我國(guó)城市交通的公私博弈與公交優(yōu)先戰(zhàn)略

導(dǎo)讀：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化、機(jī)動(dòng)化不斷加速，特別是步入“準(zhǔn)私家車(chē)時(shí)代”以后，大城市交通供需矛盾日益加劇，且倍受以交通擁堵為特征的“城市病”的困擾。同時(shí)“公交優(yōu)先”有形無(wú)實(shí)，使中國(guó)大城市公交出行率長(zhǎng)期偏低，越來(lái)越多的市民從公交轉(zhuǎn)向私人小汽車(chē)，城市交通擁堵因此進(jìn)一步加劇。如何解決這一難題？唯一的生路是進(jìn)一步加大實(shí)施“公交優(yōu)先”的力度，使其從弱勢(shì)變?yōu)閺?qiáng)勢(shì)。

引言

近年來(lái)，以北京為代表的中國(guó)大城市交通擁堵不斷加劇，它已成為社會(huì)各界廣為關(guān)注的重大問(wèn)題，也是廣大老百姓每天出門(mén)都要遇到的憂心難題。如何解決這一問(wèn)題？中央和各級(jí)政府都十分關(guān)心，處在城市交通研究領(lǐng)域的科技人員和專(zhuān)家也都在這方面進(jìn)行著各種努力。“城市交通擁堵”是一個(gè)世界性難題，包括美國(guó)在內(nèi)很多工業(yè)國(guó)家至今也未較好解決這一問(wèn)題。然而，即使如此我們也要在這一方面進(jìn)行努力，不懈探索。盡管?chē)?guó)家也在實(shí)施“公交優(yōu)先”，但處在私人小汽車(chē)層層包圍下，弱勢(shì)的“公交優(yōu)先”仍然無(wú)法與私人小汽車(chē)交通的巨大吸引力抗衡，仍然無(wú)法使廣大市民轉(zhuǎn)向公共交通，中國(guó)大城市的公交出行率也因此長(zhǎng)期處于較低水平。在此背景下，我們?cè)趺崔k？通過(guò)研究我們將提出一些強(qiáng)化“公交優(yōu)先”及其相關(guān)策略。

一、供應(yīng)短缺背景下的中國(guó)大城市交通矛盾

（一）超速繁榮導(dǎo)致的城市交通之難

上世紀(jì)70年代末、80年代初，中國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放，迅速進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家邁開(kāi)了向工業(yè)化、現(xiàn)代化前進(jìn)的步伐。各大城市按中央指示“敞開(kāi)城門(mén)”，大量農(nóng)村流動(dòng)人口不斷涌入城市，城市開(kāi)始迅速膨脹，規(guī)模日漸擴(kuò)張。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建設(shè)得十分有限的城市基礎(chǔ)設(shè)施，包括住房、給排水、電力、交通等在城市人口快速增長(zhǎng)、城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與人們出行強(qiáng)度大幅上升的重壓下，供需之間不平衡的矛盾日漸突顯，其中尤以與廣大市民交通出行密切相關(guān)的城市公交問(wèn)題更為嚴(yán)重。作為人們當(dāng)時(shí)出行的主要交通方式，因客運(yùn)量猛增，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛不足，供應(yīng)能力嚴(yán)重短缺，以致乘坐公交越來(lái)越難。由此，中國(guó)大城市出現(xiàn)了以“公交乘車(chē)難”為特征的城市交通緊張。這是步入工業(yè)化以后中國(guó)城市交通首次碰到的一大難題，它標(biāo)志著由此進(jìn)入了城市交通緊張的初生期。

隨著“公交乘車(chē)難”演變得越來(lái)越嚴(yán)重，特別是早晚上下班高峰更是擁擠不堪，乘坐更為不易。為解決這方面的困難，越來(lái)越多的人購(gòu)買(mǎi)了自行車(chē)，許多單位也從給職工購(gòu)買(mǎi)公交月票改為發(fā)自行車(chē)。中國(guó)的自行車(chē)工業(yè)這時(shí)也獲得了蓬勃發(fā)展。由于自行車(chē)有許多優(yōu)點(diǎn)，特別是其經(jīng)濟(jì)性好，十分適合人均GDP300美元經(jīng)濟(jì)條件下大眾家庭的購(gòu)買(mǎi)力，是一種能幫助人們克服公交乘車(chē)難的廉價(jià)的私人交通工具。各大城市的自行車(chē)擁有率也隨之大幅上升，如北京的保有量達(dá)900多萬(wàn)輛，天津?yàn)?00多萬(wàn)輛，上海達(dá)700多萬(wàn)輛，武漢達(dá)380多萬(wàn)輛，全國(guó)的保有量高達(dá)1.5億輛以上，也由此在中國(guó)城市的大街小巷形成了一道道自行車(chē)流的動(dòng)人景觀。雖然大量私人自行車(chē)的投入使公交乘車(chē)難的壓力有所減緩，然而一個(gè)新的難題也同時(shí)產(chǎn)生，這就是原本就十分有限的城市道路路面被成千上萬(wàn)輛行駛中的自行車(chē)所擠占，城市各主次干道、甚至包括一些重要支路都出現(xiàn)了“行車(chē)難”。這是繼“公交乘車(chē)難”之后因城市道路供給不足而產(chǎn)生的新問(wèn)題。“公交乘車(chē)難”，再加上“行車(chē)難”，使當(dāng)時(shí)的城市交通緊張進(jìn)一步加劇。

（二）私家車(chē)猛增的城市交通之患

如何解決這一在中國(guó)改革開(kāi)放之始就遇到的難題，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院一方面發(fā)布了“59號(hào)”文件，提出了大力發(fā)展公共汽（電）車(chē)交通的相關(guān)措施，其中也首次特別提出了公共交通要“上天入地”，要建設(shè)輕軌、地鐵為主的快速軌道交通；另一方面也發(fā)布了中國(guó)汽車(chē)工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，首次提出了要發(fā)展小轎車(chē)、轎車(chē)要進(jìn)入家庭的口號(hào)。從1984年黨中央北戴河會(huì)議提出“轎車(chē)進(jìn)入家庭”的建議至2001年國(guó)家正式頒布實(shí)施這一政策經(jīng)過(guò)了約17年的醞釀、斟酌，因?yàn)榘l(fā)展汽車(chē)工業(yè)不但可以作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，有力推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還會(huì)給日益富裕起來(lái)的廣大民眾帶來(lái)新的交通生活方式等多方面的利好考慮。斟酌的結(jié)果，最終沿著“轎車(chē)進(jìn)入家庭”這一方向邁上了私人小汽車(chē)發(fā)展之路。

從這時(shí)開(kāi)始，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，城市化、機(jī)動(dòng)化不斷加速，特別是由城市蔓延擴(kuò)張所導(dǎo)致的郊區(qū)化日趨嚴(yán)重，人們上下班出行距離越來(lái)越遠(yuǎn)，城市公交服務(wù)遠(yuǎn)不能滿足這方面的需求，于是購(gòu)買(mǎi)具有交通主動(dòng)權(quán)、可達(dá)性較好等一系列優(yōu)點(diǎn)的小轎車(chē)的人越來(lái)越多，更何況中間有一段時(shí)間還可以享受?chē)?guó)家補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，京、滬、穗、深等為代表的各大城市均以年均20%～40%左右的增速呈爆炸式增長(zhǎng)。如北京的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量1980年還不足10萬(wàn)輛，30年后的今天已增至500萬(wàn)輛以上（私人小汽車(chē)超過(guò)了360萬(wàn)輛），這之間從100萬(wàn)輛增至200萬(wàn)輛經(jīng)過(guò)了6年、200萬(wàn)輛增至300萬(wàn)輛經(jīng)歷了4年、300萬(wàn)輛增至400萬(wàn)輛僅用了2年、400萬(wàn)輛增至500萬(wàn)輛才用了1年多一點(diǎn)，增速越來(lái)越快。上海的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已超過(guò)300萬(wàn)輛。廣州的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已經(jīng)超過(guò)215萬(wàn)輛，其中私人小汽車(chē)超過(guò)161萬(wàn)輛。成都、重慶的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量均接近300萬(wàn)輛。過(guò)去5年中大城市私人小汽車(chē)年均增速超過(guò)22%。目前機(jī)動(dòng)車(chē)保有量超過(guò)百萬(wàn)輛的大城市達(dá)15個(gè)以上，如武漢市也達(dá)127萬(wàn)輛，而上海、深圳、成都、重慶等城市更是早已超過(guò)200萬(wàn)輛，邁至300萬(wàn)輛，其中私人小汽車(chē)所占比重達(dá)60%～70%。

（三）供需嚴(yán)重失衡的城市交通之痛

1.資源不足導(dǎo)致的交通擁堵

不斷加劇的道路交通擁堵，正從少數(shù)特大城市擴(kuò)展到全國(guó)大多數(shù)大中城市，甚至小城市。在中國(guó)655座城市中，約有2/3以上城市早晚高峰處于交通擁堵之中，其范圍也從中市中心區(qū)向城區(qū)邊緣擴(kuò)展，堵塞時(shí)間也從過(guò)去的0.5～1小時(shí)左右增至2～3小時(shí)以上。北京也因擁堵嚴(yán)重而成為國(guó)際聞名的“堵城”之一。相關(guān)研究認(rèn)為，“盡管中國(guó)城市私人小汽車(chē)普及率還遠(yuǎn)低于美國(guó)，但是當(dāng)前的城市交通擁堵程度已經(jīng)比美國(guó)更加嚴(yán)重”，“全國(guó)31個(gè)百萬(wàn)人口的特大城市，大部分交通流量負(fù)荷接近飽和，有的城市中心地區(qū)交通已接近半癱瘓狀況。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)特大城市的市區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)平均時(shí)速已由過(guò)去的20km左右下降到現(xiàn)在的約12km；在一些大城市中心地區(qū)，機(jī)動(dòng)車(chē)已下降到每小時(shí)8～10km。大中城市的早晚高峰擁堵時(shí)間顯著延長(zhǎng)，北京、上海等一些城市已經(jīng)難以區(qū)分擁堵與非擁堵路段。可以說(shuō)，中國(guó)還沒(méi)有進(jìn)入機(jī)動(dòng)化的高峰期，就已經(jīng)進(jìn)入了交通擁堵常態(tài)化的發(fā)展階段”。[1]由交通擁堵不斷加劇所造成的社會(huì)直接與間接經(jīng)濟(jì)損失也隨之大幅增加。據(jù)研究：中國(guó)百萬(wàn)人口以上主要城市中，“有15個(gè)城市每天因交通擁堵和管理問(wèn)題所造成的損失達(dá)到10億元人民幣”。[2]按平均計(jì)算，相當(dāng)于每座城市一天損失大約6700萬(wàn)元，較2004年北京一天的擁堵?lián)p失4000萬(wàn)元增長(zhǎng)了67.5%。以當(dāng)時(shí)“全國(guó)因交通擁堵造成的損失是1700億人民幣”[3]測(cè)算，現(xiàn)在一年的損失增至約2847.5億元，約占GDP49萬(wàn)億的0.58%。

2.需求過(guò)度導(dǎo)致的多重危害

機(jī)動(dòng)車(chē)迅猛增長(zhǎng)，其中尤其是作為增長(zhǎng)主力的私人小汽車(chē)的大幅增加，不僅能源消耗量不斷增加，還給城市帶來(lái)大量有害氣體、噪音和震動(dòng)等污染。中國(guó)石油對(duì)外依存度很大，2009年就超過(guò)了50%這條警戒線，2010年8月更增至55%。全國(guó)每年因以私人小汽車(chē)為主的汽車(chē)增長(zhǎng)而增加的石油消耗量達(dá)3000萬(wàn)噸。目前國(guó)內(nèi)每輛車(chē)年平均耗油2噸左右，按現(xiàn)保有量1億輛民用汽車(chē)計(jì)算，一年就需2億噸汽（柴）油，而國(guó)家可能提供的最大供油能力每年只有2億噸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間新增的1億噸左右的煉油能力幾乎全部為新增的3500萬(wàn)輛汽車(chē)所消耗。另外主要由汽車(chē)尾氣引發(fā)的對(duì)人體健康十分有害的PM2.5的微粒污染程度嚴(yán)重加劇，城市環(huán)境日趨惡化，空氣質(zhì)量嚴(yán)重下降。國(guó)家環(huán)保總局檢測(cè)的數(shù)據(jù)顯示：2009年大城市空氣污染79%來(lái)自于機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放，2011年更是高達(dá)80%以上。世界銀行所列的全球污染最嚴(yán)重的20個(gè)城市中有16個(gè)在中國(guó)。機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染已給社會(huì)經(jīng)濟(jì)和居民健康造成嚴(yán)重?fù)p害。

3.盲目擴(kuò)張導(dǎo)致的事故頻發(fā)

城市沿松散型、低密度、“攤大餅”的不合理模式蔓延擴(kuò)張，并導(dǎo)致道路交通安全事故嚴(yán)重。城市“攤大餅”越攤越大，更多的人居住得離市中心、離工作崗位越來(lái)越遠(yuǎn)，出行更加離不開(kāi)私人小汽車(chē)，購(gòu)買(mǎi)小汽車(chē)的人越來(lái)越多，小汽車(chē)的數(shù)量更是大幅增加，每天早晚進(jìn)出城交通與市中心區(qū)的交通也因此更加擁堵。而十分寶貴的農(nóng)業(yè)土地資源隨著“攤大餅”被一片片擠占，人們賴(lài)以生存的大量土地被造成了水泥、瀝青道路，被開(kāi)發(fā)建設(shè)為水泥森林般一座又一座的高樓建筑。私人小汽車(chē)大量發(fā)展，使三年以下駕齡的“馬路殺手”不斷增加。盡管近十年來(lái)公安部門(mén)一直強(qiáng)化交通管理，嚴(yán)查交通事故，包括大力整治酒駕，但事故發(fā)生量、死亡人數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失等指標(biāo)仍在世界上排在倒數(shù)前幾位。全國(guó)年發(fā)生道路交通事故約23萬(wàn)～24萬(wàn)起左右，事故死亡人數(shù)約6萬(wàn)～7萬(wàn)人左右，造成直接經(jīng)濟(jì)損失約在9億～10億元左右。私人小汽車(chē)的交通事故率是公汽的7.3倍，交通事故也因此始終保持在較高態(tài)勢(shì)下。

城市化、機(jī)動(dòng)化膨脹式地快速發(fā)展，在支撐、促進(jìn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以震驚世界的速度大發(fā)展的同時(shí)，也使中國(guó)城市，尤其是大城市陷入了由私人小汽車(chē)大量發(fā)展誘發(fā)的“城市病”困局，面臨嚴(yán)重的道路交通擁堵、環(huán)境污染惡化、資源短缺、事故多發(fā)等一系列問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、私家車(chē)包圍下公交出行率的低水平徘徊

（一）遵循國(guó)際共識(shí)的城市交通優(yōu)先戰(zhàn)略

上世紀(jì)70年代末、80年代初至90年代以來(lái)，世界上越來(lái)越多的國(guó)家，包括以發(fā)展私人小汽車(chē)著稱(chēng)、“騎在汽車(chē)輪子”上的美國(guó)，從切身經(jīng)歷中認(rèn)識(shí)到：要避免以交通擁堵、環(huán)境污染等為特征的“城市病”的發(fā)生，使城市交通獲得可持續(xù)的健康發(fā)展，絕不能走以私人小汽車(chē)為代表的交通發(fā)展道路，而必須走以?xún)?yōu)先發(fā)展城市公共交通為主體的大眾化城市交通運(yùn)輸發(fā)展道路。這一認(rèn)識(shí)在溫室氣體效應(yīng)、能源危機(jī)等問(wèn)題日趨尖銳的今天已越來(lái)越成為世界各國(guó)的共識(shí)。

從2001年國(guó)家正式實(shí)施“轎車(chē)進(jìn)入家庭”政策以來(lái)，汽車(chē)化不斷加速，特別是私人小汽車(chē)保有量近乎膨脹式增長(zhǎng)。按照國(guó)際上每百戶(hù)家庭擁有私家車(chē)水平計(jì)算，中國(guó)有相當(dāng)多的城市進(jìn)入了“汽車(chē)社會(huì)”，越來(lái)越多城市也因此患上了以交通擁堵、環(huán)境污染等為特征的“汽車(chē)社會(huì)”所特有的“城市病”。近幾年各大城市交通擁堵、環(huán)境污染、能源緊張事故頻發(fā)等問(wèn)題，其中特別是交通擁堵問(wèn)題的大爆發(fā)正是“城市病”加劇的反映。對(duì)于中國(guó)而言，走以?xún)?yōu)先發(fā)展城市公共交通為主體的城市交通發(fā)展道路就更為重要、更為迫切。

對(duì)這一理念，中國(guó)作出了明確的回答。2005年國(guó)務(wù)院以“46號(hào)文”正式頒布了《實(shí)施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的意見(jiàn)》，由此，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通作為國(guó)策頒布全國(guó)執(zhí)行。相關(guān)資料表明：中國(guó)人口眾多，能源主要依靠進(jìn)口，土地資源不豐，生態(tài)環(huán)境不佳。這些條件決定了中國(guó)不可能大量發(fā)展私人小汽車(chē)交通，而必須像許多國(guó)家那樣優(yōu)先發(fā)展城市公交。顯然，如果中國(guó)按照美國(guó)每人的擁有水平來(lái)發(fā)展私人小汽車(chē)，不僅全世界已有的石油資源全部為其所用也無(wú)法滿足需求，而且中國(guó)全部土地資源用于修路也難以為繼，生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題將更加嚴(yán)重地影響國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。誠(chéng)如國(guó)務(wù)院辦公廳46號(hào)文件指示的那樣，優(yōu)先發(fā)展城市公交同樣也是中國(guó)城市交通發(fā)展所必須選擇的唯一正確途徑。毋庸置疑，循此道路前行，中國(guó)城市交通才可能走出交通擁堵等“城市病”的困境，從而獲得可持續(xù)的更大發(fā)展。

（二）強(qiáng)勢(shì)的私家車(chē)潮流令公交優(yōu)先難成氣候

中國(guó)城市公共交通自建國(guó)60多年來(lái)，尤其是改革開(kāi)放30年來(lái)獲得了蓬勃發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)：至2011年底，中國(guó)城市公共交通由城市公共汽車(chē)、電車(chē)、輪渡、出租汽車(chē)及軌道交通（地鐵、輕軌）等方式構(gòu)成。其中城市公共汽車(chē)、電車(chē)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛總數(shù)達(dá)45.33萬(wàn)輛（約合49.99萬(wàn)標(biāo)臺(tái)）；輪渡船舶1061艘；出租汽車(chē)126.38萬(wàn)輛；軌道交通車(chē)輛9945輛（約合24330標(biāo)臺(tái)）。城市公共交通運(yùn)營(yíng)線路，其中，城市公共汽車(chē)、電車(chē)線路總長(zhǎng)度達(dá)67.29萬(wàn)公里；軌道交通運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度1699公里；城市客運(yùn)輪渡運(yùn)營(yíng)航線總長(zhǎng)4434公里；城市公共交通專(zhuān)用道總長(zhǎng)4425.6公里。城市公共交通年客運(yùn)量為1165.55億人次，其中，城市公共汽電車(chē)的年客運(yùn)量為715.79億人次，占總量的61.4%；輪渡的年客運(yùn)量為1.72億人次，占總量的0.1%；出租汽車(chē)的年客運(yùn)量為376.71億人次，占總量的32.3%；軌道交通的年客運(yùn)量為71.34億人次，占總量的6.1%。中國(guó)城市公共交通正發(fā)展成為發(fā)展中國(guó)家服務(wù)人口最多、規(guī)模最大的多元化大眾交通運(yùn)輸系統(tǒng)，其中以公共汽電車(chē)為主體的常規(guī)公交更是普及于大、中、小城市的公交方式。

盡管中國(guó)城市公共交通發(fā)展取得了較大的成績(jī)，盡管它還被列入國(guó)策享受優(yōu)先發(fā)展等一系列政策的支持，然而隨著“轎車(chē)進(jìn)入家庭”的步伐不斷加速，私人小汽車(chē)的迅猛發(fā)展，各大（中）城市超前進(jìn)入“汽車(chē)社會(huì)”，城市公共交通在廣大市民心中的地位與作用正受到越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是在城市化率越來(lái)越高的背景下，城市人口猛增，加之隨著城市蔓延擴(kuò)張，其空間布局嚴(yán)重畸形，大量居住在市中心區(qū)外“臥城”的市民每天早晚高峰必須往返市中心區(qū)形成強(qiáng)大的潮汐交通流。面對(duì)大幅增高的大眾出行需求，城市公交難以滿足，即使是北京、上海、廣州等擁有相當(dāng)規(guī)模的輕軌、地鐵的城市也難以應(yīng)對(duì)。乘車(chē)擁擠讓人畏懼，公共汽電車(chē)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量也因此更為廣大市民出行所詬病，公共交通在廣大市民心中的地位和作用正受到越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是一直向往美國(guó)等西方國(guó)家私人小汽車(chē)生活方式的廣大青年紛紛成為有車(chē)一族，這給實(shí)施城市公交優(yōu)先造成較嚴(yán)重影響，導(dǎo)致越來(lái)越多的人群包括相當(dāng)多的中年男子和婦女，甚至還有不少已年近花甲的老人從公交轉(zhuǎn)向私人小汽車(chē)交通。現(xiàn)階段，仍然還處于弱勢(shì)的城市公交的優(yōu)越性與吸引力在與私人交通劃時(shí)代的大競(jìng)爭(zhēng)中受到十分嚴(yán)格的檢驗(yàn)和挑戰(zhàn)，現(xiàn)狀是從公交向私人小汽車(chē)交通轉(zhuǎn)移的人越來(lái)越多，擁有私人小汽車(chē)的人和家庭迅猛增加，在國(guó)家“轎車(chē)進(jìn)入家庭”政策支持下，本就處于強(qiáng)勢(shì)的私人小汽車(chē)交通變得更為強(qiáng)勢(shì)。盡管城市交通擁堵在不斷加劇，但處于不合理城市空間布局、功能配置、職住分離等條件下的市民大眾為了改善自身的出行交通仍然涌向?qū)ζ?chē)社會(huì)美好便捷生活的不斷追逐，私人小汽車(chē)購(gòu)車(chē)熱在中國(guó)城市、尤其是大城市中仍然在不斷升溫。

中國(guó)城市公共交通雖然走過(guò)了半個(gè)多世紀(jì)，建設(shè)、發(fā)展的時(shí)間不算短，然而因運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量始終不高，始終難以較好滿足廣大市民迅捷、準(zhǔn)點(diǎn)、舒適、經(jīng)濟(jì)、安全的出行需求，至今各城市的公交出行率普遍偏低，除了北京等少數(shù)幾個(gè)城市盡很大努力提升到30%～40%左右外，一般都在10%～20%左右，有些城市甚至僅在5%～8%左右，與美歐日等工業(yè)國(guó)家一般在50%～60%以上、有些更達(dá)到70%～80%左右相差甚遠(yuǎn)。為什么中國(guó)城市的公交出行率一直保持在較低水平，而且與國(guó)外差距很大？主要原因還是在于中國(guó)城市缺少一個(gè)硬件、特別是軟件都十分過(guò)硬的強(qiáng)大的公共交通，難以較好地滿足人口總量過(guò)大的城市居民的出行需求，尤其是其運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量與民生需求存在較大差距，因此，越來(lái)越多的市民出行首選私人小汽車(chē)而不是公交，原來(lái)是選擇公交出行的乘客也不斷轉(zhuǎn)向私人小汽車(chē)，城市公交出行率因此一直停滯在低水平上徘徊，城市私人小汽車(chē)越來(lái)越多，由此所致的交通擁堵也不斷加劇。與此形成鮮明對(duì)照的是美歐日等國(guó)城市居民私車(chē)擁有率雖然高達(dá)80%以上，但由于其擁有運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量很高的十分強(qiáng)大的現(xiàn)代化城市公共交通系統(tǒng)，城市居民的通勤出行都首選公交，其公交出行率也都在70%～80%以上。較高的公交出行率也確保了城市居民不會(huì)開(kāi)車(chē)上下班，道路交通也不會(huì)出現(xiàn)交通擁堵，這一點(diǎn)正是值得一再倡導(dǎo)要實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略的中國(guó)大城市認(rèn)真思考的，也是值得好好學(xué)習(xí)的。

三、公交優(yōu)先視野下的城市交通供給策略

（一）城市公交優(yōu)先是交通供給的第一策略

1.要更強(qiáng)有力地加大優(yōu)先發(fā)展城市公共交通力度，全面落實(shí)國(guó)家和省、市政府制定的各項(xiàng)相關(guān)政策與措施，特別是加大對(duì)城市公交車(chē)輛、線路布設(shè)、場(chǎng)站、專(zhuān)用道、換乘樞紐等前、后方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。大城市，尤其是特大城市更要加強(qiáng)以軌道交通為骨干、以公共汽電車(chē)為主體的現(xiàn)代公交系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)已建和擬建的軌道交通建設(shè)項(xiàng)目要加大支持、管理力度，重視將市郊鐵路、城際鐵路納入城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，將其作為城區(qū)地鐵向市郊、向大都市區(qū)、城市圈輻射的重要組成部分，使城市公交服務(wù)的觸角深入到主城外更廣泛的大都市發(fā)展區(qū)，讓更多的城鄉(xiāng)群眾選擇公交出行。加強(qiáng)軌道交通與公鐵水空等對(duì)外交通及公共汽電車(chē)、BRT、出租汽車(chē)、私人小汽車(chē)等各種交通方式的有機(jī)銜接，建設(shè)零換乘的現(xiàn)代化水平較高的綜合客運(yùn)交通樞紐中心，支持有條件的城市建設(shè)分工明確、與軌道交通等緊密銜接的快速公交系統(tǒng)（BRT）。通過(guò)對(duì)以軌道交通為骨干的城市公交系統(tǒng)的持續(xù)優(yōu)先投資建設(shè)，使中國(guó)城市公交基礎(chǔ)設(shè)施的能力、智能化科技水平、服務(wù)質(zhì)量能在不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)趕上國(guó)際先進(jìn)水平，大城市公交出行率較現(xiàn)在有較大提高，市民出行、尤其是私家車(chē)上下班出行轉(zhuǎn)向公交方式的人大幅增加。

2.要大力建設(shè)“公交都市”，按照“公交都市”要求進(jìn)行城市基本建設(shè)，開(kāi)展公交優(yōu)先布局。要“以人為本”、“以公交為本”而不是以私人小汽車(chē)為本，使公交成為都市廣大市民高度信賴(lài)的高效、優(yōu)質(zhì)的交通服務(wù)系統(tǒng)。實(shí)踐證明：能否緩減城市交通擁堵，甚至不發(fā)生擁堵，關(guān)鍵在于是否擁有令市民切實(shí)體驗(yàn)到服務(wù)質(zhì)量一流，十分方便而又準(zhǔn)時(shí)、經(jīng)濟(jì)的公共交通系統(tǒng)，在這種情況下即使有私人小汽車(chē)也會(huì)失去吸引力，市民出行寧可首選便捷的公交也不會(huì)使用出行成本相對(duì)較高的私車(chē)，在巴西庫(kù)里蒂巴就是如此。盡管市民擁有約80萬(wàn)輛私家車(chē)（平均每?jī)扇藫碛幸慌_(tái)），但工作日上下班通勤80%以上市民仍然依靠暢行在全市的快速公共汽車(chē)，廣大市民十分信任并樂(lè)于選擇這種交通出行方式。該市公交正是憑借著這種一貫優(yōu)質(zhì)誠(chéng)信的運(yùn)營(yíng)服務(wù)建立的強(qiáng)大魅力吸引著全市市民，在他們心中贏得了最佳口碑。公共交通在市民中蓄積的這種強(qiáng)大力量使私人小汽車(chē)交通的競(jìng)爭(zhēng)力不斷下降，而且越來(lái)越多的人為公交所吸引并轉(zhuǎn)向公交。優(yōu)質(zhì)公交的最大力量就在于能使大量私人小汽車(chē)交通的出行需求被吸引并轉(zhuǎn)向公交出行。

（二）科學(xué)規(guī)劃是緩釋交通擁堵的重要策略

1.土地開(kāi)發(fā)利用是導(dǎo)致城市產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性交通擁堵的源頭。在人口密度大、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁的市中心區(qū)進(jìn)行高強(qiáng)度的土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)將成為較大的交通發(fā)生源與吸引源，會(huì)產(chǎn)生大量的進(jìn)出交通流使得該區(qū)域的交通需求猛增，交通擁堵加劇。因此，要從規(guī)劃上嚴(yán)格限制在市中心區(qū)（特別是在商圈、交通樞紐等交通敏感地區(qū)）安排新的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，同時(shí)，對(duì)市中心區(qū)范圍外主城地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也要從嚴(yán)控制，要為城市發(fā)展預(yù)留一定的空間與彈性。

2.在城市蔓延擴(kuò)張過(guò)程中，在主城邊緣和城郊接合部隨著土地開(kāi)發(fā)熱潮，一座座“職住分離”、缺乏就業(yè)崗位、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等功能的“臥城”拔地而起，居住在這里的超百萬(wàn)人口白天要到市中心區(qū)就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)、購(gòu)物、辦事，晚上要回這里睡覺(jué)，由此形成了每天早晚高峰進(jìn)出城的龐大潮汐交通流，導(dǎo)致各主要進(jìn)出口、進(jìn)出通道和市中心區(qū)交通出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)矶隆＿@一問(wèn)題已令各大城市交通嚴(yán)重惡化。對(duì)此，必須從規(guī)劃上進(jìn)行布局調(diào)整，實(shí)施以軌道交通為城市發(fā)展軸線的公交導(dǎo)向土地開(kāi)發(fā)（TOD），建設(shè)功能配套完善、“職住一體”的組團(tuán)新城，增加其工作崗位與商業(yè)、教育、醫(yī)療、文體等功能配套，使人們“臥”在這里，也工作生活在這里，早晚進(jìn)出城的潮汐交通流也隨之慢慢減少、消失。

3.從規(guī)劃上調(diào)整城市布局，將功能高度集中的單一中心的功能分散，構(gòu)建以“主城+多個(gè)新城”的模式，在主城周邊建設(shè)多個(gè)功能完備、職住一體的新城（衛(wèi)星城），從而為主城騰出一些空間，減少一部分進(jìn)出城的交通量，減緩市中心區(qū)的交通擁堵壓力。

（三）引導(dǎo)私車(chē)合理使用是優(yōu)化交通的必要策略

1.應(yīng)設(shè)法控制其不合理需求，引導(dǎo)其合理使用。辦法：一是采用優(yōu)惠鼓勵(lì)措施使5公里范圍內(nèi)近距離出行的私車(chē)自愿減少或終止這類(lèi)不合理使用行為，動(dòng)員其盡可能采用自行車(chē)出行。給這類(lèi)車(chē)主配自行車(chē)租用卡及乘公交、停車(chē)、洗車(chē)等優(yōu)惠卡予以鼓勵(lì)。二是動(dòng)員私車(chē)主每周自律停駛1～2天，鼓勵(lì)其盡可能改乘公交出行，給兌現(xiàn)了承諾的車(chē)主以先進(jìn)榮譽(yù)和適當(dāng)現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。三是鼓勵(lì)“共乘車(chē)”制度，將歐美等國(guó)的這一成功經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)至中國(guó)。四是較大幅度提高購(gòu)買(mǎi)私人小汽車(chē)的稅費(fèi)、車(chē)牌費(fèi)、車(chē)保費(fèi)和停車(chē)收費(fèi)，增加車(chē)輛使用成本，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段控制市民購(gòu)車(chē)和用車(chē)需求。

2.世界銀行相關(guān)交通專(zhuān)家認(rèn)為，有“20%的交通堵塞源于管理”。為此，應(yīng)從加強(qiáng)科學(xué)的城市道路交通管理入手，大力提高交通管理的協(xié)調(diào)監(jiān)管與交通組織的能力，力爭(zhēng)能減少20%左右的交通堵塞。提高科學(xué)的交通管理水平，還必須充分運(yùn)用以物聯(lián)網(wǎng)、車(chē)聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的智能交通管理技術(shù)，科學(xué)控制城市交通需求，有效組織城市交通，充分發(fā)揮交通信息誘導(dǎo)系統(tǒng)功能，將城市交通供需矛盾調(diào)整到相對(duì)平衡的較佳狀態(tài)。

3.充分運(yùn)用停車(chē)規(guī)劃、合理布局設(shè)施、配建停車(chē)泊位和強(qiáng)化停車(chē)收費(fèi)等方法，以對(duì)城市交通供需矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)。在市中心繁華地區(qū)、各商圈等交通流量較大、較集中地區(qū)應(yīng)差別化限制停車(chē)泊位配置，且采用按小時(shí)遞增的高收費(fèi)辦法限制私車(chē)主隨意開(kāi)車(chē)來(lái)，從而使這些地區(qū)的交通盡可能保持在供需相對(duì)平衡狀態(tài)。

四、結(jié)語(yǔ)

從國(guó)家實(shí)施“轎車(chē)進(jìn)入家庭”政策以來(lái)，中國(guó)大城市私人小汽車(chē)以年均增長(zhǎng)20%～40%的速度高速增長(zhǎng)，導(dǎo)致城市交通供需矛盾越來(lái)越尖銳，城市交通擁堵日漸進(jìn)入最嚴(yán)重時(shí)期。出現(xiàn)這種狀況盡管有城市化加速、城市規(guī)劃不合理等多種原因，但最關(guān)鍵還是中國(guó)沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化水平較高的城市公共交通系統(tǒng)。雖然國(guó)家也出臺(tái)了“公交優(yōu)先”的一系列政策，但這是一個(gè)處于私人交通層層包圍中的弱勢(shì)的“公交優(yōu)先”，它在硬件上，特別是在軟件上遠(yuǎn)不能高質(zhì)量滿足人民大眾的客運(yùn)出行需求，對(duì)廣大市民缺乏足夠的吸引力，以致中國(guó)大城市的公交出行率長(zhǎng)期處于10%～20%的較低水平。因此，要緩解中國(guó)大城市日趨嚴(yán)重的供需矛盾其最重要的策略就是大力搞好城市公共交通系統(tǒng)建設(shè)，使“公交優(yōu)先”從弱勢(shì)真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)勢(shì)”。只有城市公交的優(yōu)越性大大超過(guò)私人小汽車(chē)交通，公交出行率才可能大幅上升，中國(guó)大城市交通擁堵現(xiàn)狀才有可能逐步走向和緩。

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■責(zé)任編輯：張 煒