沉船打撈機制研究

摘要：沉船打撈一直是海事管理中的重點和難點。論文對目前沉船打撈中存在的問題及原因進行了分析，并提出了相應的解決

對策。如果從政策法規(guī)、海事監(jiān)管以及船舶所有人、經(jīng)營人等方面綜合采取措施，將會極大地促進沉船打撈難題的解決。

關鍵詞：沉船 打撈費用 強制保險制度 海事監(jiān)管

隨著人類海洋活動日益頻繁，加之國際貿(mào)易的迅猛發(fā)展和科學技術的巨大進步，船舶日益大型化，貨物形態(tài)從單一化向多元化轉(zhuǎn)化，船舶沉沒后所帶來的問題也日益復雜化，比較突出的問題就是沉船的打撈。航道中的沉船對于其他船舶的航行安全會造成極大的影響，為了保障船舶的通航安全，及時清除沉船是非常有必要的。但是，在實際的沉船打撈以及海事監(jiān)管實務中沉船打撈卻一直被認為是海事監(jiān)管的熱點和難點存在諸多問題，沉船打撈過程也存在諸多困難，如何能夠科學解決這些問題一直是各利益方以及主管部門關心的問題，也是保障船舶在航道內(nèi)安全航行的必要基礎。

沉船打撈中存在的問題及原因

1、政策法規(guī)

現(xiàn)行法律法規(guī)在強制打撈沉船責任主體問題上存在法律沖突。依照《海上交通安全法》、《沉船打撈辦法》的規(guī)定，當發(fā)生了強制打撈沉船沉物的情況下，被強制的對象（行政相對人）是“沉船的所有人、經(jīng)營人”，而《防治船舶污染海域管理條例》、《水污染防治法實施細則》兩部法規(guī)則都規(guī)定為“強制清除或強制拖航的措施，由此發(fā)生的一切費用，由肇事船方承擔”。通常情況下，海事主管機關強制的對象是沉船的所有人或者經(jīng)營人，而不論沉船肇事的責任人是誰，當沉船的所有人或者經(jīng)營人依法承擔了責任后，再依法向造成沉船的肇事人進行追償。但是，如果依照《防止船舶污染海域管理條例》、《水污染防治法實施細則》兩部法律的規(guī)定，海事主管機關強制的對象只能是造成沉船的肇事人，而造成沉船的肇事人可以是船東或者經(jīng)營人，也可能是與船東或者船舶經(jīng)營人毫無關系的第三人。顯然，不同法律法規(guī)之間存在嚴重沖突。

法律依據(jù)有待進一步明確。目前，海事部門在實施沉船打撈管理時，主要依據(jù)1957年由原交通部頒布實施的《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》，該辦法對沉船打撈相關規(guī)定的內(nèi)容不完善且已陳舊，已不適應沉船打撈現(xiàn)狀。但是，截至目前，我國還沒有一部能夠完全調(diào)整和規(guī)范打撈沉船的相關法律法規(guī)，應盡快制定符合我國國情的法律法規(guī)。

存在法律空白。對沉船強制打撈責任主體規(guī)定模糊，除了沉船所有人、經(jīng)營人以外，與沉船打撈有關的當事方，如船舶管理人、貨物所有人、責任保險人、光船租賃人等責任如何界定未明確。當實施了強制打撈措施后，海事主管機關如何向責任主體追償所發(fā)生的費用問題，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有作出明確規(guī)定。相關法律法規(guī)沒有對打撈沉船“全部費用”范圍作出明確解釋，為打撈清除沉船而采取的掃測、設標和搜尋等執(zhí)行措施所發(fā)生的費用是否屬于強制打撈清除沉船費用范圍的規(guī)定不明確。現(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定指令性打撈清除的費用負擔問題，指令打撈關系只存于海事部門與執(zhí)行打撈清除任務之間。當打撈人接受海事部門指令并完成打撈清楚任務后，如何使完成任務的打撈人能夠得到相應的打撈清除費用補償，現(xiàn)行國家法律也沒有有效解決這一問題，因此，海事部門面臨支付費用的責任問題。《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理條例》和《打撈沉船管理辦法》均未對影響通航安全的沉船限期做出明確規(guī)定，對于長期無法打撈清除的沉船，只設立標志及發(fā)布通告是否可行，海事部門面臨通航安全保障不到位的責任問題。

存在職責規(guī)定不清。《內(nèi)河交通安全管理條例》對由所有人或者經(jīng)營人，所有人或經(jīng)營人逃逸，設置標志保障通航安全的職責由誰承擔的規(guī)定尚不明確；《海上交通安全法》規(guī)定沉船的打撈清除在未妥善處理前，其所有人或經(jīng)營人必須負責設置規(guī)定的標志，但對于所有人或經(jīng)營人逃逸及無主沉船由誰設立標志，設立標志的費用由誰承擔的規(guī)定不明確；《海上交通安全法》及相關法律均未規(guī)定影響海上通航安全的無主沉船由誰負責打撈清除或者采取其他相應措施。

2、機制和外部環(huán)境

在水上交通事故中，因為沉船所有人或經(jīng)營人往往是受害方，在強制打撈沉船時，按照《海上交通安全法》及《內(nèi)河交通安全管理條例》的規(guī)定，責任主體只能是沉船所有人或經(jīng)營人而不是肇事船，就有可能引起沉船責任主體的對抗情緒，對海事部門的限期打撈規(guī)定不予執(zhí)行，也不按規(guī)定設立標志。

在實際監(jiān)管中，一旦發(fā)生需要清楚殘骸的沉船事故，船舶所有人或者經(jīng)營人面臨著承擔沉船事故損失和支付打撈清除費用的雙重壓力，而且沉船打撈清除費用極有可能數(shù)倍地超出打撈起來的沉船價值。對于一些單船公司、經(jīng)營不善或者實力弱小的公司以及漁船、三無船舶沒有能力承擔沉船沉物的清除費用，沉船責任主體就有可能對海事部門的強制打撈決定不予執(zhí)行甚至逃逸，海事部門的強制效力對責任主體不能發(fā)揮作用，海事部門的強制打撈通知也形同虛發(fā)。在這種情況下，海事部門如果不組織強制打撈，則面臨行政不作為責任問題，而如果海事部門按照相關法律規(guī)定，在被強制人限期內(nèi)沒有實施打撈清除殘骸任務時，委托代執(zhí)行人實施了打撈清除任務后，代為實施打撈清除任務的單位，又面臨一個不能收回打撈費用的問題，海事主管機關面臨打撈單位經(jīng)濟賠償責任。

3、具體實施環(huán)節(jié)

不組織強制打撈而導致監(jiān)管不到位的行政不作為責任問題。根據(jù)《海上交通安全法》規(guī)定，對影響航行安全和有潛在危險的沉沒船舶，如果其所有人或經(jīng)營人逾期不清除的，作為水上交通安全主管機關的海事部門負有強制打撈的法定職責，但由于缺乏專項資金，在沉船主棄船逃逸的情況下或者對于無主沉船，海事部門經(jīng)常無力組織打撈清除，容易導致不作為的責任問題。特別是對于小漁船、三無船舶等沉船，海事部門經(jīng)常會面臨找不到所有人或經(jīng)營人，或者所有人或經(jīng)營人對海事部門的強制決定不予理睬的情況。

執(zhí)行程序不規(guī)范的責任問題，在沉船打撈清除中，海事部門主要職責包括限期打撈清除、強制執(zhí)行打撈清除、及時打撈清除。《中華人民共和國海事行政強制實施程序暫行規(guī)定》對海事行政強制措施和海事行政強制執(zhí)行實施程序都作出了明確規(guī)定，但對于許多沉船事件，海事部門經(jīng)常都是以發(fā)文件的形式強制打撈，而不以法定程序作為。同時，有的交通事故中，由于沉船方無力打撈清除或者不愿打撈清除，海事部門經(jīng)常強制肇事船打撈，導致強制對象錯誤的責任問題。

解決沉船打撈問題的對策

1、法律法規(guī)建設

根據(jù)《2007年內(nèi)羅畢國際殘骸清楚公約》規(guī)定和目前我國在殘骸清除方面的法律現(xiàn)狀，建議立法部門盡快開展殘骸清除的立法工作。并在新的法律法規(guī)中對殘骸清除的主管機關、責任主體進行明確。對打撈沉船“全部費用”的范圍以及打撈期限作出明確規(guī)定，對于長期無法打撈清除的沉船，只設立標志及發(fā)布航告是否可行等問題也要做出明確規(guī)定。

2、建立沉船強制打撈費用實現(xiàn)保障機制

建立強制保險制度。我國目前的保險多是自愿性的商業(yè)保險，從衡量自身利益與風險程度的角度出發(fā)，商業(yè)保險人通常不可能主動為沉船沉物打撈清除提供財務保證，因此，建議規(guī)定從事國際航線營運的船舶必須投強制保險，通過填補該空白來建立殘骸清除的強制保險制度。另外，建立直接訴訟制度，直接訴訟是是保證強制保險實施的手段。直接訴訟意味著，在強制打撈清除責任人不支付強制打撈清除費用的情況下，國家海事主管機關可以直接向承保沉船沉物強制打撈清除責任險的保險人提起訴訟，直接要求其支付強制打撈清除費用。

設立沉船打撈基金。解決“無主沉船”打撈經(jīng)費和船舶所有人、經(jīng)營人無力支付打撈費用的問題，已成為實踐中海事部門在管理沉船沉物打撈工作中的主要問題。為了解決這個問題，國家建立沉船沉物打撈基金是有必要的，沉船打撈基金是指通過向進出我國港口的船舶收費的方式而設立的一種政府性專項基金，其用途在于補償沉船強制打撈清除費用。

確立沉船強制打撈清除費用的優(yōu)先受償?shù)匚弧！?993 年船舶優(yōu)先權(quán)和抵押權(quán)國際公約》認為強制打撈清除費用應列為比船舶優(yōu)先權(quán)更優(yōu)先受償?shù)恼埱髾?quán)。但我國并未加入該公約，且我國最高人民法院《關于海事法院拍賣被扣押船舶清償債務的規(guī)定》所列明的可從船舶拍賣款中優(yōu)先償付的費用中，并不包括強制打撈清除費用。因此，在我國強制打撈清除費用的優(yōu)先受償?shù)匚徊幻鞔_，在司法實踐中很難得到支持，建議確立沉船強制打撈清除費用的優(yōu)先受償?shù)匚唬瑸槌链驌魄宄M用的實現(xiàn)提供更多一層的保障。

3、海事監(jiān)管和保障機制

海事部門必須樹立風險管理意識，建立風險管理機制，嚴格履行法律法規(guī)賦予海事管理機構(gòu)的職責，切實加強沉船打撈的安全管理，體現(xiàn)海事監(jiān)管對水工作業(yè)的安全保障作用。建議從以下三個方面實施精細化管理，實現(xiàn)沉船打撈的科學監(jiān)管： 一是嚴格規(guī)范沉船打撈審批、施工過程監(jiān)管、完工驗收工作。著眼于職責劃分清晰明確，監(jiān)管程序嚴格規(guī)范，檢查內(nèi)容全面具體，協(xié)調(diào)互動無縫銜接，進一步完善關于水上水下施工和沉船打撈方面的管理配套文件規(guī)定，實現(xiàn)對沉船打撈涉及的各方面問題和各個環(huán)節(jié)的精細化管理，形成長效管理機制，發(fā)揮好水工審批、技術評估、船舶簽證、安全檢查、現(xiàn)場巡航檢查、完工驗收等海事管理手段的作用，有效保障海上施工作業(yè)安全。二是加強源頭管理，監(jiān)督和督促施工企業(yè)落實安全管理第一責任在積極向施工單位宣傳相關法律法規(guī)的同時，依法對存在安全和防污染重大影響的沉船打撈工程，開展通航安全和環(huán)境影響技術評估，督促施工單位制定施工方案安全及防污染措施計劃書，建立相應的安全和防污染責任制，制訂符合水上交通安全和防污染要求的措施和應急預案，并指導其有效落實，實現(xiàn)對沉船打撈作業(yè)安全和防污染問題的源頭管理。三是加強保障能力建設，加大對此類事故實施監(jiān)視、監(jiān)管的能力建設，做出具體保障安排和應急反應專項部署，做好應急反應工作。

在實施沉船打撈過程中，針對有重大通航影響的船舶應該特事特辦，在保障打撈作業(yè)安全的前提下，通過降低一定的審核標準，實行類似于道路交通小事故快速處理的打撈許可制度，保障執(zhí)法程序合法、合理兼具一定的靈活性，現(xiàn)場執(zhí)法行為透明、規(guī)范并承擔一定的責任，保障沉船（物）打撈作業(yè)和過往船舶通航安全，保障海洋環(huán)境清潔。

建立行政許可和非許可政務項目催辦制度，對緊急或者重要公文進行及時催辦，對一般公文進行定期催辦，并隨時或者定期反饋辦理情況。將催辦制度引入沉船打撈項目的辦理過程中，促進相關項目辦結(jié)時限大幅縮短、工作效率和質(zhì)量大幅提高。

（作者單位：京杭運河徐州航道管理站）