成都市城鄉結合部市容環境管理問題的對策與研究

成都是一個擁有4500年城市文明史、2300多年建城史的城市。進入21世紀，成都城市競爭力和影響力快速提升，2008年，即便經歷了汶川大地震，成都GDP仍保持了12.1%的增幅，達到3901億元。而自20世紀90年代中期以來，成都城市化的進程一直呈加速趨勢，城市實體空間擴張迅速，城市環境建設也日新月異；城鄉結合部也隨之不斷擴展變化。由于在城市地理空間中處于一個特殊的位置，兼具城市與鄉村的雙重特征，城鄉結合部地區的市容環境問題一直是城市管理中的重中之重，存在的問題也一直未能得到很好的解決。本文基于對成都市金牛區沙河源街道轄區的調研，以點帶面，分析成都市城鄉結合部市容環境方面存在的問題，并提出相應的解決措施和建議。

一、城鄉結合部的含義

城鄉結合部是一個極具中國特色的地域概念，它是反映中國社會轉型、變遷的一個活標本。城鄉結合部是城市地域結構一個重要的組成部分，是城市環境向農村環境轉換的過渡地帶，是一個城市功能和農村功能互為滲透、社會經濟發展特殊而又十分活躍的地區，通常位于連片建成區和郊區以及幾乎完全沒有非農業住宅、非農業占地和非農業土地利用的純農業用地腹地之間，又稱“城市邊緣區”、“城鄉交錯帶”、“鄉村邊緣帶”、“鄉村—城市邊緣帶”等。

二、成都市城鄉結合部的空間范圍

城鄉結合部在某一時段內是一個動態漸變的區域，但在某一時點是相對靜態的。根據西南交通大學區域經濟與城市管理研究中心戴賓教授在《成都：現實與未來》一書中對成都城市邊緣區（城鄉結合部）的研究，即該書在界定成都城鄉結合部的空間范圍時主要借助于行政區劃，以中國最基層的政權組織——建制鄉鎮和城區的街道辦事處為基本單位，采用圖像識別法、指標體系法分別對成都城鄉結合部的空間范圍進行分析測算，并結合實地調研確定了其范圍，主要涵蓋了以下17個鄉鎮：蘇坡、文家、金泉、沙河源、機投、金花、簇橋、圣燈、保和、青龍、十陵、中和、白家、犀浦、紅光、石羊、琉璃。

三、成都市城鄉結合部市容環境現存問題及原因分析

城鄉結合部由于處在城市與鄉村接壤的特殊地帶，是城市與鄉村互為滲透、城市化快速發展和土地利用快速轉變的區域，因此市容環境與城市建成區相比，具有較大的差距。通過對成都市金牛區人民政府沙河源街道辦事處轄區的調查，發現城鄉結合部地區市容環境最主要的問題可以歸結為“臟、亂、差”三個主要方面。

一是“臟”：馬路上塵土較多、建筑墻體陳舊污損，生活垃圾及廢棄物較多，有些地段污水橫流，生活污水隨意排入河道，污染環境不斷產生新的衛生“死角”和“龍須溝”，有些地段雜草叢生，嚴重影響城市美觀；

二是“亂”：存在“十亂”現象，即：亂搭亂建、亂停亂放、亂貼亂畫、亂擺亂賣、亂傾亂倒；

三是“差”：市政及生活設施差，路面破損狀況嚴重，大多道路既破舊又狹窄，通行較不方便。

經研究發現，產生以上問題的主要原因有：

（一）制度因素

管理體制不順是造成城鄉結合部市容環境較差的一個制度性因素。城鄉結合部往往同時具有城鄉社區不同的組織與行政管理結構。這里城鄉地域交叉、街鄉行政管理交叉，其各項制度并沒有完全轉變為城市管理制度，仍具有城市——鄉村的二元制度特征。城鄉結合部既非城市，又非鄉村，但既有城市的要素，又有鄉村的要素，兩種管理體制在這里交織，體制不順，職責不清，往往成為管理上的“空擋”；同時轄區內眾多的單位“各自為政”，管理標準不一，相互交錯的地段，也為管理帶來了更大的問題，管理的薄弱和松散導致城鄉結合部市容環境建設落后，市容呈現較差的局面。

（二）規劃建設因素

近年來，隨著成都城市化進程的加快，城區規劃建設加快進行，舊城改造力度不斷加大，特別是成都提出建設世界現代田園城市以來，以及實現成都的“新三最”目標，成都市區向周邊農村擴展更為迅速。而同時，由于管理體制的制約，對城鄉結合部重視程度不夠等因素的影響，城鄉結合部的規劃建設較城區落后，沒有詳細規劃，住宅區、商貿區沒有統一規劃和設置，功能區不明顯，住宅區、商貿區交錯現象比較普遍。或雖有規劃但是實施控制力度不夠，違法建設、亂搭亂建現象比較嚴重。由于規劃建設滯后，市政設施、集貿市場建設滯后，馬路破損，沿街店面破舊。以集貿市場為例，由于城鄉結合部集貿市場過少，或大都是過渡市場，難以容納現有的商戶，特別是蔬菜、水果的批發與零售難以滿足商戶的需求，于是一些商戶就沿街為市，或是占道為市，普遍存在店外占道經營、亂搭亂建和車輛亂停放現象，影響市容市貌和市民交通安全。

（三）居民文明意識程度較低

城鄉結合部社會管理較為松散，生活費用遠低于市區，進入門檻較低，因而是外來人口流入成都的主要聚居地。人口普查顯示，成都城鄉結合部外來人口與原住居民混居的情形十分突出。如金牛區沙河源外來人口占常住人口的比重高達70%以上；金牛區的金泉、青羊區的東坡、武侯區的石羊場、成華區的保和外來人口比重也在40%以上。并且這些外來人口和當地的工人、農民、失地農民、下崗工人、無業人員等雜居在一起，相比建成區，市民素質較低。特別是他們經常處在流動之中，心理上只是把居住地當成自己的一個臨時容身之所，缺乏基本的歸屬感，對周邊環境衛生也缺乏最基本的關心和維護。另一方面，居住于這一地區的居民由于正處在從農民向市民的轉化過程中，面臨著失地、失業、生活環境突然改變等各種問題，不僅容忍了外來人口對環境衛生的破壞行為，而且習慣于隨意亂扔果皮紙屑、亂倒垃圾，逐漸也成為了環境的破壞者。

（四）道路環衛清掃管理不到位

城鄉結合部地區道路實行多層保潔，保潔標準不一，清掃工作量不等。實施專業作業的道路保潔較好，如沙河源街道辦就把主要地段承包給深圳升陽升等專業保潔公司，承包的道路由于實行了考核機制，清掃保潔狀況較好；但有些社區、村自建道路保潔相對較差，有的道路甚至無人清掃保潔。由于農居混雜，外來人口聚集，各行政村村域范圍內未實行舊村改造的農民、居民和外來人口產生的垃圾主要由村負責，村里不情愿加大投入。日益增長的人口數量與村里有限財力之間的矛盾日趨突出，導致環境臟亂的惡性循環，這與城區內的道路環衛管理情況形成鮮明對比。

此外，城市管理是一項綜合復雜的工作，涉及到城市管理的方方面面，只有多部門攜手合作，才能維護好城市的環境。但現實情況是各部門常常是各自為政，對自己部門有利的才去管理，一定程度上加重了市容環境管理工作的難度。

四、解決成都市城鄉結合部市容環境問題的對策及建議

近年來，隨著成都市社會經濟持續、快速發展，城鄉建設發生了日新月異的變化。隨著成都被國務院批準為城鄉統籌發展綜合改革配套試驗區，特別是在7年城鄉一體化建設實踐的基礎上，成都提出的“新三最”目標，以及建設世界現代田園城市、低碳城市的發展規劃，成都的城市面貌又上一個新臺階。建設城市與鄉村和諧發展的世界現代田園城市，城鄉結合部是必不可少的一環。因為城鄉結合部是外地通往城市的重要入口地區，城鄉結合部的市容環境問題，影響著城市的整體形象和城市發展的全局，影響到市民生活質量的提高，而且是社會治安問題的高發地段，城鄉結合部地區環境問題處理不好會影響城市整體和諧發展。

（一）進行管理體制改革，實現由農村管理向城市管理的轉變

首先要對城鄉結合部進行體制改革，而政治體制改革是城鄉結合部管理體制改革的終極目標，因為政治上的城鄉“二元社會結構”是城鄉結合部頑癥難醫的根源。這需要通過街鄉行政管理組織的制度變革，實現政治層面的“二元管理”向“一元管理”的轉化，為城鄉結合部地區的農村管理轉向城市管理創造條件，按照“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制和屬地管理原則，改變管轄范圍交叉，標準不一的現狀，最終完成城鄉結合部地區由農村管理向城市管理的社會變遷。

（二）加強規劃和建設，加大市政環衛設施投入

加強城鄉結合部的總體規劃，制定控制性詳規，立足現有基礎，本著節約原則，統一規劃，高起點建設城市園林綠化景觀；通過栽綠、補綠和建設小綠園、廣場等形式，解決城中村、城鄉結合部長期臟亂的問題，徹底改變其容貌；同時加大市政、環衛等設施投入。加快集貿市場建設，建議分居民區興建市場，做到布局合理、分類建設，做到既能容納商戶，又能方便居民。完善城鄉結合部的垃圾管理規劃，從垃圾的收集、清運到消納，實行密閉化管理，統一實施綠化、美化、凈化、亮化工程。

（三）健全和完善市容環境衛生管理長效機制

市容環境衛生建設和管理是一項全民參與的龐大工程，動態性強，管理難度大，必須創新工作機制，整合各方資源，共同推進和提升環境衛生的管理水平。一是轉變觀念，創新思維，建立環衛清掃保潔的制度，可以采取承包的方式把主要地段承包給專業保潔公司；二是在對城鄉結合部整治的同時，抓好相關人員業務培訓及日常管理；三是建立市容環境衛生快速反應機制，對市容環衛臟、亂、差問題，及時發現，及時處置；四是建立群眾投訴舉報渠道，及時處理群眾投訴的市容環境問題；五是建立暗訪督查與考核通報制度，每月定期或不定期對城鄉結合部進行常態性暗訪、通報及督查工作，并將結果納入年度目標考核，作為年度工作科學評價依據，逐步改善城鄉結合部的市容環境管理水平。

（四）提高市容管理的群眾參與性

市容環境與每個人切身相關，市容環境的好壞也與每個人的自身素質有很大關系。因此，搞好城鄉結合部的市容環境衛生，城鄉結合部政府職能部門以及社區、村、組等通過各種形式進行宣傳和教育活動，使廣大群眾熱愛美好家園，改變陳規陋習，養成良好生活習慣，切實使廣大城鄉結合部居民增強文明意識和環境秩序意識，提高遵守城市管理法規的自覺性，從而不斷提高自身素質；同時要充分發揮輿論的導向作用，制定具體宣傳方案，加大電視、廣播、報刊等新聞媒體對城鄉結合部環境衛生問題的宣傳力度。要教育和引導外來人口關心環境衛生，通過合適手段，鼓勵外來人口參與環境衛生維護和管理，形成人人關心、支持、參與環境建設的良好氛圍。

（五）充分利用數字化城市管理技術手段

城市管理的數字化是城市文明發展的結果。作為信息化時代城市管理的新趨勢、新模式，數字化城市管理代表了現代城市管理的新方向。目前，成都市數字化城市管理正在向三個圈層逐步推廣，要充分利用成都市數字化管理的高技術手段，提高數字化城市管理的針對性和有效性，針對上報的市容環境問題，及時發現，及時解決。同時通過各種手段，搭建政府與市民良性互動的平臺，形成“城市管理人人有責，人民城市人民管”的良好局面，為成都創建世界現代田園城市貢獻自己的力量。

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（責任編輯：黃荔）