我國農村社區銀行的監管制度探討

摘 要：社區銀行是大多數國家銀行體系中的重要組成部分，發展農村社區銀行將是我國未來農村金融建設的努力方向，而目前需要解決的首要問題即在于對農村社區銀行概念的界定，及其監管制度設計障礙的掃除。我國的農村社區銀行監管制度應結合農村社區銀行的特點，從監管標準、監管主體、監管方式以及監管內容四個方向進行具體的設計。

關鍵詞：農村社區銀行；監管制度；金融發展權；監管標準；非現場監管

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）02-0068-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.02.16

一、農村社區銀行的概念界定

銀行是金融體系的主體之一，是近現代各種金融機構中對社會經濟影響最深刻、服務范圍最廣泛、歷史發展最悠久的金融主體[1]。從經濟法的研究角度看，銀行是依照法定條件和程序設立的法人組織，有權依法獨立開展存款的公開吸收、貸款的審批發放、結算匯兌的辦理等業務。除了政策性銀行，一般都自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展，以其全部法人財產對外承擔民事責任[2]。農村銀行則是經中國銀行業監督管理委員會依法批準，在我國農村地區依法設立的，主要為農業、農村和農民提供金融產品和金融服務的法人。社區銀行是一種資產規模相對大銀行較小的中小銀行，是在一定社區范圍內設立并在當地獨立自主經營的商業性質銀行，有時候社區銀行呈現的是銀行持股公司形態。

所謂農村社區銀行，是指經國家中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）依法批準許可，由境內企業法人或自然人、境外金融機構出資，在農村社區內設立并運營的，主要為當地農業產業、農村經濟發展和農民生活需要提供金融產品和金融服務的銀行業金融機構。當前，我國農村金融機構體系存在兩類金融：一種是有組織培育的正規金融，另一種則是自然發育而成的非正規金融[3]。其中，正規金融是在官方金融制度安排下產生并接受中央銀行和銀監會監管的金融機構，而非正規金融則是在正規金融外自發而生的，被官方默許或部分認可的部分。在我國，正規金融包含了合作性金融、商業性金融和政策性金融三種形式，從某種意義上說，由于村鎮銀行是現階段我國廣義上的農村社區銀行的具體實踐形式[4]。因此，農村社區銀行應當歸屬于商業性金融的范疇。

二、國外社區銀行監管制度的經驗借鑒

國際實踐表明，大多數國家會根據農村金融市場、農村金融機構的具體特點來制定特殊的政策。

（一）監管標準明確合理

在社區銀行的發展歷程中，美國的法律制度對社區銀行的組織形式實行單一制管理，這是因為美國長期嚴格限制跨州業務的開展。通過實施對社區銀行經營地域和經營網點的嚴格控制，實現嚴格限制各家社區銀行的跨州經營，為的是保持社區銀行作為小銀行的優勢和特色，使其能夠甘愿和安心扎根于社區的發展。

（二）監管主體呈多元化

從美國《社區再投資法》（簡稱 CRA）的頒布和修訂開始，美國對社區銀行的監管已久。目前，美國財政部貨幣監理署（Office Of The Comptroller Of The Currency，OOC）對CRA進行了五級評估。美國社區銀行的監管主體與方式以銀行自身的內部控制為根本，以金融監管當局的專職監管為關鍵，以行業協會的自律監管和以存款人代表的社會監督為補充。在內部控制上，實行民主管理，隨著社區銀行規模的不斷擴大，美國采用了公司治理模式與股份制產權結構的做法。在監管上，建立了比較完善的監管機制，具體分為聯邦特許社區銀行和州特許社區銀行兩種情況，即兩種銀行都要接受美國的聯邦存款保險公司以及各州政府的監督管理。不僅如此，聯邦特許的社區銀行還要受到聯邦儲備銀行以及貨幣監理署的監督管理。并且，在監管分工上，美國聯邦存款保險公司、聯邦儲備銀行加上貨幣監理署這三者各有側重，前者著重監管社區銀行的資產流動，中者主要監管社區銀行的信用情況，后者強調監管社區銀行的業務交易，而州政府則負責監管社區銀行是否遵守了《社區再投資法》等相關的金融法規。在行業自律和中介組織管理上，美國已經形成了多個自律性質的社區銀行行業協會，社會中間層的自律監管和社會監督是理順社區銀行監管各種關系的關鍵和支持，值得借鑒和思考。

（三）監管內容豐富具體

從金融監管的具體制度安排分析，從國外借鑒的主要在于市場準入與市場退出兩個方面，二者相互聯系輔助。首先，市場準入是農村社區銀行監管的首要環節。從一般意義上講，針對農村社區銀行的市場準入無外乎是關于機構設立、經營業務、高管人員的門檻條件規定。就各國針對社區銀行或者地方銀行的監管而言，監管當局都參與其審批過程，即對該機構的注冊資本（營運資本）、資本充足率指標、最低認繳資本額、高級管理人員這些條件進行把關，并給予一定的放松和傾斜。另外，市場退出監管是相對于市場準入監管而提出的概念，即監管當局對農村社區銀行退出金融業、破產倒閉或合（兼）并、變更等的管理，關于退出的監管也是必須引起重視的。美國《金融機構改革、恢復和強化法》等8部重要法律或法律修正案針對銀行的市場退出方式、程序等內容進行了比較全面細致的規定，特別是在債務清償順序、債務重組、有效資產承接、政府及相關部門托管責任等關鍵問題上都做出了系統的規定，以保證問題銀行依法有序退出市場，維護存款人和債權人的利益，最終實現社會的穩定與和諧。

三、我國農村社區銀行監管制度的設計障礙

設立發展農村社區銀行有利于協調農村金融市場的供求平衡、推動農村金融體制的改革創新、促進農村社區經濟的發展、保證金融發展權的平等實現。然而，由于農村社區銀行實踐的缺乏、農業產業的高風險性、相關立法的缺失滯后，導致其設立發展的道路上遍布著以監管方面為主的障礙因素，在此進行分析希望通過對現實問題的準確把脈，把握對癥下藥的方向。

（一）在為何監管的問題上，我國還沒有針對農村銀行的標準與目標作出合理性的具體界定

銀監會提出了以商業銀行監管標準為標桿的統一監管語言?？墒?，這忽略了農村社區銀行在組織和功能上有別于一般商業性銀行的事實。按照商業銀行監管標準對其采用行政手段監管，客觀明確的行為評價標準以及規范合理的獎懲標準的缺乏，導致監管的針對性和有效性降低，使得監管操作具有較大的自主隨意性，也抑制了農村社區銀行的經營活力和可持續發展[5]。

（二）在誰來監管的問題上，我國缺乏有效的監管合力

農村社區范圍內的監管機構協調機制基本缺失，聯席會議僅限于總行、總會之間，監管機構與地方政府之間尚未建立起信息溝通協調系統。另外，從銀行的自律角度來說，自我約束、自我管理的監督約束機制在我國幾乎是空白。2005年末成立的中國銀行業協會農村合作金融工作委員會可以算作是我國農村銀行業金融機構的自律組織，但是該組織只是將農村信用社劃為主要規范對象，明顯漏掉了如村鎮銀行之類的新型農村銀行業金融機構。

（三）在監管什么的問題上，農村銀行的監管制度供給不足，難以充分發揮各監管機構的監管職能

由于實體與程序制度及其配套保障措施的缺乏，導致監管獨立性與公正性的丟失，不利于金融市場透明公開的發展，阻礙了正常金融監管工作的正常開展。同時，金融監管不等于簡單限制資金的流動，其根本宗旨應當皈依于對金融安全的追求。實行靈活的市場利率是農村社區銀行存在的必要土壤，因此要推行適度的金融自由和金融自律[6]。在金融資源配置明顯不均衡的環境下，農村社區中的中小企業和農戶融資相當困難，而有些監管制度在某種程度上卻嚴格排斥或壓制著農村資金的自由流動，無形中排除了農村社區成員滿足自身融資需求的可能性。

四、我國農村社區銀行監管制度的設計探討

為了保證農村社區銀行的穩健運行，為了促進農村金融市場的健康發展，應順應農村經濟的現實要求，及時建立完善的金融監管制度體系。

（一）監管標準：安全與效率并重

由于農村經濟結構的特殊性，對于農村社區銀行的監管制度要確定有針對性的特殊標準，體現對農民金融發展權的保護，以促進農村社區的農民和中小企業獲得公平發展的條件和機會作為出發點。 之所以要進行監管，是為了保證農村社區銀行穩定繁榮的發展需要，從而促進社會經濟的發展、社會福利水平的提高，由此必須重新定位農村社區銀行的監管制度價值，轉變一味追求金融安全的價值理念，矯正為將金融安全與效率為天然一體的價值觀。

（二）監管主體：多層次多元化的監管主體

首先，從農村社區銀行的內在因素來分析，加強內控制度的建設，完善審慎監管的授權信貸制度；開展崗位互相交叉檢查工作，通過權力制衡機制和權威的內部監察與稽核制度來實現農村社區銀行的現代化法人治理管理。其次，從銀行業的社會中間層主體來分析，可以考慮成立農村社區銀行行業協會，配合政府和監管部門的監管工作。根據國外成熟經驗和國內現實情況，農村社區銀行業協會可以是全國性的，也可以是一定區域范圍內的組織，這個組織由愿意加入其中的農村社區銀行集合組成，其管理者由組織成員選舉產生，并向各個農村社區銀行負責。再次，從有強制力實權的政府和監管部門來分析，健全多層級的監管體系，向監管薄弱地區投入更多的專項監管力度，監管形成合力。加強基層監管部門的隊伍建設，重視對監管人員的職業技能培訓和監管技術的豐富改進。最后，從社會監管的角度來分析，加快對農村社區銀行的資信評估工作的建設。

（三）監管方式：現場檢查和非現場監管并用

加強農村社區銀行監管的法制化和程序化建設，建立一套具體、完整的監管程序，包括從監管的主體、客體、流程、期限及被監管方的權利救濟等方面做出標準化、常態化、可識別的監管操作體系，提高監管效率，凈化農村社區銀行的監管環境。金融監管包括現場檢查和非現場監管兩種形式，現實中不能僅僅依靠類似突擊性“大檢查”的現場檢查，非現場檢查和持續性的實時跟蹤研究也確有必要，提高監管技術手段，適應金融市場監管的要求。由此，加強農村社區銀行非現場監管制度和監管指標體系的建設，強調與現場監管的相互配合和互補。另外，注重實時監管和社會監督方式，通過電子監控網絡等現代科技手段對農村社區銀行的資產負債、資金流動、資金效益等情況進行實時、詳細、動態化的收集與監控，對農村社區銀行日常經營、高管的人事變動等重要信息進行持續、全面地了解與掌握。

（四）監管內容：以日常運營監管為主

由于農村社區銀行的特殊性，在進行對該機構注冊審批時，要注意注冊資本金問題的靈活掌握，要結合各地的金融服務規模、業務復雜程度、內部控制等因素綜合考慮，合理確定新設農村社區銀行業金融機構的注冊資本，使其足以抵御一定的金融風險，能夠適應當地農村經濟社會發展的需要，為今后的金融市場發展預留足夠的空間[7]。在日常運營監管上，包括對業務經營的合規性、資本充足性、流動性、資產質量、盈利能力、管理水平等方面的監管。與此同時，通過對銀行單戶貸款最高額度、重大事項備案、股東貸款比例、高管人員離任的監管限制，保證農村社區銀行能在金融市場中正常有序地運作。加強風險提示工作，搜集、整理農村社區銀行的資本充足率、流動資金頭寸、資產損失準備充足率等重要運營參數，在出現風險趨向時予以及時提示[8]。

參考文獻：

[1]陳浩.現代銀行業金融機構市場退出法律問題芻議[D].蘭州：蘭州大學圖書館，2006.

[2]李長健.新編經濟法通論[M].北京：中國民主法制出版社，2004.

[3]楊海燕.欠發達地區農村金融體系轉型研究[M].北京：中國農業出版社，2010.

[4]徐鑫.關于我國社區銀行定義的辨析[J].上海金融學院學報，2006（1）.

[5]岳意定.改革和完善農村金融服務體系[M].北京：中國財政經濟出版社，2008.

[6]安杰，黃星華，國效寧.我國農村金融監管制度法理思考[J].合作經濟與科技，2011（2）.

[7]唐峻.論我國農村金融監管制度的改革與完善[J].上海金融，2010（6）.

[8]溫濤.農村金融風險控制與戰略重組研究——基于中國新農村建設的現實背景[M].重慶：西南師范大學出版社，2008.

（特約編輯：羅洋）