中國城市社區管理中業委會的自治困境

導讀：在現今公民意識越來越強烈的時代，政府應強化社會管理職能，提高依法行政和以民為本的服務意識，在減少行政力量越位干涉的同時，推進公民社會的自律和自治，從而促進法治社會的發展。在社區，要重視維護業主委員會和業主的合法權益，并通過系統的制度設計和觀念更新，切實破解社區管理中隱性行政干預、公民自律不足、自治機制缺失等交叉矛盾。

關鍵詞：業委會；社區管理；自治困境；依法行政

引言

隨著大批商品住宅小區不斷涌現，業主委員會也如雨后春筍般地建立起來，與此同時，因業主委員會制度建設、操作過程、監督體系等不完善而引起的各種矛盾糾紛，日益增多，并影響到業主的正常生活和社區的穩定和諧。如何理順業主委員會與物業公司、居委會、街道等相關部門的關系，提高業主自治能力，完善相關制度，已經成為社區建設中一個迫在眉睫的問題。本研究通過對上海FX小區業主委員會自治的艱難歷程的描述，從中分析各社區自治管理主體和行政力量相互作用的狀況，理清社區自治管理的核心脈絡。

一、自治與制約：社會自主性后果與國家制度設計

（一）不斷增強的社會自主性

1994年是中國城市住房制度改革具有劃時代意義的一年，國務院發布的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》全面鋪開了我國住宅商品化的進程。自此之后，住房就由國家福利逐步轉變為市場流通的商品進行買賣。如果說住房商品化是市場改革深化的結果，那么在市場改革的同時也進一步深化了社區建設的廣度和深度。社區內政治社會生活不再是由國家設置的單一的政權代理組織（居委會）來設計和安排，業委會以及物業公司的加入使得社區治理趨于多元化和復雜化。基于此，國家頒布了一系列關于商品房住宅小區的管理辦法對小區業主的自治地位和權力范圍等進行了規定①。各地方也根據國務院和建設部法規政策文件的精神制定了與地方整體經濟社會發展水平相適應的管理辦法。

國家制度層面的變化成為中國現代化發展階段中的關鍵一環，現代化的一個無法遏制的后果就是社會自主性的不斷增強。所謂社會自主性指的是社會具有的在自己的合法空間內自主行動的能力，在業主自治領域社會自主性與業主維權行動呈正相關。這表現在：首先，社區物業糾紛和業主維權事件在數量上呈現大幅攀升的趨勢②；其次，維權過程中的矛盾和沖突不斷升級；第三，維權過程中涉及到的公共問題日益復雜化，從原來對房屋質量、物業管理的不滿到對政府部門不作為、行政干預的投訴甚至訴訟③。

業主自主性的成長激發了新興的公共空間的產生。國內學者對市民社會在商品房住宅小區中的出現給予了厚望，紛紛將目光投向轟轟烈烈的業主自治和業主維權等集體行動，探討其對中國公民社會的建構作用。業委會作為業主自治建設的核心力量，在培養城市居民民主意識和公民權益方面起到了積極作用，使得小區的管理過程成為實現基層民主的更為現實的途徑④。

（二）具有雙重特性的國家制度建設

不過法律作為一種國家制度建設具有雙重性的特點，雖然法律規則制度的出臺對業主權利的確認和業主的維權行動起到了很大的激勵作用，但是法律在實際實踐中又給維權行動設置了重重的障礙。這表現在兩個方面：第一，物業管理法規有利于房地產商及其相關的物業管理公司，利益集團影響了法規的制定，規則的不完善使得業主的維權活動舉步維艱⑤；第二，法律限定了以業委會為代表的業主自治的范圍，同時也為上級行政主管部門以及居委會作為國家代理人“進入”小區及對其進行干預提供了合法的渠道⑥。

現代性、市場化以及制度建設催生著業主自主性萌芽，以業主委員會為代表基層公民社會的萌芽，他們在牽涉到小區利益的公共事件處理中擔負起重要的作用。雖然行政性力量在商品房社區治理中的重要性在不斷下降，但這并不代表行政力量的退出。法律、法規和政策規定成為地方政府重新構建國家—社會關系的重要手段和方式。相關的研究表明，缺乏公民社會熏陶的廣大業主本身是利益分化的群體，他們會因為小區內重大的利益而聚集，也會為此而分化，因此中國的商品房小區建設仍然需要行政性力量的干預，如果沒有行政的支持與干預，社區自治可能會走向社會無序。不過，問題的關鍵是基層權力的進一步下移，可能會導致區政府—街道辦—居委會的行政鏈條更加穩固，業主的自治意愿和能力在這個過程中被消磨，這會加劇基層行政權力內卷化的困境，一方面健康的市民社會無法自然發育，另一方面基層行政改革由于部門利益的綁架而陷入困境⑦。

二、聚合與分化：業委會沉浮中的業主自治

（一）業主委員會籌備3年終獲成立

FX小區是一個1998年建成的坐落于上海市中心的商品房小區，小區共381戶。小區自建成后由開發商下屬的F物業公司進行管理，物業費按照1.55元/m2計算。按照當時的標準，該小區屬于中高檔樓盤，因此1.55元/m2的物業管理費在當時算是比較高的價格。雖然物業管理費的價格是由F物業公司單方面制定的，但由于當時并沒有成立業委會，入住的居民也都接受了這個標準，繳納時間長達十年之久。

2008年12月，F物業以因金融危機出現虧損為由要求每戶業主多繳納0.3元/m2物業費，這引起了眾多業主的不滿，小區內部分業主要求公開物業公司賬目，卻遭到物業公司拒絕。在多次溝通協商未果的情況下，部分業主集體簽名要求召開業主大會并進行組建業委會的籌備工作。

經業主推薦，選舉、公示，公告產生由五人組成的FX小區業主委員會籌備小組。業主委員會選舉大會由居委會及所在街道，X區住房保障和房屋管理局（簡稱X區房管局）等部門的相關工作人員以及全體業主參加。業主委員會籌備小組嚴格按照政府的要求，依法開展相關活動，通過書面通知、上門等方式聽取居民意見，完成了相關文件的起草和公示。在2010年3月14日，籌備小組向X房管局請示匯報，請求召開業主大會。X區房管局以部分業主對業主大會議程規則草案有異議為由，遲遲不予明確答復，甚至臨時改變決定。根據《業主大會和業主委員會指導規則》⑧第十五條，籌備組應當自組成之日起90日內完成籌備工作，組織召開首次業主大會會議。然而籌備小組成立已經300多天，業主大會仍然遲遲沒有召開，業主委員會也沒有產生，一直處于真空階段，給小區居民帶來許多不便。在這期間，小區業主先后自發給市、區政府發了50余封信訪函，籌備工作組給X區房管局發函30余封，其中僅給X房管局梁局長個人就寫了8封掛號信，但除了一份很不專業的《指導意見書》，他們沒收到職能部門任何回音。

在萬分焦急地等待了300多天后，2010年12月，業主委員會籌備小組遞交了行政起訴狀，將X區房管局列為被告，起訴其行政不作為，但下屬房管辦和管轄小區的居委會通過法院向業委會籌備小組轉交了一份《FX小區業委會換屆改選工作方案》，推翻了全部籌備工作，一切從頭開始。

事態的轉折點發生在上海一家有影響力的報紙刊登了X區房管局干預FX小區成立業委會的報道之后。迫于輿論的壓力，2011年3月14日，X區房管局簽發了上海市FX小區業主大會、業主委員會備案證。至此，業主委員會籌備小組自動解散，新業主委員會正式成立。

（二）業主委員會的艱難履職

業主委員會成立后，委員會成員們的履職卻遭遇到比之前更大的困難。首先是上級主管部門的“效率低下”和“拖沓”，相關的手續遲遲不辦。其次是F物業公司故意阻擾工作交接，一直拒不移交辦公場地，不移交帳冊、資料給上任的業主委員會。在財務審計方面，F物業公司未向業主委員會換屆財務審計工作的審計單位或“FX業主委員會”提供過任何有關審計所需要的資料文件。基于上述原因，業主委員會換屆財務審計工作，無法正常進行。

更大的挑戰來自于小區的業主，2011年6月業委會上任以來圍繞著物業公司服務合同的續約或選聘開展工作。由于F物業在小區的維修基金賬目和公益性收入詳細賬單公開問題上態度強硬并且拒絕審計。業委會希望尋找一個新的物業公司取而代之。“當時已經有一些公司有了初步的意向，但他們一聽到是接手F物業公司的樓盤，就拒絕了。”⑨這是因為F物業公司是X區政府的下屬單位，在X區各個商業樓盤有一定的壟斷性，稍有規模的物業公司都不愿意得罪地方政府部門，因此最終都選擇了回避。無奈之下，業主委員會為了改變小區缺乏監督、自治弱的現狀，在多次向鄰近使用酬金制方式的小區學習經驗后，決定將FX小區的物業收費方式轉變成酬金制，既能增加業主的自治權，也能為小區業主謀得福利。這樣的話，新物業公司的資質就不是問題了，因為在酬金制的管理方式下，物業費是由業委會進行托管，因崗設人，借用物業公司的資質以及個別管理人員，并按照市場標準支付薪酬。業委會選擇了一個只有三級資質的公司，而原來F公司的資質是一級。

在找到潛在滿意的物業公司后，業委會先后召開了三次業主大會，并在會上對物業公司以及酬金制辦法進行投票表決。結果顯示，實際參與投票的業主，同意票的數量略微超過反對票，但由于每次投票均有超過一半以上的業主放棄投票，因此投票的結果讓投反對票的業主非常不滿，這也為以后業主與業委會的沖突埋下了伏筆。

為了實現新老物業公司的順利過渡，業主委員會在2011年11月初開始了相關的準備工作，并在小區發布了招聘物業工作人員的公告。由于業主對酬金制的認識不深，當他們了解到新物業公司僅有三級資質時，心中反而懷念起F物業公司了，他們忘記了當初成立業委會就是起因于對F公司上漲物業費以及不公開賬目的不滿。

雖然業主委員會在上臺后通過各種方式履行當初的承諾，努力維護業主的權益，但是部分業主卻認為業委會做得不如之前的好，讓他們沒有安全感。于是，矛盾在2011年11月30日新老物業公司交接的當日爆發。“有不少業主情緒激動，千方百計阻撓新物業公司的工作人員進入小區崗位，他們是為了趕走新物業、留下老物業。當小區業委會主任楊女士出來查看新老物業交接情況時，竟然有近30人將她團團圍住，進行了長達一小時的圍攻、謾罵，并且逼迫楊女士寫下‘我不當業委會主任’的字條。”⑩這樣的業主沖突實屬罕見，也為政府的“擇機介入”提供了強而有力的依據和空間。

（三）地方政府“引導”下的業主自治

業主在物業公司交接時引發如此大的沖突，政府相關部門自然不能“視而不見”。在沖突發生的次日，即2011年12月1日，X區下屬房管辦和居委召開業主座談會，并在業主的提議下當場產生了五人臨時管理小組。12日19日，FX小區五人臨時管理小組在房管辦、居委會人員的見證下，將“召開FX小區業主大會臨時會議的提議”和118位業主簽字復印件當面交給了業主委員會主任楊女士簽收。

2012年1月16日，業委會就“提議”做出告示：因提議不符合有關法規的規定，業主委員會已于2012年1月1日用特快專遞退回，并告知提議人將提議修正后，連同118位業主房地產權證復印件一同提交。同日，X區下屬房管辦、小區所在街道辦事處以及居民委員會以書面形式告知業委會，認為2011年12月19日業主發起人向業委會提交的《關于召開業主大會臨時會議的決議》是符合《上海市住宅物業管理規定》第二十二條、《上海市FX小區業主大會議事規則》第六條第五項之規定的，在給業主委員會發出敦促意見后，房管辦于2012年2月3日告知全體業主，現將由街道辦事處組織召開業主大會臨時會議，議題為“表決是否罷免FX現任業主委員會全體委員”。

2012年2月19日，業主大會臨時會議表決結果表明，占建筑物總面積過半數的業主和占總人數過半數的業主同意罷免FX小區業主委員會全體委員，因此，FX小區業主委員會換屆改選工作重新啟動。

2012年3月15日，通過聽取業主意見、開展業主座談會、先期公示等環節后，產生了FX小區業主委員會換屆改選小組，共9名，其中，相關部門的工作人員3名，業主代表6名。

三、“隱性”和“顯性”：業主博弈中的國家力量

FX小區業主委員會從成立到罷免的過程就像過山車一般上下曲折，歷經三年，艱難成立，卻不到一年時間就陷于被罷免的窘境之中。我們暫且不討論罷免業委會的程序是否合法，這不是本文討論的關鍵，本文關注的是在這一過程中，為什么業主的態度轉變如此之快，是什么力量在發揮著關鍵性的作用？

盡管表面上地方政府從社區自治中逐步退場，業主委員會在社區治理中發揮著越來越重要的作用，但是地方政府還是在實際的社區權力博弈中起到了關鍵性的作用。我們可以從FX小區第一屆業委會自成立到被罷免的過程，以及第二屆業委會取而代之的前后對比，看到地方行政性力量所發揮的“顯性”和“隱形”作用。

第一屆業主委員會從2009年成立籌備小組，到2011年3月6日成立業主委員會，歷時兩年半，這屆業主委員會籌備小組在此期間做了大量的工作，他們按照法律法規以及指導單位的要求，在小區里先后召開了11次235人次的業主座談會，對《業主大會議事規則》（草案）等文件進行了反復修改。業委會候選人產生后，還安排他們公開亮相和廣大業主對話以增進了解。在籌備小組組長老楊提供的幾十頁小區文件中可以發現從換屆工作計劃到告知業主的公示、公告，從每次會議的記錄到給指導單位的信函，內容之詳盡，程序之嚴密，在各地區業委會選舉中都不多見。為什么業委會籌備小組要把工作做得如此之細致？通過訪談，筆者了解到這一方面是籌備小組背負著業主們的期望，希望把這件事情做好；另一方面，也是為了避免上級主管部門的阻擾，相關職能部門的消極態度讓他們意識到必須把工作做得沒有毛病可挑。

反觀X區房管局以及下屬房管辦的工作卻顯得非常不專業。根據《業主大會和業主委員會指導規則》！第十五條，籌備組應當自組成之日起90日內完成籌備工作，組織召開首次業主大會會議。由于X區下屬房管辦以部分業主對業主大會議程規則草案有異議為由，遲遲不予明確答復，甚至要推翻全部的籌備工作。在與房管辦溝通多次未果的情況下，籌備組向區政府遞交行政復議，而行政復議的時間也是被不斷拖延。具有諷刺意味的是，在籌備組束手無策之際，是媒體的報道幫了他們的忙，最終讓上級部門妥協。

行政部門的拖沓、不作為是有選擇的，也就是說在感覺到部門利益@受損的時候，他們的不作為實際上就是為了維護部門利益而做出的。同樣，當行政部門在看到他們的作為是可以重新獲得利益的時候，他們的效率卻是驚人的。

在部分業主要求罷免第一屆業委會之后，第二天（12月1日）房管辦和居委會就召開了業主座談會并選舉出五人臨時管理小組。12月19日五人小組就擬定好召開業主大會臨時會議的提議以及118名業主的房產證復印件。期間，街道房管辦、居委會的工作人員專門給五人小組講解罷免業委會所需材料和流程，物業公司將復印機放在底樓大廳內供業主復印產權證，這些舉動可以說明“五人臨時管理小組”的行動得到了基層政府的支持，當政府看到業主委員會有機會可以往自己設定的方向去發展時，或者說業主委員會如果被罷免成功更能滿足地方政府的利益時，政府會擇機進入。

從五人臨時小組遞交提議到2012年3月14日第二次業主委員會籌備小組成立，只用了短短80天的時間，與第一次業主委員會籌備小組罷免上屆業主委員會的情形形成鮮明反差。在這其中，我們不難可以看出政府的態度有了很大的轉變，在工作效率上有了很大的提高，積極地參與協調多方面的關系，嚴格按照相關法律規定的時間節點，及時地履行自己的行政權利。雖然業主委員會成員質疑這次臨時業主大會的合法性，并通過行政復議和行政訴訟等方式進行權利訴求，但政府依然宣布組織并召開臨時業主大會。之后，街道和居委會的工作人員便挨家挨戶發放選票，派人24小時駐守在投票箱旁，召開大規模的業主咨詢會，這些舉動難免會讓人感到“興師動眾”，從側面反映出政府在這次協助業主罷免業主委員會所作出的努力。“雖然結果未知，但定會在90天內完成業主委員會的改選工作”，這是街道辦事處市政科肖科長和居委會單主任都曾在公開場合表示過的態度。的確，這次業主委員會籌備小組一定能在規定時間內成立，從之前的業主委員會被罷免的過程中可以看出一二。

四、結論與意義

從FX小區的業主維權事件中，我們可以看到，在中國目前的城市基層社會管理制度架構中，行政力量依然處于強勢地位，他們可以在部門利益與公共利益之間自由切換。由于沒有形成真正的獨立于政府之外的居民自治組織，即使有業主或居民短暫的聚合，也無法形成持久社會團結，因此民主壓力也就無從形成。另一方面，居民或業主在社區自治的參與中處于弱勢地位，他們不但在行政力量面前是弱者，而且他們內部也存在著利益的分化，往往難以調和，最終需要行政力量的介入來解決。

FX小區業主自治難的背后是業主與多方力量在社區自治管理問題上的博弈和妥協過程，是國家和社會的互動在城市基層社會的真實體現。在這過程中，我們可以看到，國家依然起著舉足輕重的作用，相關政府職能部門超越權限的管轄和在法律法規上的滯后在一定程度上主導著業主自治的進程。

住房改革后的房屋私有化產生了業主這樣一個新的身份，如何確保他們在新的公共空間中積極參與社區自治，需要相關利益方的協調和配合。作為政府，應創新社會管理方式和強化相關職能，依法行政，實踐執政為民的理念。作為相關職能部門不必事事躬親，而是集中精力于制定公正的制度規則及法律法規并確保其及時有效地修訂和實施，使之成為解決物業糾紛和社區自治管理矛盾的基本準則，從而促進法治社會的發展。作為居委會，現有體制下的雙重角色會使其在業主進行自治時陷入兩難的境地，重新明確自己的定位，逐漸從準行政單位的功能中退出，真正實現群眾性的自治，將在一定程度上決定著社區自治的發展。作為社區參與的主體和核心，業主的維權和自我管理彰顯公民精神，是社會進步的體現，但這過程從伊始就意味著是漫長而充滿挑戰的過程，采取的行動策略是否行之有效直接關系到自治的成敗，這極其考驗業主維權的智慧。可見，業主如何借助多方資源維護社區和自身的合法利益，成為社區自治管理的核心所在。隨著經濟適用房的推進，商品房和經濟適用房的混合小區日益增多，這些混合型小區今后如何進行業主委員會自治，也必將考驗著政府管理的謀略和業主自治管理的智慧。

說明：本文系上海市浦江人才計劃（11PJC050）系列成果之一。

注釋：

①全國性的法律法規主要有《城市新建住宅小區管理辦法》（建設部，1994）、《物業管理條例》（國務院，2003）《國務院關于修改〈物業管理條例〉的決定》（國務院，2007）、《業主大會章程》（建設部，2003）和《物權法》（全國人民代表大會，2007）。

②某項對北京市物業管理類訴訟的數據顯示，2003年《物業管理條例》頒布之后，北京市某區案件數量從2003年192件在2004年一躍上升至1700件，其他被調查的區也至少有3倍以上上升。2007年《物權法》實施后，此類案件同比增長了33.3%。（參見：劉子曦：《激勵與擴展：B市業主維權運動中的法律與社會關系》，社會學研究，2010年第5期。）

③陳文、黃衛平：《公共治理視閾下的城市社區業主維權》，深圳大學學報，2009年第2期。

④張靜：《成長中的城市空間之社會基礎——一個上海社區糾紛案件的分析》，“社會轉型與社區發展”研討會，上海社會科學聯合會（2001年版）；桂勇：《略論城市基層民主發展的可能及其實現途徑》，華中科技大學學報（社會科學版），2001年第15期；王漢生、盧瑩：《基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發生在一個商品房小區中的幾個故事》，社會學研究，2011年第1期。

⑤張磊：《業主維權運動：產生原因及動員機制》，社會學研究，2005年第5期。

⑥王漢生、盧瑩：《基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發生在一個商品房小區中的幾個故事》，社會學研究，2011年第1期。

⑦王星：《利益分化與居民參與——轉型期中國城市基層社會管理的困境及其理論轉向》，社會學研究，2012年第2期。

⑧建房〔2009〕274號《業主大會和業主委員會指導規則》。

⑨在與業主委員會主任楊女士訪談中得到的信息。

⑩匿名：《圍逼業委會主任為哪般——FX新老物業交替遭部分業主強烈反對》，《新民晚報（社區版）》，2011年12月15日（A1）。

！建房〔2009〕274號《業主大會和業主委員會指導規則》。

@比如說經濟利益，F物業公司是X區下屬產業；對小區的管轄權，第一屆業委會籌備小組與居委會關系緊張以及對上級主管部門權威的挑戰。這些都是讓上級部門選擇不作為的重要原因。

責任編輯：張煒