歐盟推動建立單一監管機制原因及前景探析

摘 要：2008年以前，歐洲的金融一體化進程快速推進，銀行業金融機構和金融市場不斷融合。金融危機爆發后，監管制度缺陷暴露，歐洲銀行業面臨巨大的信心危機，金融一體化進程停滯，貨幣政策傳導遇阻。歐盟反思危機教訓，推動建立單一監管機制，重塑銀行業信心，重啟一體化進程，但任重而道遠。

關鍵詞：金融一體化；金融危機；單一監管機制

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）02-0057-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.02.13

一、危機前金融一體化快速推進，監管制度安排未同步

2008年以前，在全球金融一體化和歐盟單一市場的推動下，歐洲銀行服務一體化進程快速推進。許多銀行充分利用歐盟法律創造的機會去其他成員國經營業務，跨境活動快速擴張。據統計[1]，歐元區銀行的境外資產和負債規模占總資產和負債規模的比重從1998年的不足2%大幅上升到2007年最高時的近10%；在部分歐元區成員國（愛爾蘭、斯洛伐克、塞浦路斯、盧森堡、愛沙尼亞等），2007年末外國銀行所設的分支機構數量以及資產規模占其國內總的銀行機構數量和資產規模的比重高達90%，由于外資的進入和滲透加劇了競爭，很多企業和家庭因此享受到了更優惠的貸款條件。同時，銀行間的跨境并購活動快速增長，導致銀行機構數量明顯減少。據統計，1999—2008年的10年間，歐盟國家貨幣金融機構（MFIs）的數量從起初的近9000家減少到約8000家，而歐元區國家的貨幣金融機構數量更是從8000家左右減少到約6000家，歐元區部分成員國銀行市場集中度不斷攀升，以前5大銀行的市場占有率（以資產規模計）計算，比利時、芬蘭、希臘、愛爾蘭、荷蘭、葡萄牙等成員國2010年的市場集中度都超過了50%。這些活動促使歐元區金融深化程度加深，部分成員國的銀行部門規模遠超GDP總量數倍，2011年末，盧森堡、愛爾蘭、馬耳他、塞浦路斯等國貨幣金融機構的總資產規模與本國GDP之比超過7倍，法國、荷蘭等國則超過4倍，連德國也超過了3倍，形成了許多在歐盟層面“大而不能倒”以及在單一成員國層面“大而無法救”的龐大銀行機構。

與此同時，包括貨幣市場、債券市場在內的金融市場也出現了快速融合的態勢，銀行機構的批發融資和投資活動日益跨出國境。歐央行的歐元貨幣市場調查顯示，2002—2006年，包括拆借和回購在內的貨幣市場交易按照對手方的地域分布分解后，在單一成員國內部發生的交易占比從近40%降低到不足30%，跨境交易成為絕對主流。而在這些跨境交易中，無擔保的拆借交易占比近半。用于跨境進行歐元實時結算的TARGET系統每年的結算量則同步出現了持續大幅增長。貨幣市場利率持續趨同，1999—2007年，跨境交易的拆借利率（以EONIA計）和回購利率（以EUREPO計）的標準差一直維持在3個基點以內。歐元區貨幣金融機構持有其他國家的政府債券和公司債券占總持債量的比重自1997年的約15%大幅提高到2006年的逾40%。這使得歐元區不同國家的主權債在各個期限上的利差自1998年以后大幅收縮，這種狀況一直持續到2010年歐債危機爆發。不同國家銀行債和公司債的利差也呈現了類似走勢。

歐盟在總結危機教訓時發現[2]，單一市場、單一貨幣、單一貨幣政策大大推動了歐洲的金融一體化進程，同時也顯著提高了危機跨境傳染的可能性。但是，歐盟層面統一監管金融服務單一市場的制度安排，尤其是機構架構（如監管者和清算機構）以及安全網（如存款保護）并沒有同步跟上。這導致了監管錯配，大量的銀行已經快速地跨越國界經營，服務遍布歐元區其他國家，而機構監管安排仍然停留在成員國層面，相應的監管手段和措施未有效拓展，監管實踐在各國之間存在明顯差異且協調機制缺失。這種錯配在危機沖擊時，產生了嚴重后果。過多的國家干預使一些銀行不能按照市場機制正常退出①，阻止或至少延遲了銀行間通過重組方式限制金融不穩定的發生。富通銀行的例子最具代表性，當時其業務主要集中在荷蘭、比利時、盧森堡三國。2008年9月危機發生后，荷蘭單方面宣布對富通銀行在其境內的業務進行國有化，迫使比利時也不得不采取同樣行動，這導致其在比利時境內的資產售予法國巴黎銀行的交易計劃延遲了6個多月，引起了市場動蕩。危機期間這樣的監管失敗案例還有不少，嚴重削弱了外部對歐洲銀行體系的信心。由于缺少必要的制度安排和有效的手段去清算本國銀行的境外分支機構，各成員國的監管當局第一反應是穩定本國市場，不斷提高防火墻以把本國銀行的流動性和資本都控制在境內，同時鼓勵本國銀行投資國內債券，這些都給單一市場帶來了顯著的負面影響，金融一體化進程受挫。

二、危機后金融一體化進程停滯，貨幣政策傳導遇阻

一是銀行服務一體化進程趨弱。盡管到目前為止，歐盟多數銀行機構仍然保留了大部分的跨境存在，比如在非母國的其他成員國開設的分支機構數量減少不多，但是有跡象表明銀行提供的跨境服務正在下降，尤其是在批發活動方面。據統計，歐盟銀行業對其他歐盟成員國銀行的整體風險暴露自2007年以來顯著減少，降幅逾30%，現在仍然處于一個比較低的水平。而銀行業在同一成員國內部進行的銀行間借貸活動份額在2007年以后上升明顯，自低點的46%上升到目前的近56%。同時，銀行業提供的跨境貸款相對于其國內業務來說份額持續下降。尤其是對中歐和東南歐地區（Central Europe and South Eastern Europe， CESEE）的信貸投放顯著下降，危機前那里曾是增長最快的區域。多數銀行在不斷清理非核心資產，其中很大一部分就是國外資產。從銀行業的跨境兼并收購（MA）活動來看，2008年以來交易金額大幅下降。銀行業提供給非金融企業和家庭的零售貸款利率在不同國家間出現明顯分化是市場重新走向分割的又一例證。據歐央行統計，目前公司零售貸款利率在歐元區不同國家間的標準差已經超過了危機前的三倍。數據顯示，芬蘭家庭為新抵押貸款支付的利率僅是意大利或西班牙家庭的一半，而葡萄牙家庭支付的則更高。最常見的企業貸款形式—循環貸款與透支，在葡萄牙和塞浦路斯的價格是法國價格的三倍，而在希臘還要更貴。

二是金融市場一體化進程停頓。首先，貨幣市場運行遭到嚴重破壞，尤其是銀行間的跨境交易。鑒于對手方的信用風險明顯上升，銀行間的貨幣市場交易開始更多地采用有擔保的回購方式，且基于安全性考慮，回購交易也多通過中央對手方（CCPs）來進行。這使得拆借市場的日均成交量持續下降，目前仍然處于2007年以來的低位水平。拆借交易在跨境貨幣市場交易中的占比已經從2007年之前的40%多下降到2011年的不足20%，降幅巨大。從價格指標來看，不管是回購利率EUREPO，還是拆借報價利率EURIBOR，亦或是拆借成交利率EONIA，其跨境交易的標準差呈現大幅的向上波動趨勢。而且，回購市場的定價風險開始更多地與交易對手方以及抵押品的地域相關聯，尤其是當二者都來自于同一個國家，地域因素愈發凸顯。結果是，很多銀行發現他們通過貨幣市場融資愈發困難，市場明顯割裂。其次，債券市場分化嚴重。在國債市場上，部分重債國（如希臘、西班牙、意大利等），在新發行國債時經常面臨很大的困境，認購倍數不足，發行利率多次上升到很高的水平。而德國國債基于市場參與者風險規避、逃向質量（flight to quality）的考量，發行認購倍數持續保持在高水平，且收益率一再下降。這導致歐元區不同國家的國債利差大幅擴大。與此同時，歐元區貨幣金融機構持有其他成員國的國債數量持續下滑，由占比近30%下降到不足15%，基本回到了歐洲經濟和貨幣聯盟（EMU）第三階段開始時（1997年）的水平。這反映出多數銀行更傾向于持有國內資產而減少了跨國資產的投資。由于受到了國債市場的影響，歐元區不同成員國的同類別公司債利率也出現了一定分化。歐元區貨幣金融機構跨境持有公司債的比重同樣自2007年以后明顯下降，由最高時的近20%下降到約10%。

在市場日益割裂的情況下，歐央行的單一貨幣政策傳導遇到了阻滯。這里我們重點分析利率渠道和信貸渠道，因為前者在市場化條件下最具威力，后者對歐元區國家來說舉足輕重①。

首先，從利率渠道看。一是政策利率對短期市場利率的影響時滯延長。為了應對危機，自2008年以來歐央行大幅降低政策利率—主要再融資操作（main refinancing operation， MRO）利率水平，2008年10月至2009年5月連續7次下調利率，將政策利率從4.25%下調至1%的歷史低位。從市場反應看，此后相關市場利率水平明顯回落，但反應時滯較長。IMF（2009[3]的研究指出，金融危機期間歐央行政策利率的降低能夠傳導到市場利率，但向市場利率傳導的速度放緩且傳導的效果變得不太可靠。其實證分析表明，歐央行政策調整后市場利率進行充分調整的時間從危機前的3至 6個月延長到12個月以上，市場利率的殘差狀況則顯示傳導機制變得不那么可靠，從2008年初開始殘差就有所擴大，并且在此后的絕大多數情況下亦如此。歐央行的數據顯示，2010年期間前述情況有所改觀，但2011年歐債危機爆發后，這種時滯延長和殘差擴大的狀況再次出現。二是短期利率向中長期利率的傳遞受阻。歐央行在最近的報告中指出，隨著2011年年中主權債務危機加劇，歐元區國家短期利率通過利率渠道向與私人部門融資和消費決策相關的長期利率的同步傳導受到了阻滯。盡管政策利率下降了，但一些成員國銀行的零售貸款利率卻出現了明顯上升。其調查顯示，僅有約20%的借款利率與政策利率同步下降，另外20%則出現了不降反升的狀況。而且，政策利率的傳導出現了顯著的不均衡，歐元區不同成員國之間家庭和企業借款成本呈現明顯差異。

其次，從信貸渠道看。一是銀行資金渠道匱乏。所謂“巧婦難為無米之炊”， 如果沒有充足的資金來源，銀行也是有心無力。從批發市場來看，危機對于金融市場正常運行秩序的破壞，把很多融資渠道封閉了。據統計，在2009年上半年，歐元區55%的銀行債券發行依靠政府擔保才得以完成。歐央行的銀行借款調查（bank lending survey， BLS）結果表明，2011年底不管是貨幣市場融資，還是債券市場融資，亦或是證券化融資，受調查的歐元區銀行中近50%都反映市場準入條件惡化嚴重，直到2012年情況才有所改善。再看零售市場，2008年以來歐元區銀行吸收的來自私人非金融部門的存款增速大幅下降，由年均近10%下降到不足5%。2011年年中以來，受主權債危機導致的銀行破產預期影響，非歐元區的居民加速從歐元區撤出存款。僅2012年前5個月，希臘、葡萄牙、西班牙的銀行存款規模就減少了845億歐元。且由于儲蓄者要求越來越高的風險溢價，為防止存款流失，銀行不得不提高存款利率水平，使之達到甚至超過市場利率水平，負債成本大幅攀升。批發和零售融資渠道的阻塞使得很多銀行愈發依賴歐央行的融資。歐央行的研究表明，一些受主權債危機影響嚴重的銀行發放給非金融部門的短期貸款利率與歐央行的政策利率相關程度明顯高于其他受影響較小的銀行，該利率通常應當與存款利率或者市場融資利率更相關，這進一步揭示出歐元區部分銀行外部融資渠道的匱乏及對歐央行融資的依賴。二是銀行信貸投放意愿嚴重不足。危機前的2007年，歐元區貨幣金融機構對非金融部門的貸款增速一度達到近15%，之后一路下滑，2009年出現負增長，2010年以后有所恢復，但目前仍不足5%。由于去杠桿化、風險規避等因素，許多銀行選擇了囤積貨幣。目前，銀行業在歐央行的存款金額達到了創紀錄的逾萬億歐元，大大超過了要求的準備金水平，表明各大銀行仍在窖藏（hoard）貨幣而不是投放出去。

三、推出單一監管機制重塑信心，但構建完成任重而道遠

歐盟最新的報告指出，歐債危機的持續發展表明，單純依靠成員國之間反復的政策協調是遠遠不夠的，亟需統一的制度安排。事實上，在2008年金融危機爆發后不久，歐盟就意識到這個問題，曾出臺了一系列舉措，強化歐盟層面對金融業的統一監管。2010年9月，歐盟財長會議和歐洲議會先后通過了泛歐金融監管方案，著手建立歐洲金融監管體系（European System of Financial Supervision，ESFS），擬成立歐洲系統性風險委員會（ESRB）、歐洲銀行監管局（EBA）、歐洲證券和市場監管局（ESMA）以及歐洲保險和職業養老金監管局（EIOPA）等多個泛歐監管組織。從2010年12月到2011年初，三大監管局陸續宣告成立，泛歐監管新體系初步形成。但監管效果并不理想。盡管危機后成立的歐洲銀行監管局在推動成員國銀行業監管當局的合作以及制定銀行服務單一規則手冊方面取得不少進展，但是重大的監管實踐差異依然存在，而且對銀行的監管權很大程度上仍然掌握在成員國監管當局手中，這顯然不能適應當前的金融一體化進程，現有水平的協調與合作也不足以保護單一市場渡過危機并對跨境運營的銀行實施有效監管。

在此背景下，歐盟提出，要進一步強化歐盟層面的金融監管架構，以全面支持金融一體化進程。歐盟于2012年6月的領導人峰會上提出要建立“銀行業聯盟（banking union）”的草案，并于9月公布了具體方[4]，其內容包括創造一個由歐央行發揮核心作用的單一監管機制（Single Supervisory Mechanism，SSM），并逐步建立歐盟層面的銀行清算處置體系和存款保險制度。這其中首要的任務是建立單一監管機制，由歐央行主要負責金融監管中的宏觀審慎政策框架的制定，具體對監管政策的執行和監督由歐洲銀行監管局全權負責，各成員國的銀行業監管當局將主要負責日常監管并執行歐央行的相關監管政策。這種由歐央行發揮核心作用、歐洲銀行監管局和各成員國監管當局參與其中的監管框架是完善歐洲經濟治理、推進歐洲一體化進程的重要舉措。

該方案之所以有望發揮效力，是基于在單一監管機制下，對一家跨國銀行機構來說，在歐元區內不會再有母國監管者和東道國監管者的區別，面對的將是歐央行嚴格的、無偏倚的宏觀審慎監管和對跨境業務的有效監督，這種制度安排將確保銀行業資本和流動性的跨境分配主要基于商業利益驅動而較少攙雜其他因素，而在其出現問題時更容易被擁有監管權的歐央行所發現并采取措施及早干預補救，從而有利于降低歐元區銀行的系統性風險，重建外部對歐元區銀行業的信心。銀行的融資成本將開始再次僅僅依賴于自身的信用等級，而不會為所在成員國的財政狀況或重定貨幣的風險付出高額的溢價。繼而，包括銀行業市場、貨幣市場和債券市場在內的金融一體化進程有望繼續推進[5]。

就單一監管機制的前景來看，要充分有效地發揮效力、實現設立的初衷，必須要滿足以下幾個條件：第一，賦予歐央行對歐元區所有成員國逾6000家銀行全面監管的權力。因為危機表明，即便是業務范圍僅限于單一成員國境內的小型銀行，可能引發系統性風險。第二，保證歐央行監管地位的獨立性并賦予它足夠的權力實施有效監管。正是由于現有的銀行監管是成員國各自為政，本國監管者出于各種考量（包括政治的、經濟的），部分影響了本國金融機構在危機后的經營行為，造成了市場的分割和一體化進程的停滯。要避免這種情況的再次發生，就必須使單一監管機制下的歐央行保持最大限度的獨立性，不受任何層面的政治干預，同時能夠獲得最終的監管政策決定權和直接的監督檢查權，確保政策有效實施。第三，清算機制的同步推進以提高單一監管的可信度。在現有的方案中，將單一監管機制的實施作為歐洲穩定機制（ESM）對成員國問題銀行注資的前提條件。歷史經驗表明，在銀行面臨危機時，最優的注資方案是將問題銀行壞的資產先行剝離清算，再對好的資產進行注資重整，否則操作效果往往不盡如人意。所以，如果清算機制不能與單一監管機制同步推進，后者的可信性會大打折扣。在以上幾個關鍵問題中，歐元區內部各成員國仍然存在明顯分歧，一是涉及對銀行業總體監管成本的考量，二是涉及成員國對銀行監管權力的全面讓渡，三是推出清算安排會再次面臨成本分擔和財政責任的棘手問題。因此，單一監管機制乃至銀行業聯盟的最終建立并有效運轉仍然任重而道遠。

參考文獻：

[1]High-Level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector[J].European Commission，2012（10）.

[2]Conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions-Proposal for a Council regulation[J]. European Commission，2012（9）.

[3]Euro Area Policies： Selected Issues[J]. IMF Country Report，2009（7）.

[4]A Roadmap towards a Banking Union-Communication from the Commission to the European Parliament and the Council[J]. European Commission，2012（9）.

[5]何帆等.歐洲中央銀行貨幣政策轉變及其展望[J].金融發展評論，2012（6）.

（責任編輯：張恩娟）