關于完善甘肅省自然災害應急機制的思考

[摘要]本文針對特殊的地理條件，分析了甘肅省自然災害的特點以及應急機制建設情況。在此基礎上，提出了完善甘肅省自然災害應急機制的建議。

[關鍵詞]甘肅省；自然災害；應急機制

[中圖分類號]D693.62 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115（2013）06-0153-02

甘肅省地形狹長，山大溝深，生態環境十分脆弱，干旱、地震、洪澇、沙塵暴、泥石流、滑坡等多種自然災害頻繁發生，特別是干旱、地震和泥石流災害發生頻率逐年增高，造成損失很大。可以說，在甘肅“無災不成年”，僅2010年4月1日至2011年3月31日甘肅省發生各種自然災害51次。其中洪澇災害18次，占35%；低溫冷凍暴雪災害12次，占23.5%；山體滑坡等地震災害7次，占13.7%；冰雹災害6次，占11.8%；大風沙塵暴災害5次，占9.8%；重大火災和地震各一次；以及持續時間極長的旱災。共造成甘肅省14個市（州）的86個縣（區），2428.47萬人次受災，直接經濟損失220.72億元。建立并完善甘肅省自然災害應急機制，將具有重大的現實意義。

一、甘肅省自然災害應急機制的建設情況

（一）甘肅省建設自然災害應急機制的偉大實踐

甘肅省在經濟社會快速發展的同時，自然災害應急機制的建設也經歷了從無到有，從局部推進到逐步完善的艱難過程，政府和社會的應急能力得到大幅提升。從改革開放至今，甘肅省自然災害應急機制的建設經歷了三個階段。

第一階段，從改革開放到2003年是甘肅省自然災害應急機制建設的奠基時期。在經濟社會快速發展的同時，甘肅省的自然災害也日益頻繁的發生，針對各種自然災害逐漸形成了一些應急工作辦法，但沒有形成一套完善的自然災害應急機制，應對自然災害工作表現出明顯的經驗性和臨時性特點，反應機制是典型的“撞擊—反應”模式，應急的重心是救災救援，自然災害的前期準備與預防預警、后期的恢復重建工作沒有受到重視，現代意義的應急機制建設處于空白狀態。

第二階段，2003～2007年是甘肅省自然災害應急機制建設的迅速成形期。2003年國家提出加快突發公共事件應急機制建設的重大課題，甘肅省自然災害應急機制的建設也全面提速，走上了快車道。甘肅省根據省情特點，對自然災害應急機制進行了諸多探索，專門成立應急管理機構，建立完成省、市、縣三級應急管理網絡，制定出臺了《特大自然災害救助應急預案》等多個應急預案，并根據甘肅省自然災害的特點，建立了自然災害應急救援專家庫和救援流程圖，在加強甘肅省自然災害應急機制建設方面取得了很大進展，甘肅省自然災害應急機制初步形成。

第三階段，2008年以后是甘肅省自然災害應急機制建設的發展完善期。按照《甘肅省“十一五”防災減災規劃》要求，甘肅省強化綜合協調和應急指揮職能，建立完善協調聯動工作機制，甘肅省自然災害應急機制進入了一個新的發展和完善階段。這期間，甘肅省各種自然災害的處理，依照既有的自然災害應急機制有條不紊的進行。

（二）甘肅省自然災害應急機制的建設成就

為進一步規范信息管理，嚴格落實《國家災情統計制度》，及時準確上報災情信息。甘肅省各級民政部門在通過國家自然災害災情管理系統上報災情的同時，及時編發《災情快報》，對每次災害過程及時進行匯總，綜合分析評估后再行上報。目前，甘肅省所有縣以上民政部門全部使用國家自然災害災情管理系統上報災情，系統使用率為全國第七位。

2010年是甘肅省繼“5·12”地震以來又一個重災年份。冰雪冷凍、沙塵暴、干旱、洪暴、山體滑坡、泥石流、冰雹等自然災害頻繁發生，造成了重大人員傷亡和財產損失。面對嚴重災情，甘肅省相關部門始終堅持第一時間趕赴災區查災核災，及時準確報送災情信息，迅速啟動災害救助應急響應，及時撥付救災資金和物資，全力保障受災群眾生活。

按照國家五部委批復的《汶川地震災后恢復重建防災減災專項規劃》，我省民政防災減災項目共計475個，總投資11.768億元，后經民政部同意整合為275個，主要包括救災應急管理、救災物資儲備、綜合減災宣傳教育體系及救災應急避難場所建設四個方面，分中央、省、市、縣四級進行建設。截止2011年4月30日，全省防災減災項目已竣工項目62個，占規劃項目數的22.5%；已完成主體建設項目8個，占規劃項目數的2.9%；已開工項目29個，占10.5%；已完成前期工作即將開工的項目54個，占規劃項目數的19.6%。

為了進一步推進甘肅省防災減災社區建設，提高社區防災減災能力，甘肅省以舉辦“防災減災日”活動為契機，以社區為平臺，積極開展創建全國綜合減災示范區活動。目前，甘肅省共有59個社區被評為“全國綜合減災示范社區”。

二、甘肅省自然災害應急機制存在的問題

（一）政府不同部門的協調欠佳，聯動機制欠缺

省內各廳局例如民政廳、水利廳、地震局各自制定專項預案，發生自然災害時，按照專項預案處理，但是專項預案和全省總體預案執行上協調得不好。例如，有些廳局各自成立指揮中心，各部門和上下級部門之間的信息上報和指令下傳比較暢通，其他相關部門起配合作用，但是平級的部門之間相互的信息傳遞與共享機制缺乏，一旦自然災害爆發，各個部門往往是各行其是，各自為政，缺乏一個將各個相關部門組織起來共同行動、共同面對自然災害的協調機構。①

（二）防災減災體系建設投入不足

甘肅省南北差距萬千，干旱、地震、洪澇、沙塵暴、泥石流等多種自然災害頻繁發生，但甘肅省經濟條件落后，各地防災減災基礎設施十分薄弱，縣鄉基本無防災減災設施設備，救災手段相對較為落后，給防災減災工作帶來很大阻礙。

（三）應急預案不健全，操作性不強

目前，全省各級應急預案的建設是初具規模的，但真正面對自然災害卻發揮不出作用或作用不大。這是因為在預案的編制過程中結合甘肅省特殊地理條件的實際還不夠，沒有具體落實，在平時的工作中也沒有相應的預案的演習總結，預案的操作性不強是問題所在。

（四）信息流通不對稱，網絡不健全

在自然災害面前，信息的流通是非常重要的環節，但甘肅省目前的應急處置過程中，信息流通不對稱。主要表現在：一是各個應急信息系統相互分割，缺乏互通互連，難以實現信息資源共享；二是自然災害信息報告的標準、程序、時限和責任不明確、不規范，缺乏統一的標準和要求，漏報、緩報的現象時有發生；三是自然災害的綜合評估和預警方面缺乏信息的平臺和分析。②

（五）民眾危機意識淡薄

在危機意識建設過程中，甘肅省出現了一種重政府應急能力建設、輕全民危機教育和培養的傾向，③這就導致民眾危機意識比較薄弱，自救意識和應對能力較差。目前，甘肅省的公民素質教育體系、危機意識和實際應對能力的訓練都十分匱乏，更無從談及緊急狀態下的心理防范、法律救助和心理援助。

三、完善甘肅省自然災害應急機制的對策

（一）完善應急組織體系，統一指揮，科學決策

按照《國家綜合減災“十一五”規劃》和《甘肅省“十一五”防減減災規劃》要求，甘肅省應著力推進省、市（州）、縣（市、區）減災和救災應急協調指揮機構、救災物資儲備管理機構和減災救災技術支撐機構建設，強化綜合協調和應急指揮職能，建立完善協調聯動、信息共享、災情評估、款物調撥等規范有效的工作機制。在全省14個市（州）成立減災委員會領導機構，86個縣（市、區）都建立減災綜合協調機構。

（二）加大防災減災體系建設投入，整合資源

面對甘肅省現實，要研究形成主要依靠國家、省的優惠政策和資金支持，地方政府、金融界、企業界和社會各界共擔風險、共同應對的新的投入機制，逐步增加各項社會發展、防災減災基礎設施建設等的投入。在尚未建立救災物資儲備庫的縣和較為分散的鄉鎮建設救災物資庫，同時，給縣鄉配備必要的救災設備，以全面提高基層的防災減災救災能力。

（三）全面構建自然災害應急預案

結合甘肅省各類自然災害發生發展的規律和特點，立足“防大災、抗大災、救大災”，針對不同類型的災害和人群，制定出臺一些針對性和操作性強的自然災害應急預案，在總體設計上加大應急反應、應急響應的措施和辦法，把應急所需的人力、財力、物力和技術、裝備，以及各相關部門密切配合和部門資源共享等，上升到法規層面。

（四）建立自然災害信息咨詢和溝通機制

甘肅省要建立一個準確、及時、完整的信息體系，構筑一個完整的應急通訊、信息傳輸網絡，利用專業人員對省內各種自然災害進行分析，綜合研究可能發生的各種自然災害，并針對具體情況，設計方案和處理程序；對自然災害處理的過程進行各方面的監督；評估和總結自然災害造成的影響和處理自然災害的經驗等。這樣在面對自然災害時，公眾就可以及時了解各方面的防范措施，及時進行自救，政府也可以及時地采取各種措施，防止自然災害影響的擴大。④

（五）強化自然災害危機意識

甘肅省相關部門要加強自然災害危機意識教育，樹立強烈的自然災害危機意識。甘肅省相關部門應充分利用各種資源和運用各種手段來宣傳自然災害危機意識的相關知識。結合防災減災宣傳活動，相關部門精心籌劃各類防災減災活動，有效增強廣大人民群眾防災減災意識，提高防災避災知識和技能，真正從基礎做起，加強居民的自然災害危機意識。⑤

[注 釋]

①杜婭萍：《中國突發共公事件的應急管理機制淺析》，《中國市場》，2010年第52期。

②曾平輝、王海軍：公共危機下政府應急機制的缺失及對策探析，《惠州學院學報》，2007年第5期.

③④王宏偉：《重大突發事件應急機制研究》，中國人民大學出版社2010年版。

⑤丁文喜：《突發事件應對與公共危機管理》，光明日報出版社2009年版。