2007—2012年我國民生檔案研究舉要

摘要：隨著十七大重視民生問題的提出，民生檔案進入了檔案界的視野，并逐漸成為了關注的熱點。自2007年國家檔案局提出加強民生檔案工作以來，學者們從民生檔案的內涵和特點、資源建設與管理、服務與利用等角度進行了多方面的研究，取得了階段性的成果。筆者對此進行分析和總結。

關鍵詞：民生 民生檔案 研究綜述

關注民生、改善民生，已成為當今時代發展的主旋律，民生檔案正是在此背景下應運而生。伴隨著國家檔案局印發的《關于加強民生檔案工作的意見》在各級檔案部門的逐步實施，“民生檔案”成為檔案部門的一個熱門話題，并逐漸引起了理論界的關注和重視。筆者對2007年以來的相關研究成果進行綜述。

一、資料統計與分析

通過中國知網，以“民生檔案”為檢索詞，以“主題”為檢索項，檢索時間限定為2007年1月至2012年12月。“文獻來源”限定在北大核心期刊目錄第五版的10種檔案學、檔案事業類核心期刊，共得到相關文獻226篇。其年度分布如下表所示。

從檢索結果來看，有關民生檔案主題的文章出現的時間比較晚，但發展勢頭迅猛。2007年，鄭金月在《中國檔案》第8期發表的《關注民生服務民生一浙江省推進民生領域檔案工作紀實》一文，介紹了浙江省開展民生檔案工作的實踐情況，標志著檔案界對民生檔案工作開始關注和探索。起初，絕大多數有關民生檔案的文章，是來自檔案館（室）實踐部門或檔案行政管理部門的作者對開展民生檔案工作現狀的介紹與工作經驗總結，以及加強民生檔案工作的措施等方面的探討，僅有少數的文章從理論層面對民生檔案進行了研究。隨著我國人本社會的建設和政府職能由管理型向服務型的轉變，學術界開始意識到民生檔案的重要性，相關的理論研究迅速開展起來。

二、民生檔案研究的主要內容

（一）民生檔案的內涵、特點

關于民生檔案，國家檔案局在《關于加強民生檔案工作的意見》中提出：“民生檔案包括各類與民生有關的專門檔案。”這是將民生檔案定義為與民生有關的許多專門檔案的集合。但這并不算是明確的民生檔案的概念，并且“民生檔案包括各類與民生有關的專門檔案”的提法也容易使人誤以為民生檔案就是一些專門檔案，其實不然。

關于民生檔案的概念，目前檔案界比較接受的說法有廣義和狹義兩種。廣義的民生檔案是指各類與人民群眾民生密切相關的所有檔案。李廣都認為，“民生檔案是與百姓生活密切相關的各類檔案的統稱。”曹航等人認為，民生檔案是指“國家機構、社會組織在社會管理活動中涉及民生范圍的直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式的歷史記錄。”或者民生檔案是指“國家機構、社會組織或個人在社會活動中直接形成并保存備查的、與民生有關的各種形式的歷史記錄。”倪麗娟則將民生檔案與民生建設聯系起來，并從社會組織與個人兩方面加以論述，認為，民生檔案是“社會組織與個人在民生建設過程中所形成的反映民生狀況的檔案，具體包括社會意義上的民生檔案與個人意義上的民生檔案。”

從狹義上講，“民生檔案是涉及勞動就業、社會保障、收入分配、教育衛生、居民住房、社會管理等各項民生工作的機關、企事業單位直接形成的與社會群眾利益直接相關的，具有一定保存查考價值的各種原始記錄的各類專門檔案。”即將民生檔案歸屬為專門檔案。

由上可見，民生檔案作為一個概念無論是內涵還是外延都是十分寬泛的。民生檔案不是一種實體檔案的名稱或者某個檔案門類，而是一個集合概念，它是黨與政府關注民生問題在檔案界的體現。嚴永官認為，民生檔案實際上是作為一種工作，一種提法，是檔案部門“在政治方向上與黨中央保持高度一致”，為服務民生而“積極主動地將工作方向調整”的結果。它的提出在于明確一種服務方向。

民生檔案的研究涉及最多的是社會保障、醫療教育等人民群眾最關心的民生問題記錄及其管理。此外，農村檔案、人口和計劃生育檔案、婚姻檔案、環保和城建檔案、社區檔案、就業檔案、土地和住房管理檔案也為諸多研究者關注和探討。南京市檔案局聯合課題組將民生檔案涉及的領域和內容劃分為三個層次：第一層面的內容，主要是關于民眾基本生存狀態的檔案，具體包括社會救濟、最低生活保障、義務教育、基礎性的衛生服務、住房保障等等。第二層面的內容，主要是關于民眾基本發展機會和發展能力的檔案，具體包括職業培訓、就業、社會流動渠道、消除歧視問題等等。第三層面的內容，主要是關于民眾基本權益保障的檔案，具體包括公民的勞動權、財產權、社會事務參與權、社會保障權、公民的精神文化需求權利等等。

民生檔案內涵的豐富性和動態性決定了民生檔案的特點。曹航、宗培嶺認為，民生檔案首先具有大眾性，即與普通百姓切身利益相關，涉及社會各個階層的廣大人民群眾，利用對象主要是老百姓；其次要具有直接性，即民生檔案的內容是直接地而不是間接地與廣大人民群眾相聯系，直接關系到老百姓的日常生活；此外還應該具有實用性，即民生檔案可以作為憑證材料，解決老百姓的切身利益問題，對他們非常實用。

南京市檔案局聯合課題組認為，民生檔案在性質上有以下三個突出的特點：一是廣泛性。民生檔案是關乎到民眾利益的各種門類檔案的集合，不單純地僅限一種門類的檔案，它更多地散存在各門類檔案中，如文書檔案、科技檔案、照片檔案、聲像檔案等各類檔案中。二是非獨立性。它更類似于集合概念，無法將其作為一個實體概念單列。目前，民生檔案還是散存在各類檔案中的泛概念，無法很明確地將其作為一個獨立的實體來認識和管理。三是動態性。隨著社會經濟的不斷發展，民生檔案范圍內容也在不斷變化。認清民生檔案的這些問題對于有效地開展民生檔案工作具有重要意義。

（二）民生檔案資源的建設

為服務民生才有民生檔案工作。檔案工作服務民生首先需要擁有豐富的檔案資源。因此，民生檔案資源建設是開展民生檔案服務工作的基礎，加強民生檔案資源體系的建設是開展民生檔案工作中不可或缺的重要環節。楊冬權提出要建立覆蓋民生、覆蓋人民群眾的檔案資源體系。要改變過去“重物輕人、重事輕人”的檔案價值觀念，樹立“人的檔案最重要”的觀念，重新認識所有與普通百姓、與民生有關的各種專業檔案的價值，把所有涉及人的檔案收集齊全，認真管好，讓檔案資源體系能夠覆蓋民生的各個領域，覆蓋最廣大的人民群眾。

張衛東認為，民生檔案資源體系建設并不是從原有全宗中抽調出與民生相關的檔案，重建一套體系，破壞原有的館藏體系，其本質是一種系統的定題服務，根據百姓關注的民生問題，有重點地收集和挖掘民生檔案，建立民生檔案目錄，有針對性地提供利用。由于民生檔案來源分散，需要全方面推進，確保民生檔案的齊全完整。一要深入挖掘現有館藏中涉及民生的檔案資源。二要有效指導民生檔案形成部門及時建檔。三要注意從其他渠道收集民生檔案。

有效開展民生檔案資源建設工作，首先需要認清現狀和存在的問題，在此基礎上才能做好收集、整理工作。曹航認為，開展對民生檔案資源的調研活動是民生檔案建設的當務之急，是摸清現有民生檔案資源家底的行動，也是構建檔案資源體系和利用體系的前提。調研應該由當地檔案行政管理部門牽頭進行，目的是摸清民生檔案建設需求、基本現狀、優勢條件和存在的問題。其次，強化宣傳，樹立民生檔案意識，為民生檔案建設提供思想保障和輿論支持。第三，綜合檔案館應該率先構建適應民生需求的檔案資源體系。第四，推動家庭建檔工作。第五，加強民生檔案建設立法，為民生檔案建設提供法律保障。張林華、劉欣璇對上海市檔案館、上海市盧灣區檔案館的民生檔案建設所作的調查表明，目前“館藏結構單一，民生檔案數量非常有限，原有的館藏結構已難以滿足人們對檔案信息的利用需求”。他們建議，通過加強民生檔案前端控制管理、改進民生檔案收集范圍、推進民生檔案資源共享和健全民生檔案法規制度與保障體系等途徑和措施來開展民生檔案資源建設。

宋建青認為，抓好民生檔案資源建設應該與各有關部門合力，從源頭上加強資源建設工作，必須一手抓好館藏資源檔案建設，一手抓好室藏檔案資源建設。還要抓緊整合民生檔案信息資源，盡快實現民生檔案資源的信息化共享。

梁紹紅提出，要以民生檔案基礎數據庫建設為重點，加快檔案信息資源開發利用工作的步伐。把保護原件作為民生檔案數字化的重要目標，統籌考慮檔案數字化的效益問題，根據不同民生檔案的特點確定數字化的范圍，并處理好民生檔案利用過程中的保密和保護隱私問題。

（三）民生檔案的管理

陳玉萍認為，民生檔案在管理上具有一定的特殊性，造成民生檔案的保存地點比較分散，給公眾利用民生檔案帶來某種程度的不便。倪麗娟指出，就檔案實體管理而言，在館藏結構完整的情形下，民生檔案散布于相關門類檔案之中。民生問題涉及社會實踐領域的廣泛性及其與眾多社會實踐的直接交融性，意味著我們不可能將民生檔案作為一個單獨的類別來進行管理。那樣的話，既背離檔案實體分類的基本原則——職能分類原則，也會導致原有的實體分類格局受到破壞，導致檔案實體分類出現混亂。

吳海琰認為，目前民生檔案在管理中存在以下問題：民生檔案種類龐雜、數量較多、動態性強；民生檔案歸屬繁雜、管理標準不一；民生檔案接收進館的范圍沒有明確界定：民生檔案利用率較高，但數字化程度較低，檢索不便。為此，民生檔案的管理要做到：一是檔案部門需對管轄范圍內產生、保存的各類民生檔案進行詳細調查研究，摸清家底，做好民生檔案排查和登記工作。二是根據不同形式、不同服務人群等制定各自的管理標準或遵循行業標準，對民生檔案實體進行分散保管，同時進行統一指導管理。三是綜合考慮民生檔案的各種情況，合理規定進館范圍。四是對民生檔案進行數字化加工，實現統一檢索。

此外，民生檔案的管理還需要以法律、法規制度為保障。2007年12月，國家檔案局《關于加強民生檔案工作的意見》明確提出，通過建立健全的民生檔案管理法規和制度來保證和促進民生檔案資源體系的建設和利用。這種觀點得到了檔案界的認同。

但是，我國民生檔案法規建設的現狀并不盡如人意。潘玉民等人認為，目前涉及民生檔案的法規還比較分散，缺乏一定的系統性。完善民生檔案法規，目前主要有兩個方面：一是對于沒有制定的檔案法規應盡快立法：二是對于已有的但不夠完善的檔案法規要修改完善。張東華等人指出，目前檔案法律意識整體層面滯后，使公眾難以融入檔案領域，檔案部門難以走出史料保管，無法最大限度地服務社會民生。而且現行民生檔案法律法規的立法層面較低，民生檔案相關法律的制定缺乏社會整合性，民生檔案的執法、監督和普法環節流于形式。由于社會發展和檔案社會范式趨向于深化，應結合檔案領域自身發展的需求，立足于社會范式對民生檔案法制建設進行相應的思考。檔案管理社會范式立足于社會公眾利益，以更為開放的姿態完善自身服務，其管理制度、服務方式和機構，以及管理人員的服務素質都更加趨向于社會化，追求的是一種積極面向公眾和主動開放的服務精神。民生檔案是檔案管理社會范式最為直接的一種開放式信息服務體現，而民生檔案法制建設是屬于民生檔案信息服務相關管理手段中最具法律強制性和社會權威性的一種。因此民生檔案法制建設的立法角度、立法主體、執法方式和普法途徑等方面都需要體現社會公共性，在不斷完善的過程中逐步轉向檔案管理社會范式的本質核心，從而真正實現民生檔案信息服務工作有法可依、有法可循。

（四）民生檔案的服務與利用

服務民生是開展民生檔案工作的方向和最終目標。搞好民生檔案的服務工作，促進民生檔案的利用，是民生檔案工作的重點。民生檔案資源建設和管理是基礎，為民眾提供優質、高效、便利的民生檔案服務應該成為檔案部門民生檔案工作的出發點和落腳點。

2008年1月，國家檔案局局長楊冬權在全國檔案局長館長會議上提出，要轉變檔案工作中重機關團體利用、輕個人利用，重為機關團體服務、輕為群眾服務的傳統觀念和認識，像重視機關團體利用那樣重視人民群眾利用，努力建立服務人民群眾的檔案利用體系，確保民生檔案及時服務社會。

陳玉萍提出，通過做好民生檔案資源的開發利用宣傳工作，構建民生檔案查詢平臺，搭建民生檔案公共服務平臺來不斷優化服務方式，完善民生檔案服務利用體系，提高民生檔案利用效率和服務質量。鄧羽認為，促進民生檔案利用需要檔案工作者增強自身的社會意識，提高自身素質，強化檔案利用服務的理念，以“以人為本”的服務理念為指導，通過熱情、周到、快捷的服務，提供全方位的檔案信息服務，讓利用者真正感受到檔案對自己的重要性。宋建青提出民生檔案實體宜由最便利人民群眾利用的單位保管，以方便民眾利用。

張衛東通過對服務主體、服務受眾、資源體系以及服務手段四個要素的分析，提出需構建一個檔案服務民生的模式。這個模式是一個多組織共同參與，各種資源全面覆蓋，多種手段全面實施的綜合系統，需要政府、檔案部門和普通公眾的共同參與。

三、總結

民生檔案是檔案工作服務民生的產物，順應了民眾的需求，是檔案工作走向社會大眾的有效途徑。從服務民生的角度開展檔案工作與服務民眾正是民生檔案研究的意義和前景所在。因此，做好民生檔案工作，服務好民眾，已經成為廣大檔案工作者的共識。隨著我國民生檔案工作實踐的不斷豐富，檔案學界對民生檔案的探討和研究也會愈加深入。如何全面、深入地理解民生檔案的內涵，準確地把握其基本概念、特征和實質，如何具體、有效地開展民生檔案工作，充分發揮民生檔案的作用，還需要理論工作者和廣大檔案工作者在實踐中不斷地探索和總結。