世界大城市交通困局的多維化解與中國借鑒

編者按：本期特別策劃的主題是“現代都市行車停車難的瓶頸與破解策略”，共有5篇文章，內容涉及城市交通困局的破解、生態型智能交通的構建、城市交通優先的博弈、城市停車策略的優化及商務區停車難的攻略等方面，有8位專家學者從國內外不同視角分別剖析了現代都市行車與停車的諸多困境，并從政策與制度層面提出了多重實踐性建議。

導讀：我國正處于城鎮化、汽車化的快速發展階段，隨著私人小汽車的普及，“行車難、停車難”等城市交通矛盾日益尖銳。世界發達城市在破解交通困局的實踐中積累了豐富的經驗，不僅模式多樣、新穎，而且策略科學、易行。這對解決我國城市“行車難、停車難”的瓶頸問題具有重大啟示，包括實行綜合治理、需求調控、新城建設、產城一體、關注公車、重視慢行、加強監管等舉措。

當前我國正處于大有作為的重要戰略機遇期，到2020年，我國要全面建成小康社會；到本世紀中葉，我國要基本實現社會主義現代化。[1]城市交通作為城市經濟社會的命脈，是實現中華民族偉大復興宏偉目標的必要支撐條件，但當前各地頻發的霧霾天氣、燃油短缺和行車難停車難等問題極其令人擔憂。首先，小汽車爆發式增長和過度使用遠超預想，尚無有效的調控政策和舉措；其次，公交、非機動車和步行等民生交通非但沒有得到足夠尊重和有效改善，反而受到嚴重沖擊和排擠；再次，公交優先戰略沒有落實到位，不足以與小汽車交通有效競爭……這些問題和趨勢對我國小康社會和社會主義現代化建設帶來了嚴峻挑戰。因此，如何破解城市行車與停車難題，構筑健康永續的城市交通，創造人車和諧的美好家園成為當前急需關注和解決的重要問題。世界發達城市已經歷汽車化歷程，在治理城市交通公害方面已有百余年的歷史。國際經驗對我國城市交通發展具有重要的借鑒意義，這些城市民生交通與綠色交通發展經驗可融入我國經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的各方面和全過程。

一、世界大城市的交通發展模式

世界大城市交通發展的經驗表明，破解“行車難、停車難”的有效途徑是踐行“2BMW”。“2B”即自行車（bike）和公交車（bus），“M”即地鐵（metro）及輕軌和快速公交，“W”即步行（walk）。通過城市土地使用和城市規劃設計，將這四種出行模式整合在一起的城市交通，才是真正“以人為本”、“公交優先”的綠色與低碳交通。世界大城市交通發展大都經歷了曲折復雜的過程，形成了今天的交通發展模式。

（一）軌道型城市

軌道交通是運輸效率最高，緩解地面交通擁堵的最佳交通工具。全球軌道型代表性城市有倫敦、巴黎、紐約、東京等。倫敦、巴黎和紐約作為先期發達的歐美大城市，在19世紀中后期和20世紀初已經開始建設并運行軌道交通。[2]

倫敦地鐵始建于1863年，是世界上最早的地鐵交通系統。倫敦地鐵總長462公里，在市區任何地點，10分鐘內可進入四通八達的地鐵交通系統。倫敦地鐵還和很多的市郊鐵路系統相連，能夠方便地換乘以抵達倫敦周邊地區。倫敦70%的交通依靠地鐵，近80%進入市中心區的出行通過軌道交通實現。始建于1900年的巴黎地鐵是世界上第二個地鐵系統，總里程超過300公里，有非常出色的覆蓋面積，每隔幾百米就有一個地鐵站，而且很多車站的設計都具有獨特的藝術氣息。紐約地鐵也有百年歷史，它覆蓋面廣，準點守時，票價低廉。紐約有28條地鐵線路，總長1140多公里，490個地鐵站遍及全市各地。紐約還有連結周圍地區的通勤火車，為居住在紐約周邊地區的人提供上下班經濟、快捷的交通服務。東京地鐵建設始于1927年，已有近百年歷史。據調查，在東京市區總出行量中，步行占7%，軌道交通占73.16%，小汽車占7.18%，自行車、摩托車占7.17%。[3]可見，東京的主導交通方式是軌道交通，即電車與地鐵。東京各大會社有約定俗成的規定：公司“常務”以上的高級人員上下班不準乘坐小汽車，一般乘電車或地鐵。實際上不僅是“常務”，許多議員上下班或辦事都是乘電車或地鐵。日本人不喜歡單獨行動，所以雖然小汽車家家都有，但只有周末兜風、探視親友和生活購物才派上用場。由于東京的一部分出行者在地鐵中，一部分出行者在高鐵中，街面顯得較空曠，看到的人流情況與城市實際擁有的人數很不相符。

盡管這些城市地鐵系統已十分發達，但近年來隨著交通壓力趨于緊張，又開始實施對個體交通的需求控制策略，如倫敦于2003年實施了“交通擁擠收費”政策，紐約中心區停車場通過收取高額停車費來緩解大量交通需求等。

（二）BRT型城市

快速公交系統（BRT）是利用改良型的公交車輛，運營在專用道路空間上，保持軌道交通運營特性且具備普通公交靈活性的一種快捷的公共交通方式。BRT型城市的典型代表是巴西庫里提巴。[4]

庫里提巴是巴西南部的一個中等規模的城市，該市公共交通系統是巴西乃至全球最好和最可持續發展系統。庫里提巴有效地整合大容量公交、道路和土地開發，形成了完善的綜合公共交通系統，將不同公共汽車線路在物理上和運營上統一為一個網絡。物理上的結合，即將不同的公共汽車線路通過換乘站連接在一起，乘客可以在不同的線路間進行方便的換乘。運營上的結合則是基于單一的收費系統，它允許乘客向各個方向免費換乘，不論旅程的長短。

（三）自行車型城市

自行車交通因占地少、效率高、節源環保，可作為公共交通的延伸，因而能減少機動車交通量和停車用地，有效緩解“行車難、停車難”矛盾，因此，世界各國采取各種措施鼓勵自行車的使用。如制定鼓勵自行車交通政策和規劃，優先發展自行車，增加自行車道、自行車交通信號和自行車停車場，保障自行車交通的安全，改善自行車與其他交通方式的聯運等。代表性的城市有荷蘭阿姆斯特丹、丹麥哥本哈根、瑞典斯德哥爾摩等。

在荷蘭，公務員不能使用私家車通勤。一些大公司只有一些管理人員才擁有停車位。乘客可以攜帶自行車乘電車，電車設有自行車專用車廂。阿姆斯特丹是世界著名的自行車首都，人口約為75萬，而自行車擁有量則達到60萬輛，40%以上的出行為自行車出行。近年來，阿姆斯特丹著力于完善安全、快捷和舒適的自行車通道網絡，改善騎行人的道路安全狀況以及增添更多的自行車停車點等。

哥本哈根是世界聞名的另一個“自行車城”。自行車道規劃成為城市道路規劃不可分割的一部分，道路建設總投資的1/3用于改善自行車交通環境，通過增加自行車道、建設自行車綠色線路、改善市中心自行車使用條件、使自行車與公共交通相結合、改善自行車停車設施、改進燈控路口等措施，全面提升自行車交通的服務水平。目前自行車道網絡遍布市中心地區，總長達到350公里，超過1/3的市民上班選擇自行車出行。[5]

（四）“推拉”型城市

優先發展公共交通和減少機動車交通需求是相輔相成的。要促進機動車交通向自行車、公交車的轉換，就要采取“推與拉”的兩手政策。在優先發展軌道交通為骨干的公共交通的基礎上，限制私家車的擁有和使用，制訂合理的停車政策，通過對停車的限制來控制交通，將停車場管理等交通需求管理政策和提高公共交通服務水平結合起來。以新加坡和香港為例。新加坡和香港根據自身土地面積有限的實際情況，吸取發達國家大城市的經驗，倡導和落實公交優先，并從擁有和使用角度對小汽車需求進行調控。

新加坡是東南亞的一個城市型島國，陸地面積僅682.7平方公里。在20世紀后期的十幾年中，新加坡的道路網增加了27%，但同時汽車增長得更快，達到了45%。新加坡意識到單依靠道路擴展無法從根本上解決交通擁堵問題。從那時起，新加坡政府制定了一系列交通規劃和管理政策。目前，新加坡構筑起一個猶如蜘蛛網般高度發達的立體陸路交通網絡，有效地鼓勵人們舍棄私人交通工具，享用便利而舒適的公共交通工具。新加坡是最早通過實行擁擠收費來治理交通擁堵的城市。1975年通過收取“擁堵費”，控制高峰時期嚴重擁堵地區、路段的上路汽車數量，收效明顯。高峰時期機動車通行量減少了24，700輛，車速提高了22%；交通收費管制區域的機動車總通行量減少了13%；單人乘機動車數量減少，部分機動車從高峰時間轉向非高峰時間通行。[2]

香港人多地少，市中心香港島面積不到80平方公里，市區濃縮在山腳到海濱之間的狹長地帶，街道狹窄，道路曲折，常住人口達130萬人，加上游客云集，每平方公里的人口密度及車輛承載量均居世界城市的前列。在不可能大規模改善道路的情況下，香港在三次綜合交通規劃的基礎上，制定了正確的交通政策，優先發展城市鐵路等占地少、容量大的公共交通，嚴格限制私家車、公務車，使香港的運輸系統運轉高效。

二、世界大城市的交通發展策略

縱觀國內外城市交通發展進程，城市交通行車難和停車難的問題根源是設施供給與交通需求的不平衡，即城市道路交通供給的增加和改善滿足不了城市交通需求的增長。迅速增長的交通需求與有限的交通供給之間的矛盾是導致交通擁堵的內在原因。一方面，隨著經濟的高速發展和城市化的加快，城市交通需求急劇增加，而城市交通基礎設施建設則相對緩慢，這種交通供求關系的不平衡必然導致交通擁擠。另一方面，由于城市空間的限制性，城市中心區對道路空間的需求必然大于供給，即使所需資金能夠得到滿足，對土地的需求和供給之間的矛盾也難以解決，而“行車難、停車難”正是道路空間的需求大于供給的必然結果。

世界大城市為了緩解“行車難、停車難”問題，除了增加交通供應外，還綜合運用需求引導、新城建設和產城一體三大策略。

（一）需求引導策略

對交通需求進行引導和控制，力求更高效率地利用現有交通設施，具體包括引導和鼓勵交通需求轉向公共交通和自行車交通，對公共交通和自行車交通給予種種優先政策，包括軌道交通建設、地面公交信號優先、公交專用道、公交一票制以及票價優惠等措施；對小汽車的擁有者和使用者采取控制和引導措施，包括中心區交通擁堵收費、停車位數量控制和收費提高、汽車擁有量控制等措施，以減輕城市交通壓力或更合理地分配城市交通設施資源。[6]

（二）新城建設策略

對于大城市尤其是特大城市，針對城市交通問題，采取需求引導策略效果不明顯或遇到較大的阻力時，通過新城或新市鎮的建設疏解中心城的人口，以此減輕中心城的交通壓力。在世界大城市的實踐中，多通過衛星城、新城或新市鎮的建設來疏解中心城的人口和交通，達到緩解交通壓力的目的。如倫敦周邊新城的建設，使倫敦中心城區的人口從1960年代的800萬下降至1983年的650萬。巴黎新城人口總量從1975年的27萬增加到1990年的65萬，新城人口占地區人口比重從20%上升到37%，新城共吸引了超過20萬的人口從巴黎及其近郊遷出，為疏解巴黎市區的人口和交通起到了積極的作用。[6]

（三）產城一體策略

產城一體是指某一給定地域范圍內就業人口與崗位數量大體相當，大部分居民可以就近工作，從而減少通勤出行的距離、時耗和機動車的使用率，達到緩解交通擁堵的目的。[7]新城對流向中心城的人口具有一定的截阻作用，但對中心城人口的疏解作用依然有限；新城一定程度上緩解了中心城產業和職能過度集中的狀況，但同時也帶來就業居住失衡、臥城等一些新的問題。通過產城一體可以有效縮短通勤距離，減少通勤時間，進而緩解交通擁堵。如1989年對全美42個最大郊區就業中心的調研分析表明，職住不平衡程度與周圍高速公路的擁堵狀況呈正相關關系，與非機動車通勤出行比例呈負相關關系。[8]

從實踐效果來看，三大策略各自都對破解“行車難、停車難”起到積極的作用，并且，這三種策略之間并不是相互獨立的。發展公共交通是解決城市交通問題的唯一有效途徑，而對于小汽車交通需求的限制性措施是公共交通優先的重要保障；軌道交通的延伸和市域道路系統的完善則有力地支持了新城的建設；新城建設反過來又為城市交通的發展提供了更廣闊的空間；新城對中心城人口和交通疏解需要產業提供了支撐，產城一體對緩解“行車難，停車難”起到關鍵作用。因此，三大策略之間的協調與配合可以更好地解決城市交通問題，對于我國大城市交通發展具有重要的啟示意義。

三、對我國大城市交通發展的啟示

（一）綜合治理——需求引導、新城建設、產城一體三大策略多管齊下

三大交通策略的綜合應用和多管齊下是世界大城市交通發展趨勢，也是我國大城市解決“行車難、停車難”的必由之路。縱觀我國大城市目前所采用的交通政策，還主要停留在以道路建設（高架路、環路、放射路等）為主要特征的交通供給方面；在交通需求管理領域，公交優先落實乏力，對于小汽車交通需求的控制，除了上海、北京、廣州等城市對私家車牌照進行限購之外，基本上處于空白狀態；在新城建設方面，盡管國內興起了新城建設的熱潮，但由于多種因素的影響，并未形成較大的規模，對中心城交通疏解的作用有限。在居住與就業平衡方面，由于我國特大城市中心城人口和產業過度集中，城鎮結構不合理，市區和郊區發展不平衡，導致職住分離。

（二）需求調控——限制私家車使用，實現公交優先目標

我國大城市實施公共交通優先政策由來已久，但效果差強人意，其原因是多方面的。首先，軌道交通高昂的建設和運營成本、較長的建設周期以及有限的服務范圍和線網密度等都決定了軌道交通發揮作用還有待時日。其次，公共交通事業長期缺乏資金支持，公交服務水準得不到保障。此外，地面公交優先的一個現實困難是，小汽車迅速增加并占據大部分行駛路面。由于城市道路資源有限，大面積推廣公交專用道必須對小汽車的運行進行引導和控制。建議借鑒世界大城市的經驗，積極引入和實施小汽車的需求控制策略，并應更多地采取經濟手段對小汽車的使用進行引導和控制。

（三）新城建設——疏解中心城人口，緩解中心城交通壓力

面對日益激化的交通問題，我國大城市應該把新城建設作為緩解交通壓力的重要策略。在制定交通發展戰略時，不應僅局限于中心城內部的交通供給與需求措施，還應關注城市的空間疏解，總體規劃也應把新城作為解決交通問題的策略來統籌考慮。作為中心城的人口和交通反磁力中心，新城不應單純定位為居住的“臥城”，而應定位為綜合性功能的產城一體新城。我國大城市新城在發展中普遍存在功能定位偏低，產業支撐不足，規劃建設缺乏連續性、立法保障和政策扶持、軌道交通發展滯后等問題。世界大城市新城與中心城的交通聯系經歷了一個從私人小汽車向軌道交通轉變的歷程。我國大城市人口多，土地和能源稀缺，應把軌道交通作為新城與中心城之間的交通通勤模式。

（四）產城一體——注重科學選址，合理引導保障性住房建設

北京的研究表明，保障性住房的居民就業可達性最差。由于支付能力限制，以遷居來改善住房條件的機會少，住宅郊區化和職住分離現象趨勢明顯，造成通勤成本增加，加重了生活負擔。[8]上海大型居住社區的交通成本也明顯高于中心城區，為此專家提出在軌道交通沿線配建保障性住房，并注重產城一體的建議。

（五）關注公車——加強公車使用管理，深化公車改革

目前，由于公務車的駕駛員無需考慮使用成本，長時間占用中心城區有限的道路資源，給地面交通帶來很大壓力，這應當引起相關部門高度重視。國家要嚴格限定公務車的購買和使用，嚴格限定可以單獨配備公車的公務員級別，并設立監管措施。建議測算并公布公車配備比例，嚴禁超比例購車和上班時間之外使用公車，將保留的公務車號牌向社會公開，鼓勵群眾舉報公車私用。

（六）重視慢行——關注人行和自行車交通，提高步行與自行車地位

自行車、步行是綠色環保、有益健身的出行方式，無能源消耗和污染排放。我國大城市應大力提倡并設置專用路權以保證自行車和行人的交通安全與便捷，并應在公交車站附近建存車處以方便換乘公共交通。在繁華路段、景區等人群密集處提供公共自行車租賃服務，以緩解交通壓力。

（七）加強監管——加強路邊停車管理，嚴守停車配建標準

路邊停車場的設立應保證以城市道路通暢和交通秩序良好為前提條件，不得隨意設置，對違章停車者應嚴格處罰。停車配建指標應具有一定的前瞻性和超前性，制定停車配建標準應體現配建指標的區域差別化，停車配建標準應嚴格執行，并與交通需求管理密切協調。

四、結語

世界大城市交通發展經驗告訴我們，城市不可能永遠無止境地提供滿足小汽車交通需求的道路空間，解決“行車難、停車難”問題的出路在于發展公共交通和慢行交通。我國大城市目前正處于城鎮化和社會經濟結構轉型時期，同時也是城市交通結構調整的敏感期。在這個時期要確立公共交通和慢行交通在城市客運交通中的主導地位，同時引導和控制小汽車的擁有和使用，并通過新城的建設疏解中心城的人口和交通，使中心城與郊區新城聯動發展，通過規劃和政策的引導，使居住和就業達到基本平衡，就能從根本上解決“行車難、停車難”問題。

參考文獻：

[1]本書編寫組.十八大報告輔導讀本[M].人民出版社，2012.

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[4]馬交國，楊永春.國外生態城市建設實踐及其對中國的啟示[J].國外城市規劃，2006（2）.

[5]凌小靜，楊濤.北歐城市交通印象及啟示[R].南京市城市規劃協會，2012（9）.

[6]孫斌棟，等.世界大城市交通發展策略的規律探討與啟示[J].城市發展研究，2008（2）.

[7]李朝陽，張曉.“產城一體”視角下的多遠交通困局破解[J].上海城市管理，2012（5）.

[8]王樹盛.職住平衡：理想還是現實[J]. 江蘇城市規劃，2011（9）.

■責任編輯：張 煒