公用事業民營化過程中的公民社會權保障

〔摘 要〕

公民的社會權需要國家以積極的行為進行保障，公用事業是為公民提供滿足基本生活需求的公共產品和服務的行業，國家有義務實現公民對公用事業的需求。民營化使公用事業的經營主體發生轉變，國家在放棄經營權的同時不應放棄對公民社會權的保護。在這個過程中，國家有責任通過對公用事業的監管來實現，具體包括完善公用事業立法、設立監管機構和運用具體行政行為手段等。

〔關鍵詞〕公用事業；民營化；公民社會權

中圖分類號：D9221文獻標識碼：A文章編號：10084096（2013）02009305

一、引 言

公用事業領域國家壟斷格局的打破開始于20世紀70年代末，西方國家發起了一場大規模的公共管理改革運動，此次政府管理體制的變革應對的是傳統治理模式所面臨的效率低下以及由此引發的財政危機和信任危機。這場被稱為“新公共管理運動”的改革核心是引入市場競爭機制，加強競爭和市場導向，政府管理采納私人企業的管理方法，利用集權、加強監督和加強責任的方法來改善行政績效[1]。改革浪潮波及全球，我國也對此做出反應。“建設服務型政府”寫進了2005年全國人大十屆三次會議的政府工作報告和2007年黨的第十七次全國代表大會的報告中。提供公共產品和服務是政府履行其管理者職責的內涵之一，市場化改革使公用事業的安排者和提供者發生改變。政府在公用事業領域的退出伴隨的是角色轉化，由劃槳變成掌舵[2]。在這個過程中，政府對公民社會權的保障責任并未消減，而是通過規則制定、市場準入、價格監管和質量監督等方式來實現。

二、公用事業與公民社會權

1公用事業的基本特征

公用事業在經濟學中的定義是通過基礎設施向個人和組織提供普遍必需品和服務的產業[3]。在建設部2005年發布的《關于加強市政公用事業監管的意見》中，公用事業被定義為：為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。在英美等國家的中央和地方立法中，公用事業指為公眾或公眾的一部分提供每天生活所必需的產品和服務，如公共交通、天然氣、電力、電話、電報、自來水、排水和供熱等[4]。對公用事業的定義，國內外理論界和實務界都著重強調其公共性、基本性和必需性。公共性指公用事業所面對的消費群體的范圍是社會公眾，是不特定的多數人，而非某些特定人群，這一特點使公用事業與公共利益密切相關。而市場機制是難以自動滿足公共利益的，因而需要政府的干預去滿足公共需求；基本性指公共產品和服務在公民的消費構成中所處的位置，它是人們消費結構金字塔中的底層，承擔著實現基本人權的物質基礎角色，一個社會中公用事業的蓬勃與衰落能夠反映出該社會中人們的基本生活狀況；必需性強調作為基本的消費品，公用事業是每個人生活正常進行所必不可少的要素，不同于其他消費品，公共產品和服務必需能夠到達每個生活在該組織中的個人。正是基于公用事業的上述特征，加之公用事業依靠網絡型的基礎設施，需要巨額的投入成本，國家或者說是政府在公用事業進行的過程中始終擔負著重要責任，這種責任就是對公民社會權的保障。

2公用事業的供給關系及公民社會權的實現

在國家與公民的關系中，人們往往將其簡單的總結為權力——權利關系。實際上國家權力對應公民義務，同時公民權利對應國家義務。從霍布斯到洛克再到盧梭，社會契約論認為為了解決自然狀態的缺陷，人們需要國家。在人們交出手中的劍，組成國家，賦予公權力以合法暴力的同時，期許國家給予人們生命和財產安全的保護。隨著社會生活的日益復雜，人們對國家的依賴日增。除了國防、外交、稅收和郵政等傳統行政領域，環境、交通、貿易和就業等也被納入公權力的管轄范圍。國家義務對應的是公民的權利，公民權利從自由權發展到社會權，從第一代人權過度到第二代人權，國家義務也從消極義務漸進到積極義務。

公民社會權指通過國家對經濟社會的積極介入而保障的所有人的社會生活或經濟生活的權利[5]。《世界人權宣言》、《經濟、社會及文化權利國際公約》以及各國憲法都以文本形式規定了公民的社會權。我國國務院新聞辦公室于2012年6月發布的《國家人權行動計劃（2012—2015年）》中，將經濟、社會和文化權利置于公民權利和政治權利之前，作為第一部分首先予以宣告，并在導言中強調“繼續把保障人民的生存權和發展權放在首位，著力保障和改善民生，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的權利和利益問題，切實保障公民的經濟、政治、社會和文化權利，促進社會更加公正、和諧，努力使每一個社會成員生活得更有尊嚴、更加幸福”。

公民社會權的外延在各種法律文件中表現不盡相同，《經濟、社會及文化權利國際公約》中規定了工作權、生存權、健康權、受教育權和社會保障權。我國憲法中也規定了勞動權、休息權、受教育權和物質幫助權等。總之如《國家人權行動計劃》所倡導，公民社會權是一種使社會成員生活得更有尊嚴、更加幸福的權利。公用事業是為國家中的不特定多數人提供生活必需的產品和服務的行業，其不間斷的供給目的是實現公民的基本生活水準，是實現生存權所必不可少的。試想，在現代社會中，一個沒有水、電、天然氣，公共交通工具無法到達的家庭是不能算已達到基本的生活水準的。因此，獲得不間斷、高質量的公共產品和服務是公民社會權的一部分。國家義務作為公民權利實現的基礎，提供公共產品和服務則成為國家應盡的職責。

國家為公民提供公共產品和服務，發展公用事業是為了滿足公民的哪項社會權利呢？由于公共產品和服務涉及的范圍廣泛，一般包括公共交通、水、電、天然氣的供給、供暖、城市供水排水和污水處理、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化，因此，公民對公共產品和服務的需求也涉及多種社會權。例如，供水、供氣、供電和供暖屬于社會權中的基本生活水準權，只有實現上述公共產品和服務的供應，公民才能維持有尊嚴的基本生活水準；環境衛生和垃圾處理等服務的提供能夠滿足公民的環境權和健康權。我國憲法中沒有規定基本生活水準權和健康權，這不等于說我國不承認該項權利。在《國家人權行動計劃（2012—2015）》中規定了比較全面的社會權利，其中包含了基本生活水準權、健康權和環境權。同時，我國憲法第33條第3款規定“國家尊重和保障人權”以及總綱中規定“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發展生產的基礎上，逐步改善人民的物質生活和文化生活”。可見，我國憲法對基本生活水準權和健康權是予以保護的，國家應該以積極行為滿足公民上述權利需求。

三、國家通過公用事業對公民社會權進行保障及民營化后的角色轉化

1國家經營公用事業

在人權譜系中，社會權屬于第二代人權。不同于以自由權為代表的第一代人權，社會權的實現需要國家積極地介入社會生活。自由權，如人身自由、表達自由和信仰自由，在公民對抗國家的權利斗爭過程中，國家的消極行為，即不干預便可使其順利實現。這類權利對應的是“夜警”國家模式，在人權發展的早期，作為抵制政府合法暴力的武器尤為重要。而以社會權為代表的第二代人權卻需要國家在各個方面積極地有所作為。例如，公民勞動權的實現需要國家提供就業機會和優化就業環境，教育權的實現需要國家配置教育資源和發展教育事業，健康權的實現需要國家健全醫療保障制度，完善公共衛生服務體系和醫療服務體系。而公民基本生活水準權、健康權和環境權的滿足皆需要國家發展公用事業，提供公共產品和服務。

在改革開放以前，我國城市公用事業領域基本上由國家和政府壟斷，也就是采取國家直接履行義務來滿足公民權利需求的方式。以上海為例[6]，1949年5月，上海市軍管會接管上海市公共交通公司籌備委員會、吳淞煤氣廠和浦東自來水廠。隨后英商的上海自來水公司、上海煤氣公司、上海電車公司以及法商電車電燈公司也被接管。很長一段時間，我國的公用事業體制一直采取由國營企事業單位經營管理的模式，雖然事業單位的性質在我國一直存有爭議，但承擔公用事業運營職責的國營企事業單位，其經費由政府財政支持、直接由政府領導和具有公益性卻是不爭的事實。這種安排符合憲法中對社會權的宣告，以國家的積極行為來滿足公民社會權利。

政府直接經營公用事業與計劃經濟體制相一致，這種體制下，政府部門不僅直接撥付資金、劃分服務范圍和服務對象，甚至連公用事業單位的人、財、物也由政府部門主管。問題也隨之產生。政府的強項是制定規則、實施監督而不是經營，由它承擔全部的公用事業大大增加了成本，并且由于缺少競爭，公民得到的公共產品和服務質量普遍較低。例如，哈爾濱市道里區的朝鮮屯棚改項目進行過程中就出現了人還沒遷走，就經常出現斷水斷電、垃圾無人清理、公廁被圍墻封住和公共交通受阻等問題，使那些租不起房、還沒有被安置的人生活出現困難，連如廁都是難題[7]。2011年3月15日，寧夏日報與自治區工商局、自治區消協、寧夏新聞網、法治新報、寧夏手機報聯合開展“公共服務行業消費者滿意度調查”活動，新建小區經常“斷水”，上下班高峰公交難擠是市民反映最多的問題[8]。不僅有著計劃經濟體制傳統的我國面臨政府壟斷公用事業所帶來的弊端，西方國家在經歷了對公用事業放松管制到全面管制的政策變遷之后，也出現了效率低下、成本高昂、競爭不足、監管不力和官僚作風興起的現象。在民營化大師薩瓦斯的著作《民營化與公私部門的伙伴關系》中，開篇就提到了1969年紐約暴風雪后，市政當局在清理積雪過程中表現的低效率和高成本。

采取的解決方式是，“傳統的官僚行政讓位于市場驅動的管理式領導。政府將公用事業作為‘自然壟斷’行業來加以管制的傳統方式，正快速轉向放松管制。”[9]在公用事業領域引入競爭，采取市場化模式，讓私人投資主體參與進來。這樣一來，行政成本大幅下降，服務質量有所提高。例如，英國撒切爾政府是公用事業民營化的推動者。改革首先從英國石油公司開始，以出售國有企業股份的形式引入民間資本，短短幾年時間就有了明顯的效果——人們以更優惠的價格獲得了更完善的服務。這就是新公共管理運動，從英國和美國開始，波及歐洲以及發展中國家。

2公用事業民營化后的政府監管責任

新公共管理運動帶動了“以私法完成公法任務”理念的出現，在行政法學界，私法與公法不再截然分離而是開始有融合的趨勢，私法和公法可以合作以達到現代行政所追求的“善治”的效果。契約理念進入行政法視野。現代行政對公共事物的管理，指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也非必須依靠國家的強制力量來實現[10]。將民營主體引入公用事業領域符合新公共管理的理念，即打破國家壟斷，提倡政府與民間、公權力部門與私人部門在公共行政領域的合作，目的是彌補經營主體單一和手段單一帶來的缺陷。

政府在公用事業領域角色的變化并非意味著在公共產品和服務供給過程中，其不再履行保障公民社會權的職責，完全把此種義務交給民營主體。“國家退出了服務的直接供應，公共財政補貼和各種變相補貼取消了，政府成為市場的監管者。”[11]國家通過對公用事業政策的引導、規則的制定和運行的監督等方式繼續履行對社會權的保障。“一項事業要成為公用事業，該事業應由統治者組織，并由統治者控制其運轉。但這并不一定意味著負責該事業的人員與該事業涉及的資源應由統治者直接支配。”[12]

四、政府監管——保障公民社會權的方式的轉變

如果國家僅僅是把公用事業甩給私營主體，那么顯然其沒有積極履行保障公民社會權的義務，是失職的表現，也就是說國家必須以其他方式繼續滿足公民社會權的需求。根據憲政理念，政府在引入多元經營主體的同時，應該保證公共產品和服務以持續、穩定、合理的價格供應給國家中的每一個人，尤其是低收入群體。那么在公用事業民營化之后國家如何做到保證公民的社會權順利實現？如果說行政管理理論著重關注效率價值，那么法學應該解決公平問題。在政府退出對公共產品和服務的直接提供的同時，必須承擔起監管的職責，通過對公用事業的監督來履行保障公民社會權的義務。

1完善公用事業立法

改革應該在法律框架內進行，這樣才能保證在改革過程中社會秩序正常、公權力不越界和糾紛順利解決。這就要求改革的主管部門做好步驟規劃，以立法先行，確保法律關系中主體的行為得到規范。除此之外，在改革進行過程中，也應根據實際需要不斷完善相應的法律規范，力求改革成果和立法互相適應，以更好地約束主體行為。例如，英國通過制定相關法律，確立了水務產業改革的方式、手段、監管機構以及多方主體的權利義務，可以說，英國水務產業改革的成功與其完善的立法是分不開的。例如，英國水務產業改革始于1989年，英國議會首先通過了《1989年水法》（Water Act 1989），隨后又相繼通過《1991年水資源法》（Water Resources Act 1991）、《1991年水工業法》（Water Industry Act 1991）、《2000年公用事業法》（Utilities Act 2000）、《2003年水法》（Water Act 2003）等。英國公用事業改革的成功與其完善的立法是分不開的。通過這些法律文件，英國政府確立了水務改革的方式、手段、監管機構以及多方主體的權利義務，可以說是所有制度得以確立的先決條件。

我國公用事業改革也進行了近20年，其間困境不斷，例如，私營企業利益遭遇公權力侵害、公共利益保護不當和監管機制混亂等，這些問題的根源都是立法的缺失。立法機關和行政機關都沒有把法律規范的完善作為改革的重點。考察我國公用事業領域立法現狀會發現，立法層級低、沒有完整的規范體系和現有法律內容空泛簡單等問題。談及公用事業的專家和學者往往引用的是建設部的部門規章。公用事業的繼續發展，在中央需要國務院相關部門出具立法規劃，并按該規劃首先由全國人大或全國人大常委會制定法律，對該領域中的普遍問題和法律保留問題進行規范，其次由公用事業各領域主管部門進行部門規章的制定。由于公用事業中的事務地方性很強，所以地方性法規和地方政府規章也應成體系制定。

2設立監管機構

公用事業的運營是一個長期的過程，而私營主體有著不擇手段追求利潤的天性，這一特點要求政府在把公用事業的直接經營權交給私營部門之后必須設立獨立、有效的監管機構，進而保證公共利益的實現。各國在改革過程中都發展了自己的監管機構。美國采取的是設立一個獨立的、權力集中的監管機構模式[13]。例如，美國電信市場的監管機構是FCC（Federal Communications Commission），FCC不僅有著獨立的地位——獨立于聯邦政府部門，直接向國會負責，而且權力廣泛，包括準立法權、準司法權和執法權。它的目標是對服務的授權管理、制定政策規范、執行監督以及公共信息服務[3]。英國的監管模式是在政府相關部門下設立相對獨立的監督機構。例如，英國天然氣和電力行業的監管機構是天然氣和電力市場辦公室 ，它是由電力管制辦公室和天然氣供應辦公室合并組成的。由天然氣和電力市場管理局Gas and Electricity Markets Authority。水務方面的管制機構是水務辦公室（Office of Water，OFWAT），屬于水務管制局（Water Services Regulation Authority）管轄。英國的這種監管模式屬于行業監管，即監管機構基本上設置于有行業背景的政府部門或專門委員會，但這并不影響其獨立地位，例如，電信行業的英國電信管制辦公室在財政上只接受國家審計辦公室的審計和監督。

我國目前的監管體制有中央和地方兩套系統。在中央，主要由發改委和建設部承擔監管職責。在地方，一般由各地方設立的公用事業管理局進行具體的調控、監督和統籌工作。有學者指出，這種體制安排的弊端是缺乏專業性。公用事業涉及不同行業，而不同行業之間差別明顯，例如，電信和供暖這種不分專業的綜合監督機構難以做到根據不同行業的特點制定具有針對性的政策，對不同的公共產品和服務合理定價。根據我國現有的政府機構設置以及公用事業的特點，英國的行業監管模式是比較適合并且可行的。

3運用具體行政行為手段

行政機關代表國家主要承擔了公用事業的組織者職責，如前所述，在公用事業私營化之后，國家必須以其他方式保證公民權利的實現。行政機關雖然不再具體經營公用事業，但卻全程參與公用事業，利用各種具體行政行為手段實現監管職能。

第一，行政許可行為。行政許可在公用事業領域更多的是以特許經營的形式展開的。在討論公用事業準入制度時，我國現有規范主要采取了行政許可和行政合同兩種方式。其實兩種方式可以融和到特許經營制度中，主要以行政許可的面目示人，因為公用事業準入是一個對特殊行業普遍禁止基礎上的解禁行為。行政機關在實施行政許可行為時主要解決的是挑選直接實施和經營公用事業的主體。在實施行政許可過程中，可以考慮采取招標形式，選擇最具資格的私營主體。需要注意的是，特許經營私營主體確定后，公權力部門應當與其簽訂特許經營合同，將雙方的權利義務以文本形式確定，這樣既可以保證私營主體期望的利益、同時也滿足了監管的需要、保障了公共利益不受侵害。

第二，行政處罰行為。在公用事業領域，行政處罰是一把雙刃劍。一方面，行政處罰是進行監管的一種強制手段，可以促使民營主體保證公共產品和服務的質量。建設部2005年發布的《關于加強市政公用事業監管的意見》中提到：“產品和服務質量監管是市政公用事業監管的重要內容。市政公用事業主管部門應定期對市政公用事業的產品和服務質量進行檢驗、檢測和檢查”。另一方面，特許經營協議是行政合同的一種，在行政合同中運用處罰這種行政高權行為是對契約精神的破壞。行政處罰是典型的不利行政行為和羈束行政行為。它的不利性是其產生約束力的前提，對提供不合格公共產品和服務的民營主體運用處罰手段迫使其獲得損失不失為一種有效的監管手段；同時，行政處罰的羈束性能夠以法律規范來約束行政機關，防范其利用行政處罰侵害民營主體的利益，打擊其參與公用事業的積極性。因此，在公用事業民營化的過程中，可以運用行政處罰來實施監管，但要在立法規范中嚴格限制使用的范圍、對象和程序。

第三，行政強制行為。根據《中華人民共和國行政強制法》，行政強制包括行政強制措施和行政強制執行。其中行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生和控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或對公民、法人或其他組織的財物實施暫時性控制的行為。在公用事業被民營主體運營之后，可能會出現民營主體擅自轉讓、抵押特許經營權、擅自停業、提供的產品或服務質量不符合標準和財務狀況惡化等情形，也可能出現突發狀況和不可抗力事件造成公用事業不能正常進行。不同于市場中的其他經營主體，他們的違法或停業行為危害的是公共利益[14]。此時行政機關需要進行臨時接管，由相應的行政主管部門負責繼續執行公共產品和服務供給，目的是為了保障公共產品和服務供應的穩定性和連續性。這種臨時接管屬于行政強制中的行政強制措施或稱為即時強制，它具有臨時性與緊急性。與行政處罰不同，行政強制措施屬于非終局性行政行為，并非是對相對人權利義務的最后處分，只是為了解決緊急狀態而采取的強制性措施。這種強制措施對于民營化后的公用事業十分重要，安排好臨時接管是對公民權利的保障。

五、結 語

公用事業的民營化是公用事業發展的趨勢，它不僅解決了國家在經營公共產品和服務過程中的困境，也體現了行政管理手段發展的新方向，是政府和公民關系的轉變。在民營化過程中，政府的責任由直接承擔產品和服務的供給變為監管主體。履行好監管職責是政府對公民盡社會權保障義務的方式。在這個論題中，需要探討的方面有很多，本文僅從立法、監管主體、行政行為三個角度進行了分析。

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（責任編輯：蘭桂杰）