8%、5.3%，增幅呈明顯下降趨勢；“十五”期間，全區(qū)牧民人均收入增長幅度低于種糧農(nóng)民2.53個(gè)百分點(diǎn)，“十一五”以來則低3.83個(gè)百分點(diǎn)。

與此同時(shí)，牧民的人均消費(fèi)支出卻明顯高于農(nóng)民。2003年至2007年，內(nèi)蒙古牧民人均家庭經(jīng)營支出是農(nóng)民的2倍以上，生活消費(fèi)支出也在2倍左右，再加上其他非生產(chǎn)性支出，牧民家庭凈收入可能出現(xiàn)負(fù)數(shù)。

牧民增收困難重重。首先，來自草原畜牧業(yè)的收入受限。草原畜牧業(yè)是牧民收入的主要來源，在牧區(qū)一般占到牧民收入的75%以上。2003-2009年，六大牧區(qū)省份共實(shí)施退牧還草任務(wù)6.5億畝，占其草原總面積的15%，而這估計(jì)有一半是在264個(gè)牧業(yè)及半牧業(yè)縣實(shí)施。這在客觀上將直接影響牧民的牧業(yè)收入和效益。二是牧民采挖和銷售草原野生植物的收入減少。近年來，為防止草原植被的破壞，國家加大了對甘草、麻黃草、蟲草、蓯蓉、發(fā)菜等草原野生植物的管理力度，實(shí)行了限采或禁采等措施。據(jù)估計(jì)，全國牧民每年因此而減少的收入在數(shù)億元。從草原資源保護(hù)的角度看，這種管理措施無疑還會進(jìn)一步加強(qiáng)。三是牧民工資性收入增長空間較小。2008年，西部地區(qū)農(nóng)牧民工資性收入只有全國農(nóng)民平均水平的59.26%，西藏、內(nèi)蒙古、新疆、青海四省則只有全國的40%，在純牧業(yè)縣，牧民工資性收入則更低。2008年，西藏、內(nèi)蒙古、新疆、青海、甘肅、四川六省區(qū)農(nóng)牧民工資性收入平均為1192元，占農(nóng)牧民純收入的31%，低于全國8個(gè)百分點(diǎn)；各省區(qū)農(nóng)牧民工資性收入占純收入的比重分別是內(nèi)蒙古17.3%、四川39.3%、西藏23.9%、甘肅31.9%、青海32.1%、新疆12.1%。由于牧民的文化素質(zhì)整體不高，且從事非牧業(yè)生產(chǎn)的勞動技能較差，再加上語言、生活習(xí)慣等方面的差異，其走出草原、轉(zhuǎn)移勞動力的能力就相對較弱，因而，工資性收入的增長受到較大制約。

牧民享受的國家惠農(nóng)政策偏少。近年來，國家采取了一系列扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，但這些政策主要是針對農(nóng)區(qū)和種糧農(nóng)民，對從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)的牧民來說，難以享受到跟種糧農(nóng)民一樣的實(shí)惠。據(jù)測算，2005～2009年，國家對種糧農(nóng)民的人均補(bǔ)貼大約是牧區(qū)及半農(nóng)半牧區(qū)牧民的63倍。內(nèi)蒙古的統(tǒng)計(jì)分析表明，2009年農(nóng)民享受到的涉農(nóng)補(bǔ)貼至少有13種，僅農(nóng)資補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼三項(xiàng)，就使農(nóng)民人均增收368元，而針對草原的補(bǔ)貼只有退牧還草工程飼料糧補(bǔ)助，且僅限于退牧還草工程實(shí)施區(qū)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也偏低，禁牧草原補(bǔ)助4.95元/年·畝，休牧草原補(bǔ)助1.24元/年·畝，補(bǔ)助期限僅為5年。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古農(nóng)民、牧民人均享受的國家補(bǔ)貼資金比例大約為66∶1，其反差十分明顯[2]。

牧民定居工程進(jìn)展緩慢。新疆實(shí)現(xiàn)真正意義上的“三通四有五配套”標(biāo)準(zhǔn)定居的牧戶不到20%，還有19.07萬戶、91.13萬牧民仍處在游牧和半游牧狀態(tài)；青海有13.43萬戶牧民居住在簡易的草皮地窩子、干牛糞塑料棚、畜棚代住房和牛毛帳篷中，居住條件非常簡陋，其中玉樹州還有5.6萬多戶牧民達(dá)不到定居標(biāo)準(zhǔn)，仍然居住在草皮壘砌的房屋中，不能遮風(fēng)避雨；甘南州有1.4萬戶牧民過著居無定所的游牧生活，天祝藏族自治縣的游牧人口達(dá)4125戶，約1.65萬人。

（二）草原生態(tài)嚴(yán)重惡化，對牧區(qū)發(fā)展的制約日益凸出

近年來，雖然保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的觀念逐步增強(qiáng)，但草原生態(tài)總體惡化的局面仍未能根本改變，草原牧區(qū)依然是當(dāng)前退化最嚴(yán)重、生態(tài)形勢最嚴(yán)峻的地區(qū)。由于草原退化，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)力不斷下降，“人—草—畜”矛盾突出。草原退化不僅嚴(yán)重制約著草原畜牧業(yè)的發(fā)展，而且制約著牧區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，嚴(yán)重影響了牧民的增收、福利的提高和牧區(qū)的發(fā)展。

據(jù)農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心統(tǒng)計(jì)，目前，我國有90%的可利用草原不同程度退化，中度和重度退化面積達(dá)到23億畝，草原生態(tài)總體呈現(xiàn)“點(diǎn)上轉(zhuǎn)好、面上退化、局部改善、總體惡化”的態(tài)勢，“人—草—畜”矛盾突出。全國重點(diǎn)天然草原的牲畜超載問題嚴(yán)重，超載率仍在30%以上，水土流失面積接近1333萬公頃，鼠蟲害年均危害面積6153萬公頃。據(jù)內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)廳統(tǒng)計(jì)，內(nèi)蒙古全區(qū)天然草場現(xiàn)有退化面積64175.4萬畝，比20世紀(jì)80年代增長70.9%，其中，輕度退化面積增長11.5%，中度退化面積增長78%，重度退化面積增長218%。

隨著牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)力不斷下降，產(chǎn)草量大幅下降。平均產(chǎn)草量較上世紀(jì)60年代初下降了1/3-2/3。內(nèi)蒙古牧區(qū)20世紀(jì)80年代天然草原鮮草產(chǎn)量達(dá)到142公斤/畝，2009年已降到90公斤/畝；四川牧區(qū)鮮草產(chǎn)量也從420公斤/畝下降到304公斤/畝。草原產(chǎn)草量下降，造成草原承載牲畜能力明顯降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國草原適宜載畜量已從20世紀(jì)80年代的4.3億羊單位下降到目前的2.4億羊單位。

牧區(qū)生態(tài)嚴(yán)重惡化，不僅影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展和人民正常的生產(chǎn)生活，而且對我國中東部地區(qū)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。近幾年我國大范圍發(fā)生沙塵天氣，僅京津地區(qū)就多次遭受沙塵暴的襲擊，給首都人民的生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重危害。青海省瑪多縣是黃河的源頭，素有千湖之縣的美稱，全縣有大小湖泊4000多個(gè)，由于生態(tài)的惡化，已有1000余個(gè)湖泊干涸或消失。被譽(yù)為生命之河的新疆塔里木河，如今下游水量比20世紀(jì)50年代銳減了50%，兩岸胡楊林全部死亡。據(jù)水利部門測算，全國每年因水土流失造成的經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于GDP的2.25%，帶來的生態(tài)損失則難以估算。更為嚴(yán)重的是草原退化使基因、物種消失，這些是難以用直接經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算的。

（三）基本公共服務(wù)供給不足

1、基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施不足始終是制約牧區(qū)發(fā)展的一大瓶頸

（1）路網(wǎng)密度低、等級差。2008年，牧區(qū)縣每百平方公里有公路8 公里，比全國縣域低75.6%；每百平方公里有鐵路0.3公里，比全國縣域低65%。通電話的村為83.1%，比全國平均水平低14.1 百分點(diǎn)。在全國不通公路的184個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬多個(gè)行政村中，大部分集中在西部牧區(qū)。比如，甘肅有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通等級公路，253個(gè)行政村不通公路，其中甘南州還有35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通油路，266個(gè)行政村不通標(biāo)準(zhǔn)村道，其中瑪曲縣36個(gè)行政村中還有28個(gè)行政村不通公路，且現(xiàn)有公路中多半是四級公路和等外路，處于晴通雨阻的狀況；黃南州有40%的村不通公路；甘孜州的公路非常差，是四川牧區(qū)唯一沒有一級公路的地區(qū)。牧區(qū)縣不通鐵路的比例為67.4%。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施相比，牧區(qū)縣公路、鐵路密度分別為發(fā)達(dá)地區(qū)的84%和16.6%。

（2）人畜飲水困難和飲水安全問題突出。2008年牧區(qū)自來水受益村為47.9%，比全國平均水平低15.6個(gè)百分點(diǎn)，比發(fā)達(dá)地區(qū)低35.8個(gè)百分點(diǎn)。牧區(qū)基本沒有大型水利工程，40%以上地區(qū)存在人畜飲水難、用水難的問題，60%以上的人口安全飲水沒有保障，“苦在水上、窮在水上”的問題比較突出。比如，甘南州有32. 43萬人飲水安全不達(dá)標(biāo)，其中瑪曲縣就有60%以上的人口安全飲水沒有保障；青海海南州有22. 6萬人、176萬頭牲畜飲水困難；四川阿壩和甘孜兩州約有90萬人未解決飲水安全問題，其中阿壩州2008年把飲水作為一個(gè)重點(diǎn)來解決，但到目前還有四分之一的人飲用水沒有達(dá)到安全的標(biāo)準(zhǔn)，而這四分之一主要集中在牧區(qū)，牧區(qū)飲水不安全人口達(dá)到70%。

（3）牧區(qū)缺少網(wǎng)電，牧民用電難。不僅生活用電難，生產(chǎn)用電更為難，水、風(fēng)、光等能源開發(fā)嚴(yán)重不足。比如，到2008年內(nèi)蒙古還有7萬多戶、28萬多人未通電，青海有6個(gè)無電鄉(xiāng)、883個(gè)無電村，近9萬戶41萬農(nóng)牧民不通電；目前甘孜州還有18%的鄉(xiāng)、33%的村、26. 96萬人沒有用上電，49.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、69.7%的村不通電話；甘南州有29個(gè)自然村不通電；黃南州有44%的村不通電，56%的村不通廣播電視。

（4）以定居房屋、牲畜棚圈、草地圍欄、人工草料基地的牧業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)滯后，交通工具（宿營車等）和牧業(yè)機(jī)械嚴(yán)重缺乏，不能滿足畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。比如，青海全省標(biāo)準(zhǔn)暖棚僅有2.8萬棟，占總戶數(shù)的183%，累計(jì)建設(shè)草原圍欄8410萬畝，只占可利用草原面積的5.64%，畜均僅占4.2畝，其中黃南州有70%的牧戶還未實(shí)現(xiàn)以畜暖棚為主的災(zāi)害防御體系中最基本的草原“四配套”設(shè)施建設(shè)，抵御自然災(zāi)害能力差，遇到災(zāi)害牲畜大批死亡，使受災(zāi)群眾生活陷入困境，返貧率高。生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，嚴(yán)重制約了草原畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2、社會事業(yè)欠賬多，公共服務(wù)資源嚴(yán)重不足

（1）普遍存在基礎(chǔ)薄弱，教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)低，教師結(jié)構(gòu)不合理，教學(xué)質(zhì)量不高，寄宿制學(xué)生生活條件差，青壯年文盲率高達(dá)30%的問題。據(jù)測算，牧區(qū)每百平方公里有中小學(xué)校 0.5個(gè)，比全國平均水平低86.7%，牧區(qū)人均受教育年限僅為4.2年，其中玉樹州平均受教育年限只有3.2年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國85年的平均水平。由于牧區(qū)教師待遇低，教育資源流失嚴(yán)重，教育優(yōu)勢資源高度向城鎮(zhèn)集中，以致牧民孩子只能到城鎮(zhèn)接受教育，增加了牧民的教育成本。據(jù)調(diào)查，牧民支付一個(gè)大中專學(xué)生的費(fèi)用每年約15000元，支付一個(gè)中學(xué)生費(fèi)用每年約8000元，不少孩子往往因無錢讀書而不得不輟學(xué)。兒童入學(xué)率低，輟學(xué)率高，進(jìn)入中、高等教育階段的比例小，而且就業(yè)十分困難；職業(yè)技術(shù)教育缺失，加之受語言所限，勞動力轉(zhuǎn)移困難。這種現(xiàn)象在一定程度上挫傷了牧民送子女上學(xué)的積極性，給國民教育帶來了嚴(yán)重隱患。

（2）基層網(wǎng)絡(luò)不健全，醫(yī)院裝備條件差，醫(yī)療技術(shù)人員數(shù)量小，應(yīng)急能力低，缺醫(yī)少藥和看病難、看病貴、看不好病的問題并存，因病致貧、返貧問題突出。2008年牧區(qū)每百平方公里有醫(yī)院 0.13 個(gè)，比全國平均水平低76%。例如，玉樹州高寒缺氧，人群機(jī)體病變率高達(dá)98%，平均壽命只有57.6歲，比內(nèi)地少10～15歲，但全州大多數(shù)鄉(xiāng)村衛(wèi)生院（室）只有老“三件”（聽診器、血壓計(jì)、體溫表），有的縣甚至沒有做闌尾炎等一般性手術(shù)的條件和能力，突發(fā)性疾病死亡率居高不下，傳染病和地方病流行嚴(yán)重； 四川牧區(qū)大骨節(jié)病、包蟲病、氟中毒等嚴(yán)重地方病患者高達(dá)100萬人。

（3）研發(fā)創(chuàng)新能力低，專業(yè)人才嚴(yán)重不足，村級科技推廣人員普遍缺乏，技術(shù)、信息服務(wù)滯后，人才引進(jìn)困難，流失嚴(yán)重，牧民缺乏技能培訓(xùn)，防疫任務(wù)重，實(shí)用技術(shù)推廣難。如玉樹州每352萬畝草場只有1 名專業(yè)技術(shù)人員，每1. 8萬頭牲畜才有1名獸醫(yī)；黃南州平均1萬頭牲畜有1名技術(shù)員，海南州主要靠民間獸醫(yī)防疫人進(jìn)行牲畜免疫，而且每人年均承擔(dān)的牲畜免疫任務(wù)也在1萬頭以上。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施落后，文化陣地缺失，廣大鄉(xiāng)村基本上沒有文體設(shè)施，群眾性文體活動根本無法開展；廣播電視事業(yè)發(fā)展緩慢，覆蓋率低，廣大鄉(xiāng)村基本處于收視盲點(diǎn)。同時(shí)，通訊不暢，信息閉塞。牧區(qū)60.5%的村沒有有線電視，通電話村的比例比發(fā)達(dá)地區(qū)低16.6 個(gè)百分點(diǎn)。如甘南州118個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有97個(gè)沒有建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，90%以上的行政村沒有文化活動室；四川牧區(qū)有線電視通村率僅占16.1%。

（四）金融服務(wù)不能滿足牧區(qū)發(fā)展需要

牧區(qū)幅員遼闊、地廣人稀，地理位置偏遠(yuǎn)，交通通達(dá)性不高，在許多偏遠(yuǎn)牧區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的距離大多在200公里以上，平均每平方公里不足1人，近4平方公里才有1戶人家，加之部分農(nóng)牧區(qū)由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、經(jīng)濟(jì)集聚程度不高、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等因素影響，銀行機(jī)構(gòu)在2005～2006年大面積撤并了旗縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，導(dǎo)致牧區(qū)金融資源嚴(yán)重流失，金融機(jī)構(gòu)減少，可供牧民選擇的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式少，金融支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足，許多偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)牧民無法獲得最基本的金融服務(wù)，成為金融服務(wù)空白區(qū)，廣大農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活受到了一定的影響。

據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)，截至2009年6月末，全國仍有2945個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，分布在27個(gè)省（區(qū)、市），其中西部地區(qū)2367個(gè)，中部地區(qū)287個(gè)，東部地區(qū)291個(gè)。其中有708個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何金融服務(wù)，占金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的24%，分布在20個(gè)省（區(qū)、市），即使那些已經(jīng)被金融服務(wù)覆蓋的金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)的充分性和滿足度也參差不齊，整體水平不高，當(dāng)?shù)厝罕婋y以方便地享受到基礎(chǔ)性金融服務(wù)。其中西部地區(qū)的金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，80%位于民族地區(qū)和牧區(qū)。據(jù)調(diào)查，內(nèi)蒙古有42個(gè)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，新疆有214個(gè)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，貴州有250個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金融服務(wù)，西藏有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是金融服務(wù)的空白區(qū)。在寧夏回族自治區(qū)的同心縣農(nóng)村信用社共有12個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，其中城里有7個(gè)，鄉(xiāng)下只有5個(gè)，1個(gè)信用社服務(wù)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而這幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理跨度都非常大。金融服務(wù)的缺失，造成了老百姓貸款難。西吉縣農(nóng)信社經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)20個(gè)，7個(gè)設(shè)立在城區(qū)，13個(gè)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但即使這樣仍有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金融機(jī)構(gòu)。據(jù)對四川省涼山彝族自治州的調(diào)查，2010年末，全州612個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)就達(dá)420個(gè)，占全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的6883%。涼山州金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)分別占四川及全國金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的43.89%和1817%。

（五）資源開發(fā)的利益分享機(jī)制不健全，阻礙了牧區(qū)的發(fā)展

牧區(qū)是一個(gè)資源綜合體，除了牧草資源外，還蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源、水電能源、風(fēng)能資源、太陽能資源等重要的戰(zhàn)略資源，同時(shí)草原的旅游價(jià)值也很大。在資源開發(fā)與利用過程中，中央政府、資源所在地政府、資源開發(fā)企業(yè)以及資源地居民本應(yīng)利益共享。但是，現(xiàn)行資源利益分配中，利益分配明顯地忽視了地方政府和資源所在地居民的利益。一方面，由于中央企業(yè)壟斷資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)從而導(dǎo)致大部資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)收益被開發(fā)者獲取，地方政府在資源開發(fā)與經(jīng)營中得到的收益較少；另一方面，資源所在地居民得到的利益更少，處于一種“豐裕中的貧困”。結(jié)果，開發(fā)一片資源、留下滿目瘡痍、群眾怨聲載道，群體性事件時(shí)有發(fā)生①。近年來，國家對地方礦產(chǎn)資源、水資源開發(fā)等陸續(xù)出臺了一系列的法律、法規(guī)和政策，明確提出了以開發(fā)者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、破壞者賠償為原則的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼摺５诰唧w落實(shí)過程中，由于有關(guān)部門尚未制定出實(shí)施細(xì)則，結(jié)果在生態(tài)建設(shè)和資源開發(fā)方面，出現(xiàn)了一系列問題：資源開采企業(yè)上繳資源地的稅收少、國家資源稅標(biāo)準(zhǔn)和分配比例不合理、生態(tài)建設(shè)和資源開發(fā)補(bǔ)償政策落實(shí)難、資源開發(fā)沒有有效吸納被征用草場牧戶勞動力和當(dāng)?shù)馗挥鄤趧恿ΑＨ⒓涌炷羺^(qū)發(fā)展的政策選擇（一）充分認(rèn)識牧區(qū)發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義和特殊性

中國政府歷來高度重視牧區(qū)工作，早在新中國成立之初，中央政府制定了一系列有利于保護(hù)和發(fā)展畜牧業(yè)的方針、政策和措施，之后在不同歷史時(shí)期都對牧區(qū)工作作出重要決策和部署，并不斷加大支持力度。在各族干部群眾的共同努力下，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得重大成就。

但是，在相當(dāng)長時(shí)間里，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有“農(nóng)林牧副漁”的提法。從廣義的角度看，“農(nóng)林牧副漁”屬于大農(nóng)業(yè)的范疇，廣義的“三農(nóng)問題”也包括由“農(nóng)林牧副漁”而產(chǎn)生的問題。但從狹義的角度看，農(nóng)業(yè)主要是指種植業(yè)，它與林、牧、漁業(yè)有很大區(qū)別。在長期的歷史發(fā)展中，我國的“三農(nóng)問題”主要指狹義的“三農(nóng)問題”，即以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。這樣，盡管在國家多個(gè)部門都有“三農(nóng)”政策，如農(nóng)業(yè)部有一套“三農(nóng)”政策，財(cái)政部有一套“三農(nóng)”政策，住房建設(shè)部有一套“三農(nóng)”政策，科技部和水利部也有一套的“三農(nóng)”政策，但“三農(nóng)”政策往往只涵蓋狹義的農(nóng)業(yè)，沒有包含“三牧”問題，牧民享受不到“惠農(nóng)”政策的待遇，牧民增收十分困難。即使有涉及“三牧”問題的政策，大多情況下，也是比照農(nóng)區(qū)執(zhí)行的，對牧區(qū)的特殊性考慮不夠，或基本上不顧及牧區(qū)的特殊性，典型的就是把農(nóng)區(qū)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度復(fù)制到牧區(qū)實(shí)行的草原承包制度。很多研究表明，正是這種簡單的復(fù)制模仿農(nóng)區(qū)的草原承包制度是草原生態(tài)環(huán)境退化的重要原因。

因此，對于牧區(qū)的發(fā)展，不僅要充分認(rèn)識到其重要的戰(zhàn)略意義，中央政府和各級地方政府要像重視“三農(nóng)”問題那樣重視“三牧”問題，同時(shí)要充分認(rèn)識和研究牧區(qū)發(fā)展和“三牧”問題的特殊性，例如草原功能的多重性、草原產(chǎn)權(quán)的雙重性等，制定并有效實(shí)施專門針對牧區(qū)和“三牧”問題的發(fā)展規(guī)劃和政策，比如制定關(guān)于加快牧區(qū)發(fā)展的五年規(guī)劃和中長期規(guī)劃，在每年的關(guān)于“三農(nóng)”問題的一號文件中，提高對牧區(qū)和“三牧”問題的關(guān)注，制定針對牧區(qū)發(fā)展的援助政策，等等。

（二）建立現(xiàn)代草原產(chǎn)權(quán)體系，完善相關(guān)法律體系

界定明晰且執(zhí)行成本低的產(chǎn)權(quán)安排是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性必要條件。近20年來，牧區(qū)大部分地方實(shí)行了以草原公有、分戶承包為主要內(nèi)容的草原承包制。但是，在草原產(chǎn)權(quán)方面還存在一系列問題，影響牧區(qū)的發(fā)展和牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善[3]。草地資源是一種兼具經(jīng)濟(jì)-生態(tài)、私人-公共屬性的復(fù)合型資產(chǎn)。草地資源既有多種經(jīng)濟(jì)功能和經(jīng)濟(jì)用途，又有多種生態(tài)功能和環(huán)境用途；它既是一種能給個(gè)人帶來排他性經(jīng)濟(jì)利益的私人經(jīng)濟(jì)資源，又是一種能夠提供非競爭性和非排他性的公共環(huán)境產(chǎn)品，由全社會共享其環(huán)境服務(wù)的公共環(huán)境資源。因此，在明晰草原產(chǎn)權(quán)時(shí)，要同時(shí)兼顧草地資源的私人屬性和公共環(huán)境屬性，它既是長期居住和生活于草原上的各族居民賴以生存與發(fā)展的生產(chǎn)要素，又能為全社會提供環(huán)境服務(wù)的環(huán)境要素，而且這兩種用途間具有某種競爭性的替代關(guān)系。在實(shí)際明晰草原產(chǎn)權(quán)過程中，通常容易強(qiáng)調(diào)草地資源對全社會的生態(tài)環(huán)境功能，而相對忽視其對當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)功能。而且，草地是一個(gè)資源綜合體，包括其上的牧草、水資源、風(fēng)能資源、太陽能資源及地下的礦產(chǎn)資源等，這些資源之間是相互聯(lián)系、相互依存的，尤其是在生態(tài)功能方面是相互補(bǔ)充的。但在確定資源產(chǎn)權(quán)時(shí)，是把它們分割開來的，而且不同資源間的產(chǎn)權(quán)是不對等的，有的強(qiáng)勢，比如礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，有的弱勢，如牧草的產(chǎn)權(quán)。這種不對等的產(chǎn)權(quán)分割影響了牧區(qū)的發(fā)展和牧民的增收。目前的《草原法》第3條就規(guī)定草原全民所有和集體所有。牧民擁有的是草原的使用權(quán)。即使是草原使用權(quán)，目前也是不完整的。牧戶的草原使用權(quán)至少應(yīng)包含這樣一些內(nèi)容：（1）排他性占有權(quán)；（2）開發(fā)權(quán)；（3）收益權(quán)；（4）轉(zhuǎn)讓權(quán)；（5）租賃權(quán)；（6）繼承權(quán)；（7）抵押權(quán)。

基于上面這些認(rèn)識，為了進(jìn)一步加快牧區(qū)的發(fā)展，必須要把草原產(chǎn)權(quán)這一基礎(chǔ)性的工作做好，建立現(xiàn)代草原產(chǎn)權(quán)制度。作為第一步，可以仿照集體林權(quán)制度改革的方法，積極推進(jìn)草原確權(quán)承包，賦予牧民完整的土地使用權(quán)，建立牧民參與地上、地下資源的收益分享機(jī)制，建立規(guī)范的草原流轉(zhuǎn)市場，調(diào)動廣大農(nóng)牧民保護(hù)生態(tài)和發(fā)展生產(chǎn)的積極性，提高草地資源的配置效率。

加快牧區(qū)發(fā)展，要加大援助力度，需要健全法制，形成長期性的制度，以貫徹發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)范性實(shí)施。首先，牧區(qū)是我國少數(shù)民族聚居區(qū)，要加強(qiáng)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的宣傳教育和執(zhí)法力度。《民族區(qū)域自治法》是制定和實(shí)施民族經(jīng)濟(jì)政策的制度基礎(chǔ)。《憲法》規(guī)定：“國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮。”《民族區(qū)域自治法》進(jìn)一步把上級國家機(jī)關(guān)支持、幫助民族自治地方加快發(fā)展，明確規(guī)定為一項(xiàng)法律義務(wù)。為貫徹落實(shí)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，制定和實(shí)施了一系列民族經(jīng)濟(jì)政策。但是，在實(shí)踐中，民族自治地方對《民族區(qū)域自治法》的宣傳教育和執(zhí)行要好于非民族自治地方，民族類高校和民族地區(qū)部分高校對《民族區(qū)域自治法》的宣傳教育要好于非民族類院校，非民族自治地方的企業(yè)到民族地區(qū)開發(fā)資源、辦企業(yè)，往往不考慮《民族區(qū)域自治法》中的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)專門法和一些部門的行政規(guī)定的規(guī)定與《民族區(qū)域自治法》有沖突的時(shí)候，這些企業(yè)寧愿遵守專門法和部門規(guī)定，而置《民族區(qū)域自治法》于腦后，由此給民族地區(qū)造成損害。因此，必須在全國范圍內(nèi)，包括民族自治地方和非民族自治地方，加強(qiáng)《民族區(qū)域自治法》宣傳教育，加強(qiáng)《民族區(qū)域自治法》的執(zhí)法力度。

其次，牧區(qū)是一個(gè)綜合體，牧區(qū)的發(fā)展涉及各類資源的開發(fā)、生態(tài)的保護(hù)、牧區(qū)各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的福利改善提高，涉及到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等方面。當(dāng)前，在生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文物保護(hù)等領(lǐng)域，大都有了相關(guān)的法律法規(guī)。對于這些相關(guān)法律法規(guī)，要根據(jù)實(shí)際需要，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，加以補(bǔ)充、修改、完善和配套，并制定一些有關(guān)牧區(qū)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)法規(guī)。比如，在退耕還林還草方面，目前，國家已經(jīng)制定并頒布了《退耕還林條例》。建議進(jìn)一步完善草原保護(hù)與建設(shè)相關(guān)配套政策、法規(guī)，比如制定《草原生態(tài)建設(shè)規(guī)劃法》、《基本草原保護(hù)條例》等。同時(shí)，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在牧區(qū)建立不同功能的草原生態(tài)保護(hù)區(qū)。

第三，經(jīng)濟(jì)政策的法制化。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，政府支持落后地區(qū)開發(fā)的各種政策措施，大都在法律條文中加以明確規(guī)定。實(shí)行政府優(yōu)惠政策的法制化，將有利于保持政策的規(guī)范性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。今后，無論是中央政府還是牧區(qū)各級地方政府，新出臺相關(guān)政策措施，要盡可能以規(guī)范的法律法規(guī)來加以體現(xiàn)，而不能以紅頭文件和首長講話代替法律法規(guī)。

（三）加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展

1.明確發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)各牧區(qū)不同的資源環(huán)境條件和牧區(qū)在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局和主體功能區(qū)格局中的戰(zhàn)略地位，將牧區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略，明確戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)，確定戰(zhàn)略步驟和相關(guān)政策措施。根據(jù)牧區(qū)目前的發(fā)展現(xiàn)狀和牧區(qū)在全國主體功能區(qū)中的地位，牧區(qū)的發(fā)展應(yīng)把生態(tài)建設(shè)和民生改善放在優(yōu)先的位置，據(jù)此來確定發(fā)展思路，制定政策。

2.規(guī)劃先行：規(guī)范、完善相關(guān)規(guī)劃。在中國，《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃》在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展中具有重要作用。特別是像牧區(qū)這樣具有很強(qiáng)外部性的地區(qū)，其發(fā)展更需要做好規(guī)劃。建議將牧區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，由國家有關(guān)部委結(jié)合國家宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”發(fā)展規(guī)劃，立足牧區(qū)區(qū)情和牧區(qū)在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，編制《牧區(qū)“十二五”規(guī)劃及中長期規(guī)劃》，以確保牧區(qū)建設(shè)投入的長期性、連續(xù)性、整體性和經(jīng)濟(jì)性，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.加大對牧區(qū)的發(fā)展援助力度，制定發(fā)展援助政策體系。這一政策體系應(yīng)包括發(fā)展財(cái)政政策、發(fā)展金融政策、產(chǎn)業(yè)援助政策、區(qū)域援助政策、公共服務(wù)援助政策，等等。

（四）加快牧區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策建議

1、財(cái)政政策。一方面，加大對牧區(qū)各項(xiàng)事業(yè)轉(zhuǎn)移支付力度。建立中央財(cái)政支持牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)用于畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展，退化草場治理、人口轉(zhuǎn)移、人才引進(jìn)培養(yǎng)、扶貧解困、牧民培訓(xùn)、村（嘎查）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶持合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)等。同時(shí)，針對牧區(qū)地方財(cái)政困難和牧民收入水平低的實(shí)際，降低牧區(qū)項(xiàng)目地方配套和牧民自籌資金比例。其次，改革牧區(qū)稅收制度。調(diào)整增值稅返還比例，將增值稅超過基數(shù)的部分，按60%返還地方；在牧區(qū)投資設(shè)廠的企業(yè)必須在當(dāng)?shù)卦O(shè)立登記獨(dú)立法人企業(yè)，實(shí)行就地繳征企業(yè)所得稅；企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅不再實(shí)行中央和地方共享，上繳中央的60%全部留歸地方，讓利給牧區(qū)；就地繳納勘測設(shè)計(jì)營業(yè)稅，將發(fā)生在牧區(qū)的勘測設(shè)計(jì)收入營業(yè)稅及基金附加，調(diào)整為在工程項(xiàng)目所在地繳納；國家2010年西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策到期后，取消牧區(qū)資源開發(fā)性企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策或通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行補(bǔ)貼。

第三，加大對“三牧”補(bǔ)貼及執(zhí)行力度。因地制宜地出臺草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)和人工飼草料地建設(shè)的相關(guān)補(bǔ)貼制度，如實(shí)行禁牧、草畜平衡、良種公畜補(bǔ)貼、牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)補(bǔ)貼、牧民牧業(yè)機(jī)械購買補(bǔ)貼，以提高牧區(qū)生態(tài)保護(hù)和基礎(chǔ)生產(chǎn)的積極性。實(shí)行牧區(qū)學(xué)生“交通補(bǔ)貼”和“住宿補(bǔ)貼”。

2、金融政策。構(gòu)建強(qiáng)牧惠牧的金融支持體系，加快牧區(qū)發(fā)展。我們認(rèn)為，發(fā)展牧區(qū)金融，可以從以下幾個(gè)方面突破。（1）金融機(jī)構(gòu)，尤其是存款類金融機(jī)構(gòu)對牧區(qū)發(fā)展的支持。各相關(guān)省區(qū)的銀監(jiān)局要堅(jiān)持以偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)牧民享受到普惠性金融服務(wù)為目標(biāo)，多措并舉引導(dǎo)和督促銀行業(yè)改善農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)，推動實(shí)現(xiàn)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)的全覆蓋，全面消除金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)；運(yùn)用財(cái)政貼息、補(bǔ)助等方式，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)增加對畜牧業(yè)生產(chǎn)、加工、流通的貸款規(guī)模和授信額度，鼓勵有條件的地方設(shè)立畜牧業(yè)貸款擔(dān)保基金、擔(dān)保公司，為養(yǎng)殖加工龍頭企業(yè)融資提供服務(wù)；加大政策性金融手段支持牧區(qū)的力度；降低金融機(jī)構(gòu)貸款的進(jìn)入門檻，簡化獲取貸款的手續(xù)，降低獲取貸款的成本。（2）創(chuàng)新牧區(qū)金融組織形式。要繼續(xù)深化信用社改革，使之能更好地服務(wù)于牧區(qū)的發(fā)展；培育和發(fā)展貼近農(nóng)牧民、貼近基層的小額貸款公司；引導(dǎo)非正規(guī)金融規(guī)范發(fā)展。同時(shí)，要通過金融創(chuàng)新支持畜牧業(yè)和牧區(qū)發(fā)展。（3）金融市場對牧區(qū)發(fā)展的支持。畜牧企業(yè)可以在金融市場上發(fā)行股票、債券，或者通過畜牧資產(chǎn)（資源）進(jìn)行證券化，或者通過BOT方式，吸收社會資本進(jìn)入畜牧業(yè)。（4）構(gòu)建牧區(qū)險(xiǎn)管理體系。除了發(fā)展畜牧業(yè)保險(xiǎn)市場外，對畜牧業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理的一個(gè)重要機(jī)制是加快建立畜產(chǎn)品期貨市場，逐步拓展交易品種，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營者運(yùn)用期貨交易機(jī)制規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)。（5）構(gòu)建信用體系，改善牧區(qū)金融生態(tài)環(huán)境。

3、產(chǎn)業(yè)政策。一是要加大牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，改善牧民生產(chǎn)生活條件。進(jìn)一步加大對牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，為疫病防治、良種繁育、網(wǎng)絡(luò)化管理及科研成果的推廣等工作創(chuàng)造良好的環(huán)境，確保農(nóng)牧業(yè)快速、高效發(fā)展。二是要加大對牧區(qū)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的扶持，引導(dǎo)牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)產(chǎn)。三要加大產(chǎn)業(yè)化步伐，強(qiáng)化科技支撐和服務(wù)體系建設(shè)，培植產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)。

4、社會事業(yè)政策。讓牧區(qū)各族居民享有基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的最基本要求，也是改善民生的根本途徑。大力發(fā)展牧區(qū)的基礎(chǔ)教育。在義務(wù)教育方面，改善辦學(xué)條件，建立校舍維修改造長效機(jī)制，進(jìn)一步完善義務(wù)教育政策和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，著力提高義務(wù)教育質(zhì)量，延長牧區(qū)義務(wù)教育年限到12年。加強(qiáng)對人力資源的開發(fā)和培訓(xùn)。投資人民健康，為全體人口提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)。扎實(shí)推進(jìn)牧區(qū)文化建設(shè)。健全完善牧區(qū)社會保障體系。

5、扶貧開發(fā)政策。加快牧區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)益貧式增長是牧區(qū)減緩和消除貧困的關(guān)鍵。要制定科學(xué)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，完善扶貧的制度安排，建立反貧困的長效機(jī)制。建議在目前已經(jīng)制定的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005-2010 年）》和《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》等規(guī)劃基礎(chǔ)上，制定《中國牧區(qū)扶貧開發(fā)總體規(guī)劃》，爭取在5～10年的時(shí)間內(nèi)，使牧區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會服務(wù)、人力資源開發(fā)、貧困家庭經(jīng)濟(jì)等方面得到較大發(fā)展。同時(shí)，要根據(jù)新時(shí)期的新情況，進(jìn)一步提高農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)，分階段穩(wěn)步推進(jìn)，逐步向國際標(biāo)準(zhǔn)接近。

6、資源開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償政策。如前文所述，草原既是一個(gè)資源綜合體，又是一個(gè)功能綜合體，除了經(jīng)濟(jì)功能外，還有重要的生態(tài)功能和文化功能。作為資源綜合體，各種資源的開發(fā)權(quán)利分配是不對稱的，礦產(chǎn)資源和能源資源的開發(fā)權(quán)處于強(qiáng)勢狀態(tài)，而牧民對牧草的使用權(quán)處于弱勢狀態(tài)。作為功能綜合體，各功能間經(jīng)常處于競爭關(guān)系。過去強(qiáng)調(diào)草原的生產(chǎn)功能，忽視草原的生態(tài)功能和文化功能。草原在發(fā)揮這些功能時(shí)，所產(chǎn)生的“溢出效應(yīng)”不同，作為生態(tài)資源，草原在發(fā)揮生態(tài)功能時(shí)會產(chǎn)生很大的外部性。基于這些認(rèn)識，我們認(rèn)為應(yīng)該建立統(tǒng)一的牧區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建牧區(qū)各方共享資源開發(fā)和生態(tài)建設(shè)的紅利機(jī)制。

7、深化牧區(qū)的對外開放。牧區(qū)的發(fā)展要邁上新臺階，必須著力擴(kuò)大對內(nèi)、對外開放。牧區(qū)的開放可以分為兩個(gè)層次。一是向全國開放，積極而有選擇地承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是向世界開放，在引進(jìn)來、走出去的過程中學(xué)習(xí)、提高，完成必要的積累。

此外，我國牧區(qū)自然災(zāi)害種類多、發(fā)生頻繁、受災(zāi)和成災(zāi)面積大。因此，必須加快建立健全畜牧業(yè)重大自然災(zāi)害防控體系。

注釋：

①在我們調(diào)研的不少地方，資源開發(fā)的收益被少數(shù)人得到，而資源開發(fā)的消極后果卻由當(dāng)?shù)鼐用駚沓袚?dān)。在有大型資源型工程項(xiàng)目的地方，來自中央的企業(yè)和大型國有企業(yè)要求地方政府全力支持項(xiàng)目的實(shí)施，包括實(shí)施前的移民搬遷、征地，項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)?shù)丨h(huán)境破壞后的修復(fù)等，而很少或根本不顧及地方居民的利益。

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