政府應對突發事件中的不確定性研究

摘要：全國兩會召開之后，新一屆的中國政府班子已經確定，構建安定有序的和諧社會，仍然是政府當前工作的重中之重。突發事件的不確定性是應急管理的關鍵所在，只有把握了不確定性才能夠因事因地制宜，才能夠擺脫傳統應急管理思維定勢的誤區。目前，政府應對突發事件應急管理研究主要集中在應急管理預案、體制、機制、法制等方面，缺乏對于突發事件應急管理不確定性方面的研究。在新形勢下如何把握突發事件的本質，優化應對策略，發揮各利益相關者的作用是應急管理研究的前沿課題。因此，對于突發事件應急管理不確定性的研究，有助于豐富應急管理研究理論體系，為突發事件應急管理理論提供一個新的研究方向。

關鍵詞：和諧社會；突發事件；應急管理

中圖分類號：C63 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）04-0000-02

一、突發事件不確定性的特征：

突發事件通常具有緊急性、威脅性和不確定性三大特征，而不確定性是突發事件發生的最本質特征。突發事件的不確定性加大了應急管理的難度，總的來說其不確定性主要表現為以下三個方面：

（一）事件征兆跡象的不確定。突發事件通常是在人們猝不及防、毫無準備的情況下發生的，屬于非常態的事件，這種非常態性也加重了人們的恐慌，降低了應急能力。也就是說，突發事件發生的時間、地點難以預測和把握，發展過程難以控制。即使事件發生前有一些征兆但由于人們認識的局限性或者疏忽亦無法對其進行有效防范。尤其是一些重特大自然災害人們往往無法獲取任何有效征兆，或其潛在隱藏的危機一旦浮出水面便以迅雷不及掩耳之勢蔓延，對社會造成巨大威脅和損失。例如汶川地震的發生幾乎沒有征兆，即使一些反常跡象也很難被人們所識別與把握。

（二）事件影響程度不確定。突發事件是一種緊急的、非常態的事件。在事件來臨時，受到慣性思維的影響，人們往往采用常態管理的思維去判斷事件的性質，以標準化、規范化的處置模式去應對。這種簡單的、封閉性、確定性的處置策略對于復雜的、動態的、不確定的突發事件是不相適應甚至是無效的。另外，相關部門對于事件性質定位的誤判致使錯失良機，進而使事件進一步演化為危機事件。如非典、禽流感，最初只是局部性的傳染病事件，但由于對事件性質的誤判，對其危害性、緊迫性未能引起足夠重視而延誤時機，最后演變成為影響全球經濟社會正常秩序的危機事件。

（三）事態演變的不確定。突發事件造成的危害影響很難在第一時間定性，由此增加了救援和對事態控制的難度。突發事件本身是一個高度開放性的系統，它對于社會各要素的反應具有高度敏感性。事件剛發生時可能是僅僅為一個小事件，但最后卻可能因為各種因素的介入而演變成重大突發事件。如貴州甕安事件、湖北石首等群體性事件，開始時只表現為少數利益相關者之間的沖突，后來由于圍觀者的大量涌入而演變為重大群體性事件。

二、加強對政府應對突發事件中的不確定性研究的意義：

（一）有利于降級突發事件的的復雜程度。

由于不確定性的存在，相對于常規管理而言，應急管理則呈現出應急決策非程序性、應急管理任務的艱巨性和臨時性、組織機構和人員結構臨時性等特征。由于事件的準備、處理時間有限，應急救援機會稍縱即逝，相關行動需要在最短時間做出有效決策，因此，應急管理的時效性要求高于常態管理。應急決策需要在短時間內和高強度的壓力下迅速做出決策，決策是非程序化的。比如地震救援的黃金72小時。突發事件發生后，原先的社會秩序造成破壞，信息獲取和處置應對上大多處于孤立狀態，社會公眾往往處于緊張、恐慌、激動之中，加上突發事件應對時間的緊迫性以及應急處置的信息資源的匱乏使得突發事件發生后人們往往不知所措。這些表現都進一步增加了突發事件應急管理的不確定性。因此，加強突發事件不確定性研究，有利于降低應急管理難度以及突發事件的復雜程度。

（二）有利于創新政府應急管理模式

突發事件通常具有極強的時效性，錯過了最佳處置時機，往往事倍功半或者造成不良的后果。如果采用常規的組織方法和模式，則往往不能夠滿足事件處置所需要的人力、物力需求，最終影響任務完成質量。另外，常規的職能組織由于是以專業職能分工為基礎，人們的注意力易被局限在相對險隘的部門范圍內。此外，常規的組織模式還會受到部門利益、本位主義等觀念的影響，而忽視整體利益。突發事件的不確定性要求突發事件應急處置對來自內部的以及外部的刺激應有非常敏感的反應，因為即便是一個細節都有可能對整個事件及社會產生重大影響。突發事件應急管理只有對外界刺激的高度敏感，才能根據外部條件的變化而及時、適時、靈活地調整應急行動計劃，合理分配應急資源。在國際形勢復雜多變、金融危機的風險猶存、國內維穩壓力增大的形勢下，創新政府應急管理模式，提升應對能力變得尤為重要。

（三）有利于把握應急管理的關鍵

突發事件應急處置實際上就是進一步把突發事件的不確定性、緊急性和威脅性等基本特點，從未發生到發生之間、單維度到多維度之間建立聯系。不論是在事件未發生到發生之間還是應急處置時單維度到多維度之間的聯系，其紐帶和關鍵都是突發事件的不確定性。突發事件的不確定性本質要求應急管理抓住這一關鍵特性，也僅有在把握了這一本質才能更加科學有效的展開相關行動。應急管理研究是從眾多案例與實踐中逐漸摸清規律，自我完善的過程。因此，加強對突發事件不確定性的研究，是對突發事件更深層次的認識，也是總結應急管理經驗，提升應急管理能力的有效途徑。

三、應對突發事件不確定性的策略：

人類對世界的認識是一個從無到有，從少到多的過程。隨著經驗的增加和科學技術的進步，越來越多不可控的事物多逐漸處于人類的掌控之中。應急管理各主體對于突發事件的認知能力直接影響到應急管理行動，公眾的風險防范意識、應急處置能力以及應急心態對于應急管理也是至關重要。在當前時期，要增強政府應對突發事件的應急管理能力就必須提高對突發事件本質的認識，加強對應對過程中不確定性的了解。具體可以從以下三個方面人手：

（一）加強對突發事件相關知識的了解

加強對突發事件的認知可以增強人們對于未來事物的有效預期，減輕人們對于不確定性所造成的焦慮和不安，提升公眾應對突發事件的能力。比如對于災害性天氣的有效預測和認知，可以有效減少生產生活的各種損失。例如在2004年印度洋海嘯災難中，一名年僅10歲的英國小女孩，憑借地理課上學習到的基本生存知識，準確預測了海嘯的到來，成功挽救了幾百人的性命。這說明進行預防災害的科學知識的普及教育，強增公眾對突發事件的認知能力絕非小事。提高全社會的災害認知能力，有賴于實實在在、卓有成效的災害預測預防科普知識的教育。將科普教育納入災害預警系統，提升社會對突發事件征兆的識別能力及應急自救能力，是降低突發事件不確定性的應有舉措。

（二）提升公眾突發事件風險管理能力

確定性存在于不確定性之中。按照海恩法則的分析，大多數突發事件都有一個漸變演進的過程，先是有失誤而形成危機隱患，這種失誤造成的隱患就是形成危機的“苗頭”，由“苗頭”而演變為危機。所以要有效應對突發事件的發生，關鍵是要有“苗頭”意識，即風險防范意識。將提升公眾風險防范意識貫穿于應急管理工作中并作為常態管理下的一項重要工作任務，全面提升公眾風險防范能力。提升公眾風險防范意識迫切需要加強風險防范意識的教育普及工作，做好風險防范意識教育規劃。建立政府部門、新聞媒體以及社會組織協同開展防災減災宣傳教育的機制，把風險防范意識教育提高到戰略性角度，讓公眾樹立起強烈的風險防范意識，用前瞻性的眼光看待可能引發突發事件的“苗頭”，真正做到未雨綢緩。

（三）提升風險信息管理能力

信息的缺失是突發事件不確定性產生的根源。現代社會是高度信息化的社會，與之相伴的是信息的不對稱，由此導致事件風險增大。提升全社會對于風險信息的處理能力，一方面就是要提升公眾對于風險信息的識別和管理能力。在中國深入改革的過程中，勢必要觸及多個利益集團，不可避免地引發矛盾與沖突。在信息海洋中，及時辨別各類風險信息并對其進行有效管理，是明確事件真相、粉碎謠言的重要途徑，也是應對突發事件應急管理不確定性的有效舉措。另一方面提升社會風險信息處理能力還有賴于完善的風險信息交流和溝通機制。需要進一步暢通政府、社會團體、媒體、風險專家和公眾之間的風險信息溝通渠道，建立社會多方參與、信息共享的風險信息交流互動機制，保障風險信息能夠第一時間得到處置和發布。