城鎮化過程中需處理好四大關系

城鎮化既是一個經濟發展問題，也是一個經濟增長和資源配置問題，包括勞動力、土地、資本等各類生產要素在城鄉和城市內部進行優化配置的動態過程。城鎮化過程中需處理好四大關系

城鎮化既是一個經濟發展問題，也是一個經濟增長和資源配置問題，包括勞動力、土地、資本等各類生產要素在城鄉和城市內部進行優化配置的動態過程。城鎮化過程中需處理好四大關系。

政府與市場的關系

城鎮化首先面臨著一個機制選擇問題，這也是城鎮化的核心問題，即政府與市場的關系問題。如何認識城鎮化過程中政府與市場的關系，存在很大爭議。研究城鎮化進程中政府行為的學者大多認為，在我國的城市化過程中，政府起著決定性的作用。他們認為，無論是原先限制城市發展，還是現在推動城鎮化進程，中國城鎮化的進程中政府的作用都是重要因素；我國的城鎮化就是在政府強有力的推動下一步一步向前發展的。而強調城鎮化進程中市場機制的學者大多認為應把中國經濟增長的中心放在城鎮市場化的推進上，市場化是城鎮化的第一推動力，這個原則在任何時候都不能動搖。他們認為在正常的城鎮化進程中，要讓市場去選擇，要充分發揮市場機制的作用；目前市場化推動下的城鎮化遇到的最大障礙，不是簡單的城市建設規模擴展問題，而是城市的市場化發展程度不夠的問題。

究竟應該怎樣發揮政府和市場在城鎮化中的作用，實際上國內外城鎮化實踐已給出回答。中國過去曾走過由政府包辦、排斥市場作用、忽視民間力量的城鎮化道路，存在嚴重弊端，造成城鎮化滯后；部分發展中國家的完全由市場推動的城鎮化道路，導致過度城鎮化，產生嚴重的“城市病”；而西方發達國家在實現城鎮化的過程中，主要依靠民間力量，基本上由市場機制推進，也曾經出現過許多嚴重的社會經濟問題，但后來逐漸重視政府的作用。如英國在城鎮化進程中遭遇過一些嚴重問題，逐漸形成了以城鄉規劃為主體的公共干預政策。日本政府在工業化和城市化進程中發揮了積極的干預作用，根據人多地少和資源匱乏的國情，以較小社會和環境代價獲得了較高的經濟發展速度。

改革開放后，中國也逐漸形成了政府主導、市場推動的城鎮化道路，推動了城鎮化快速發展。但從目前的城鎮化發展情況看，政府和市場在城鎮化過程中的作用邊界不夠清晰，政府的缺位與越位并存，市場化發展程度依然不夠充分。在市場經濟體制下，政府在城鎮化中的最大作用是生成、催化與提升市場力量，政府在城鎮化中的作用只能建立在充分尊重和發揮市場作用的基礎上。

因此，今后還需進一步研究和擺正政府和市場的關系及各自作用的領域。政府需從市場能發揮好作用的領域中退出，減少政府對市場運行的過度干預，把投資決策權和生產經營權等資源配置自主權交給企業。凡通過市場機制能解決的問題，應由市場機制去解決，通過市場機制難以解決、但通過中介機構能解決的，應通過中介機構去解決，政府應解決和彌補市場失靈問題，在城鎮化進程中提供公共物品，制定市場規則，提高行政效率和服務質量，在城市布局和規劃、社會公平、保護環境、基礎設施建設、增加就業、產業規劃、法制建設、制度創新方面履行自己的責任，重點提高提供公共服務和宏觀調控能力。

改革與城鎮化進程的關系

中國的城鎮化進程經歷了改革開放前后兩個階段，這兩個階段也是城鎮化的兩次改革和探索階段。改革開放前，中國選擇了以計劃經濟為基礎，以國家為主導，以工業化推進和農業發展為前提，以重點建設為突破口的具有中國特色的城鎮化道路。應該說，這是一條能在短期內集中全國資源、調動一切積極因素、獨立自主、自力更生的城鎮化道路。從20世紀50年代中國城鎮化發展成就看，這條城鎮化道路是合乎國情和時代特征的。但隨著社會需求的增加，經濟總量的擴大，產業結構的分化，這種動力和運行機制單一的城鎮化道路，出現了動力不足、計劃失靈、信息滯后失真、缺乏競爭和效率的嚴重不足，加上政治運動的影響，這種城鎮化道路使中國城鎮化進程遭遇了嚴重挫折，在長達近20年的時期內徘徊不前，錯失了發展良機。

改革開放后，中國城鎮化進入第二階段。在這一階段，經歷了三次重要的改革歷程，即農村經濟體制改革，城市經濟體制改革和1992年明確提出的堅持和推進市場經濟體制改革，伴隨著每一次改革歷程，中國城鎮化進程都大大向前推進了一步。如1978年的城鎮化率為17.92%，比改革的前一年提高了0.37個百分點，而1966-1978年間年均僅提高0.05個百分點，前者是后者的7.4倍。1984年城鎮化率比1983年提高了1.39個百分點，是1979-1984年間年均提高0.68個百分點的2.0倍。而同樣是改革年的1992年，城鎮化率比1991年提高了1.26個百分點，是1985-1992年間年均提高0.48個百分點的2.6倍。雖然1984年和1992年城鎮人口統計口徑的改變對該年城鎮化率的提高產生了重要影響，但這也從另一個側面反映了改革對城鎮化進程和對社會對待城鎮化態度的重大影響。因此，改革對中國城鎮化的推動作用是相當明顯的，改革是中國城鎮化的巨大推動力，城鎮化的每一次提速和快速發展，都離不開改革的推動。通過改革推進城鎮化進程，也是中國城鎮化歷程的成功經驗。

農業剩余人口市民化與

土地非農化的關系

城鎮化既意味著農業剩余人口由農業和農村向非農產業和城鎮轉移，也意味著土地由農業、農村用途向工業、城鎮用途轉變，是農業剩余人口市民化（人口城鎮化）和農地非農化（土地城鎮化）的統一。由于城鄉二元制度的存在，農業剩余人口市民化被分割為農民非農化和農民工市民化兩個過程。改革開放以來，農村改革的成功、工業化和城鎮化進程加速，極大地推動了農民非農化和農地非農化，但由于城鄉二元制度的阻礙，農民工市民化速度卻異常緩慢。

2000-2011年的12年間，農民非農化率由50%提高到65.2%，城鎮化率由36.2%提高到51.3%，雖然提升幅度大體相當，但城鎮化率始終落后非農化率14-15個百分點；統計為城鎮的人口還存在著是否擁有城鎮戶籍的差別，2011年，按常住人口統計的城鎮化率（常住人口城鎮化率）雖然達到了51.3%，但按戶籍統計的城鎮化率（戶籍人口城鎮化率）僅為34.7%，二者差距高達17.6個百分點；所以，如果僅考慮戶籍人口，城鎮化率（戶籍人口城鎮化率）落后農民非農化率的差距就更大（2011年為30.5個百分點）；土地城鎮化（或農地非農化）的速度也大大快于人口城鎮化的速度。12年間，城鎮建成區面積增長67.8%，其中城市建成區面積增長了94.3%，但同期城鎮人口只增長了52.7%。

農民非農化、農民工市民化與土地非農化的非同步性，導致了極嚴重的經濟后果。如農民工問題、失地農民問題、土地征收和農民權益保護問題、城鎮化低密度擴張問題等。這些問題的出現不僅直接損害了農民和農民工群體的利益，而且延緩了我國城鎮化進程，浪費了寶貴的土地資源。這是一種要地不要人、割裂城鄉關系、不可持續的城鎮化道路。

如何協調農民非農化、農民工市民化與土地非農化的關系，需處理好以下兩個關系：一是地和人的關系。實行征地和農民工市民化掛鉤，按照國際平均的城鎮人口密度，確定征地額和解決農民工戶籍人數的系數，改變過去人口城鎮化和土地城鎮化割裂的做法。二是就業和落戶的關系。一般說來，就業既不是城鎮化的必要條件，也不是城鎮化的充分條件。但在中國現階段，積累了數量巨大的農民工，不可能在短期內迅速得到解決，而必須逐步有序推進。所以，確定一定落戶條件、有選擇地推進重點人群市民化是當前約束條件下的最優選擇。對于其他就業能力較差、不能穩定就業的農民工，政府也應盡可能做到基本公共服務均等化，并通過教育和培訓，提高勞動技能和就業能力，積極為其落戶創造條件。

協調農民非農化、農民工市民化與土地非農化的關系，還需解決三大難題。一是要降低城鎮化門檻。適當降低農民工落戶條件，允許符合條件的農民工市民化；要堅持房地產調控不動搖，引導房地產市場健康發展和房地產價格理性回歸，堅決抑制高房價，并積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步提高保障性住房在城鎮住房供給中的比重；要積極建立和完善城鄉一體的公共服務體系，切實城鎮居民在社會保障、教育和醫療方面的難題。二是要建設包容性、和諧式城鎮，強調城鎮發展在經濟、社會、治理、文化等領域的均衡與統一，強調城鎮發展過程公平與效率的內在一致，強調城鎮不同主體發展權利的同質均等性。三是要加強土地管理。按照有利于明確和保護土地用益物權的思路，強化承包權，建立以承包權為核心的農地產權制度；改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，提高征地補償標準；要在不觸碰18億畝耕地紅線的前提下，放開農村集體建設用地上市交易，保護農民成為農村集體用地交易主體地位，使農村集體建設用地與城市建設用地真正實現同地、同權、同價，形成集體用地和國有建設用地的土地供應雙軌制；要建立土地節約集約利用優惠政策，加強城鎮化過程中土地資源集約利用。

戶籍制度改革與福利性

制度改革的關系

城鄉二元戶籍制度和嵌入戶籍制度中的城鄉二元福利性制度是阻礙農業轉移人口市民化的兩道制度障礙，前者是顯性戶籍墻，后者是隱性戶籍墻。經過近10年改革，這兩道戶籍墻的阻礙作用主要表現為已進城務工的農民工難以在城鎮落戶和取得與城鎮居民相同的福利待遇。1.69億進城農民工無法市民化成為城鎮化的一大詬病。

促進農民工市民化，究竟是先改革戶籍制度，還是先改革嵌入戶籍制度中的福利性制度？目前主要有兩種針鋒相對的觀點：一種觀點認為，雖然戶籍制度是福利性制度安排的基礎和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序應該是反向的。也就是說，應先逐步取消各種城市居民享有的優惠待遇，實現基本公共服務均等化，降低城市戶口含金量，后才能完全廢除現存戶籍管理體制，實行國際通行的登記戶口制。其理由是一旦取消對進城農民戶口管制，本來限于城市居民享受的福利和公共資源將會驟顯極度短缺，甚至會對城市帶來破壞性沖擊。在城鄉收入和福利差距如此巨大、城市化嚴重滯后的條件下，戶籍制度的立即取消，城鄉制度完全一體化，大量人口涌入必然導致城市陷入混亂，這對特大城市和傳統體制濃重的城市來說尤為危險。另一種觀點認為，讓國務院出臺統一方案，全面推行，在實踐上不可行，從多年實踐和目前跡象看，我國戶籍制度改革已呈現的基本思路是：分進合擊，穩步推進。分進合擊是指在實現居民法律身份平等后，各部門各自解決自己的不平等，在國務院調控下，形成合力；而穩步推進則指改革順序照顧到輕重緩急、難易程度。首要的是自由流出流入、滯留居住的權利；其次是進城務工經商外來人口的勞動及其權益；再次是教育權利；最后是相關的各種政治經濟文化權利。

在中國目前城鄉差距日趨擴大、農民工問題亟需解決、城鎮化進程加快、福利性二元制度與戶籍制度鑲嵌在一起的形勢下，以上兩種觀點并不可取。因為既然其他配套制度改革難上加難，如果戶籍制度的改革再放在其他制度改革后面，到底何時才能輪到戶籍制度改革？戶籍制度不解決，農民工問題及農民工市民化問題就根本不可能得到解決。近幾年，戶籍制度改革之所以難以取得實質性突破，重要原因是改革過于分權，缺乏中央統一安排和督促及其他配套改革滯后。

農民工轉化為城鎮居民，表面是戶籍問題，實質是要改革嵌入戶籍制度中的各項福利性制度，核心是讓進城農民工享受與城鎮居民相同的基本公共服務。因此，解決戶籍制度改革和福利性制度改革難題的基本思路應是：在中央統一規劃下，剝離戶口所附著的福利功能，恢復戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度中的福利性制度，推動公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，逐步實現城鎮常住人口基本公共服務均等化，在保證城鎮居民原有社會福利不減少的同時，使城鎮原有居民和農民工享有同樣社會福利。

（作者：國家行政學院經濟學教研部主任 教授 博士后合作導師）