從一起違章建筑罰款后又拆除案談違章建筑物的合法化追認

案情

2012年年初，有市民向陽江市規劃部門舉報一違章建筑，規劃局判明該違章建筑物處于城市道路規劃紅線圖內，屬于無法采取改正措施消除對城市規劃實施影響的情形，因而致函城管執法局進行立案調查。經核實，該違章建筑早于2011年被城市管理行政執法支隊行政執法人員在日常巡邏中發現，當時已經發出調查通知書和責令停止施工通知書，罰了款，并責令當事人張某到規劃部門辦理《建設工程規劃許可證》。

目前該案仍在處理過程中。

爭議

本案在調查取證和處理過程中，多次組織案件討論會，都難以下結論。爭議集中在：

1、對違章建筑物進行罰款后，再強制拆除是否違反“一事不再罰”原則。

第一種意見認為，張某未取得規劃部門的報建手續即擅自進行施工，整個施工過程屬同一違法行為，應視為“一事”。根據行政處罰中“一事不再罰”原則，既然已經對張某作出過一次罰款的行政處罰，就不能再對其違章建筑進行強制拆除。目前持這種觀點的占多數。

第二種意見認為，城管執法支隊發現張某未取得規劃部門的報建手續即擅自進行施工后，曾多次責令其停止施工。但劉某對城管局的責令停止施工通知熟視無睹，繼續進行施工。為此城管部門對其作出作出罰款的行政處罰，并責令當事人立即停止施工到相關部門補辦手續。這一處罰決定應視為對一個違法行為處罰的終結。而張某繳納罰款后并沒有到相關部門補辦手續，反而繼續進行建設，應視為違法行為一直繼續存在，當然可以采取實施強制拆除。

筆者傾向于第二種意見，理由如下：

首先，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”本案中對張某違法建筑限期自行拆除，具有法律依據。城管支隊對其的第一次罰款是對其違建行為的處罰，并不是說，繳納罰款之后你的建筑就合法了，還必須得去相關部門補辦手續。當事人沒有按照規定補辦手續，其建筑物的違法事實應該說一直存在。如果說繳完罰款后違法建筑就合法了，這與法相悖，勢必造成當事人誤以為繳納了罰款違章建筑就變成合法了，將會出現“以罰代管”的局面，以后難以收拾。

其次，《行政處罰法》第二十四條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”一事不再罰原則在《行政處罰法》中只規定了對同一違法行為不能給予兩次或兩次以上罰款的行政處罰。限期拆除的性質是否屬于行政處罰，在理論界一直存在較大爭議。《中華人民共和國行政處罰法》第八條明確規定了警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照以及行政拘留等六類行政處罰措施，限期拆除并沒有歸為其中之一。國務院法制辦在對四川省法制辦《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》（川府法〔2000〕68號）作出的答復中明確提出：根據《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規定，《城市規劃法》第四十條規定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為。既然國務院法制辦的權威解釋認為責令限期拆除不屬于行政處罰，也就不存在“一事不再罰”的問題。

2、對違章建筑物進行罰款并責令補辦手續是否就是對其進行合法化追認。

第一種意見認為，對違章建筑物進行罰款并責令補辦手續就是對其進行合法化追認。

第二種意見認為，只有當事人補辦了手續才算是對違章建筑物進行合法化追認。

筆者認為，補辦手續后的違章建筑可轉為合法，沒有補辦手續就仍然屬于違章建筑。眾所周知，法律沒有賦予當事人對違章建筑物的房屋所有權。但作為該原則的例外，對于部分設計正規、結構合理的違章建筑，只要不影響整體規劃，在責令當事人辦理有關手續后，可以確認當事人的房屋所有權。對于歷史遺留的違章建筑，按照法律的規定，也可以確認其房屋所有權，從而轉化為合法的房地產。從行政管理法規來看，違章建筑只要補辦相關合法手續的，違章建筑即可為合法建筑物，也就是說，違章建筑雖然本身是違反法律規定的，但不是絕對的。比如《城鄉建設環境保護部關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》就有過類似規定，我認為仍然具有參考意義。

具體到在本案中，雖然當事人未取得《建設工程規劃許可證》即擅自進行房屋施工，而被城管部門進行處罰，但當事人未按照處罰決定書的規定要求去補辦規劃許可手續，其違法建設行為不能以繳納了罰款而終結。該建筑物也不能以被罰過款而成為合法建筑物，其違法行為處于連續狀態，對城市規劃的影響也同樣處于連續狀態。如今，根據市規劃部門的認定，當事人的違章建筑屬于不可采取改正措施消除對城市規劃實施影響的情形，對其作出限期拆除的處理決定于理有據。

合法化追認的實現

《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。該條款顯然區分了不同情況，對違章建筑的處理方式包括：停止建設、限期拆除、予以沒收和補辦手續、并處罰款；

在具體適用時，應當根據不同情況，分別采取不同的方式：如果該建設工程處在正在建設過程之中，則應當根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，責令其停止建設；如果該建設工程已經完工，且嚴重影響城市規劃，則應當作出限期拆除，或者予以沒收的處理；如果該建設工程已經完工，雖然“影響城市規劃，但尚可采取改正措施的，可作出補辦手續，并處罰款的處理。

補辦手續，是對違章建筑的事后確認，使之合法化；對經過處罰后可以補辦手續的，由違章建筑的當事人到相關行政部門補辦手續。

那么哪些違章建筑可以通過補辦手續使之合法化呢？筆者認為，原城鄉建設環境保護部于1988年頒布的《關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》從違章建筑形成時間、所處地域、產生的影響三個方面提出了“三從寬三從嚴”的方針，對現在處置違章建筑仍有參考意義。

違章建筑物的性質轉化應當嚴格遵循一些原則：其一、地域界限。凡影響近期規劃或城市開發的重要地段的違章建筑，應從嚴處理，一般不能通過事后追認為合法建筑。其他規劃開發地區則可以本著節約建筑成本的目的適當放寬處理。其二、影響市政重大項目的，如直接影響交通、消防、市政設施、房屋修繕施工、綠地、環保、防災和鄰里居住條件的違章建筑應從嚴處理，一般不能通過事后追認為合法建筑。其三、從寬處理須有限度。只要違章建筑的房屋建筑正規、結構合理，經過一定的申請審批程序，給予批評教育或適當罰款之后，可以補辦手續，確認當事人的所有權，發給產權證件。從嚴處理的，堅決不予確認產權，需立即拆除的，應立即拆除；

參考文獻：

[1]陳衛慶.違章建筑罰款后還能拆除嗎[J].中華建設，2010年08期.

[2]違章建筑不能進行產權登記 補辦手續后合法[N].遼沈晚報鞍山版.

http：//house.lnd.com.cn/htm/2009-07/16/content_779027.htm

[3]違章建筑誰有權認定.福州晚報.[N] http：//www.66163.com/Fujian_w/news/fzen/fzwb/20031223/GB/fzwb^8179^^wba12006.htm

（責任編輯：笛音）